規(guī)范與激活：后《慈善法》時代的廣東慈善生態(tài)建設(shè)與地方立法實踐

周如南

一、黨和國家高度重視慈善事業(yè)發(fā)展

2004年黨的十六屆四中全會通過《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，首次將發(fā)展慈善事業(yè)作為構(gòu)建社會主義和諧社會的高度來認識。2005年《政府工作報告》首次明確提出“支持慈善事業(yè)發(fā)展”。此后，歷屆黨代會報告和歷年政府工作報告，都明確表示對慈善事業(yè)的重視與支持。2014年11月，國務(wù)院專門出臺了《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這是第一個中央政府促進慈善事業(yè)發(fā)展的專門文件。以習近平同志為核心的黨中央，在黨的十八大、十九大、二十大報告中都明確“支持發(fā)展慈善事業(yè)”、“引導(dǎo)、支持有意愿、有能力的企業(yè)、社會組織和個人積極參與公益慈善事業(yè)”。

2016年《慈善法》頒布出臺，國務(wù)院有關(guān)部門相繼出臺了《慈善組織認定辦法》《慈善組織公開募捐管理辦法》《公開募捐平臺服務(wù)管理辦法》《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法》等二十多個配套文件和法規(guī)。江蘇、浙江、北京、安徽、江西、陜西等省市也出臺了相關(guān)法規(guī)和政策，初步形成我國慈善法律法規(guī)體系，為我國慈善事業(yè)發(fā)展奠定了可靠的政策法制保障。目前我國慈善事業(yè)方興未艾，形成了多元化、組織化、規(guī)范化發(fā)展的良好態(tài)勢。

步入后《慈善法》時代，廣東省如何完善《慈善法》相關(guān)條例，規(guī)范慈善事業(yè)？使當?shù)卮壬剖聵I(yè)與慈善立法進程協(xié)同發(fā)展，激活廣東慈善生態(tài)，成為如今廣東面臨的難題。本文立足于廣東省慈善事業(yè)的現(xiàn)狀與發(fā)展，吸收《慈善法》實施以來的相關(guān)法律法規(guī)之規(guī)定，回應(yīng)《慈善法》實施過程中已經(jīng)暴露的問題，探討慈善法理，完善理論基礎(chǔ)研究的同時為廣東省提供針對性的立法建議，推進廣東省慈善法完善的進程。

二、《慈善法》實施以來我國慈善事業(yè)發(fā)展主要存在問題

根據(jù)2020年全國人大常委會副委員長張春賢宣讀的全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組《關(guān)于檢查<中華人民共和國慈善法>》實施情況的報告，當前我國慈善事業(yè)主要存在問題如下：一是新冠肺炎疫情暴露的主要問題。包括應(yīng)急參與機制不健全，信息公開不理想，志愿服務(wù)未規(guī)范統(tǒng)籌，法律宣傳不到位；二是促進措施落實不到位不徹底。包括精神鼓勵不完善、政策支持力度不足、人才隊伍建設(shè)跟不上；三是慈善組織發(fā)展不平衡不充分。包括慈善組織公信力有待提升、慈善組織培育有待加強、慈善組織結(jié)構(gòu)有待變化；四是監(jiān)管不足與監(jiān)管過度并存。包括監(jiān)管力量不足、監(jiān)管力度不足、監(jiān)管制約過度、行業(yè)自律薄弱；五是互聯(lián)網(wǎng)衍生的慈善新挑戰(zhàn)。包括網(wǎng)絡(luò)募捐和個人求助問題未能得到有效解決等等。

三 、廣東省慈善事業(yè)的現(xiàn)狀及存在問題

廣東省作為我國慈善事業(yè)發(fā)展大省強省，優(yōu)異成績固然可喜，但問題也不容忽視。除上述全國共性問題，具體來說，地方慈善事業(yè)發(fā)展中的問題主要有以下幾大方面。

一是組織協(xié)調(diào)協(xié)作機制不完善，歸責制度不明確。一方面，慈善工作涉及眾多部門，但各部門未明確職責，缺乏行之有效的組織協(xié)調(diào)機制。另一方面，受各地機構(gòu)編制的限制，內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間職責不清，上下級之間對接不暢。此外，當前慈善工作在稅收優(yōu)惠、用地優(yōu)惠、慈善人才培養(yǎng)、信息對接等方面，相關(guān)部門缺少有效的溝通合作，導(dǎo)致流程溝通成本高且過程繁瑣，現(xiàn)有優(yōu)惠政策不能有效落實。如財政稅務(wù)部門對慈善項目了解有限，甄別營利與非營利性質(zhì)組織存在困難，不僅影響了財稅政策落實的進度，也使許多社會組織對慈善組織認定持觀望態(tài)度。

二是慈善組織登記認定障礙大、缺乏制度激勵。慈善組織認定和登記的積極性不高，迄今廣東省尚無制定慈善組織登記的具體政策文件，各級民政部門缺乏明確的執(zhí)行指引，理解執(zhí)行上存在偏差，給社會服務(wù)機構(gòu)申請認定或登記成為慈善組織帶來障礙。許多地市還存在慈善組織認定制度激勵作用不明顯的問題。根據(jù)慈善法及相關(guān)配套政策的要求，社會組織申請登記或認定為慈善組織需要履行一定程序手續(xù)和系列規(guī)范管理運行要求，卻幾乎沒有比其他社會組織有更多的優(yōu)惠或優(yōu)待，在一定程度上影響了其積極性。

三是慈善組織區(qū)域發(fā)展不平衡。目前廣東省慈善事業(yè)發(fā)展的區(qū)域發(fā)展極不平衡，珠三角地區(qū)發(fā)展較為迅速，但廣大粵東西北地區(qū)仍處于零星發(fā)展狀態(tài)，慈善事業(yè)推進緩慢。比如地區(qū)間慈善組織數(shù)量差異顯著，省內(nèi)慈善組織數(shù)量前5名的深圳、廣州、東莞、揭陽、佛山5市占21個市慈善組織總量的72.3%，而全省后5名的陽江、茂名、肇慶、中山、汕尾5市則只占2.7%。

四是慈善事業(yè)發(fā)展監(jiān)管力量不足。從政府層面看，民政部門在慈善工作方面的人力配備有限，市、縣（市、區(qū)）民政部門基本只有1至2人承擔慈善方面工作，有的還兼管其他業(yè)務(wù)，工作人員培訓不夠，能力不足，政策法規(guī)不熟悉，難以開展有效監(jiān)管和指導(dǎo)。從行業(yè)組織看，行業(yè)自律多靠自覺。目前全省21個地級以上市中，只有廣州、深圳和佛山建立了慈善行業(yè)組織，省級和大部分市、縣基本沒有建立慈善行業(yè)組織。從社會層面看，實際按要求主動進行信息公開的慈善組織甚少。如2019年對6市21家慈善組織的實地檢查和抽查暗訪發(fā)現(xiàn)，僅1家慈善組織按要求每年向社會公開年度工作報告，3家公開了部分年度工作報告，其余17家均未公開過年度工作報告。

五是缺乏慈善事業(yè)發(fā)展人才。慈善事業(yè)目前缺乏專業(yè)人才輸送渠道。廣東省少有高校開設(shè)公益慈善組織管理專業(yè)，更多高校開設(shè)的僅是與之相關(guān)的公共事業(yè)管理專業(yè)；對現(xiàn)有人員的培訓不足，少數(shù)公益慈善工作人員能夠接受專業(yè)機構(gòu)培訓。此外，廣東省各地慈善從業(yè)人員水平參差，行業(yè)缺乏專才，支撐力量單薄。而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)因待遇低、發(fā)展空間有限等原因?qū)е麓壬迫瞬帕魇乐?，加劇了地區(qū)間慈善事業(yè)發(fā)展差距。

六是慈善捐贈的稅收優(yōu)惠政策還未健全。一是對個人和企業(yè)捐款的減免比例偏低。根據(jù)我國現(xiàn)行稅法規(guī)定，用于公益、救濟性的捐贈扣除額度比較小，企業(yè)和個人還要對限額以外的捐贈支付相應(yīng)的稅費。大大影響了企業(yè)和個人對慈善捐贈的積極性，不能滿足慈善事業(yè)日益發(fā)展的需要。二是慈善機構(gòu)享受全額扣除的范圍太窄。目前廣東各市的規(guī)定中，沒有關(guān)于捐贈行為是否能夠享受稅前全額扣除的針對性優(yōu)惠政策，主要還是由國家稅務(wù)機關(guān)通過對慈善機構(gòu)個案申請的審批來處理。三是其他管理環(huán)節(jié)不完善，減免稅手續(xù)太過繁瑣，也使稅收優(yōu)惠政策在實際操作中很難得到實施。

七是慈善組織資金籌集手段受限?；I集資金的多與少直接影響著公益慈善組織活動的數(shù)量以及質(zhì)量。公益慈善組織籌集善款的手段主要包括以下幾種：慈善捐贈、政府資助、慈善博彩、會費及投資性收入。其中，慈善組織通過慈善捐贈、政府資助以及慈善博彩進行籌款時，自主性低，角色被動。雖然以會費以及投資性收入的方式進行籌款可以占據(jù)主動地位，但仍然處于“摸著石頭過河”的階段。

八是慈善信息化建設(shè)仍需加強。信息化技術(shù)深刻地影響著省內(nèi)慈善事業(yè)的發(fā)展。一方面，微公益迅速發(fā)展，使省內(nèi)慈善事業(yè)從傳統(tǒng)的動員模式、保守的資源聚合模式,向全民自主參與模式和更開放的資源組織模式轉(zhuǎn)變。另一方面，捐贈人權(quán)益意識全面提高。信息化在帶動社會公眾參與慈善的同時，也使得社會公眾的權(quán)利意識得到提高。大眾更加關(guān)心善款是否得到合理的使用和慈善組織的信譽，社會公眾對慈善公信力的持續(xù)關(guān)注甚至問責，促使著慈善行業(yè)透明度的進一步提高。

九是慈善事業(yè)發(fā)展保障力度不足。應(yīng)該在財政、工作隊伍建設(shè)、行業(yè)指導(dǎo)、人才培養(yǎng)、法律制定、信息公開、溝通機制上加大投入，注重協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來說，在保障行業(yè)發(fā)展方面，省政府需加大財政投入重點轉(zhuǎn)移到行業(yè)基礎(chǔ)扶持上，加強慈善組織和從業(yè)人員培育力度，對欠發(fā)達地區(qū)予以適當傾斜。加強基層民政部門慈善工作隊伍建設(shè)，確保有專人負責慈善工作，配備執(zhí)法力量監(jiān)督和管理慈善組織和慈善活動。開展指導(dǎo)，提升慈善組織登記認定熱情。加強高等院校、大中專職院校慈善專業(yè)化人才陣地建設(shè)，完善慈善從業(yè)人員在職培訓制度，健全職業(yè)評價體系，拓寬職業(yè)晉升渠道和發(fā)展空間，提升慈善行業(yè)對專業(yè)人才的吸引力。同時，省政府和省民政廳應(yīng)進一步制定貫徹實施慈善法的工作方案，逐個條款明確目標任務(wù)、責任部門、完成時限，并加強對影響法律實施問題的分析研究。建立全省統(tǒng)一的慈善信息公開平臺，建立健全民政部門與其他部門之間的慈善信息溝通共享機制、信用信息披露機制。建立健全慈善工作定期會商溝通機制，確保慈善法的條文逐條推進、逐條落實。

四、廣東省慈善事業(yè)發(fā)展政策建議

一是慈善主體專業(yè)化。在慈善組織的成立上，簡化慈善組織成立程序，細化認定和直接登記。在慈善主體的募捐上，規(guī)范公募資格的申請標準和形式，鼓勵不具有公募資格的組織和個人與有公募資格的組織合作，增強募捐活動與財務(wù)管理的規(guī)范性與專業(yè)性。在稅收激勵制度上，細化現(xiàn)今稅收優(yōu)惠條件、簡化稅收優(yōu)惠程序，完善不同類型慈善組織的稅收優(yōu)惠機制。

二是慈善行為規(guī)范化。政府有必要成立專門的慈善監(jiān)管機構(gòu)和完善政府的慈善監(jiān)督職權(quán)。一方面加強民政部門的監(jiān)管能力，研究完善監(jiān)管機制和監(jiān)管權(quán)力形式的相關(guān)問題。一方面以立法形式明確檢查職權(quán)和處罰職權(quán)，并由專門管理機構(gòu)行使，研究將檢查、處罰情況與組織信用評估相掛鉤。

三是慈善結(jié)果公開化。（1）建立公開、透明的慈善信息平臺。分析現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)公募平臺及其本土化管理機制，探討及時、準確的慈善募捐及其使用情況的公開模式；研究引導(dǎo)慈善捐贈在慈善組織間的再次分配機制。（2）完善慈善組織的公開規(guī)則。建立項目報告和年度報告，規(guī)范報告的具體內(nèi)容和公開程序，研究合理的慈善成本和支出限制。（3）建立第三方效用評價機制。研究與既有的慈善組織評級體制相掛鉤，建立慈善組織的信用記錄體系，供慈善活動開展以參考。

四是完善募捐捐贈制度。目前相關(guān)制度實施還存在漏洞。《廣東省慈善促進條例》應(yīng)予以完善：（1）明確募捐資格退出機制。《慈善法》明確規(guī)定了慈善組織如何取得公開募捐資格，但未明確當已取得公開募捐資格的慈善組織在不符合公開募捐條件或者不想保留公開募捐資格時如何辦理募捐資格的退出，以及退出資格后，相關(guān)財產(chǎn)如何處理等問題。（2）捐贈協(xié)議規(guī)范化，目前法律法規(guī)要求捐贈人與慈善組織要簽訂書面捐贈協(xié)議，但未明確協(xié)議內(nèi)容，書面捐贈協(xié)議須明確捐贈人和接受捐贈方名稱、捐贈財產(chǎn)的種類、數(shù)量或金額、質(zhì)量、用途、交付時間、捐贈財產(chǎn)使用計劃、實施項目和剩余財產(chǎn)處理等內(nèi)容，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容。（3）完善各項捐贈制度，如經(jīng)營性捐贈應(yīng)在舉辦活動前與接受捐贈方簽訂書面捐贈協(xié)議，并在活動結(jié)束后向社會公開捐贈情況及款物使用情況；遺產(chǎn)捐贈建議簽訂書面協(xié)議，設(shè)置遺贈監(jiān)督人等。

五是注重慈善組織權(quán)益保障，激勵慈善組織認定申請。（1）分類分級開放公募資格。探索公開募捐資格分類制度，提升公募資格對慈善組織的吸引力。促進條例建議公募資格包含三個類別，一是單次慈善活動公開募捐資格，二是常態(tài)化慈善項目公開募捐資格，三是綜合性公開募捐資格。標識成為慈善組織的非營利組織，可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格。慈善組織符合內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運作規(guī)范的條件，可獲得公開募捐資格證書。（2）明確慈善組織優(yōu)惠措施。推動慈善組織在登記、認定的同時，同步獲得公益性捐贈稅前扣除資格和免稅資格，簡化申請手續(xù)，減少稅收優(yōu)惠申請的行政成本，提高工作效率。（3）制定慈善組織評估機制。遴選優(yōu)秀慈善組織并給予政策和資金支持，減輕慈善組織運營負擔，激發(fā)慈善組織創(chuàng)新活力，引導(dǎo)慈善事業(yè)規(guī)范發(fā)展。

六是規(guī)范個人求助行為。《慈善法》未將個人求助納入調(diào)整范圍，但“羅爾事件”“小鳳雅事件”等典型個人網(wǎng)絡(luò)求助事件打擊了公眾奉獻愛心的熱情，也加劇互聯(lián)網(wǎng)公益慈善活動的信任危機，將個人求助納入地方性法規(guī)或者行政規(guī)范性文件的調(diào)整勢在必行。為此，《廣東省慈善促進條例》倡導(dǎo)各地政府制定相關(guān)法規(guī)明確個人求助不得虛構(gòu)事實、夸大困難騙取他人捐贈，若存在虛構(gòu)或騙捐情形，應(yīng)設(shè)置一定的懲罰措施。

七是推動建立具有特色、信息互通的網(wǎng)絡(luò)募捐平臺。（1）多平臺發(fā)布項目實現(xiàn)披露信息的互通。應(yīng)當激勵不同網(wǎng)絡(luò)募捐平臺之間加強信息互通，盡可能降低慈善機構(gòu)的運作成本，提高慈善組織特別是中小型組織的入駐積極性。（2）各平臺建立各具特色的服務(wù)定位。應(yīng)當激勵各個平臺明確自身定位，建立平臺獨有的品牌，避免單純追求建立“大平臺”而走向同質(zhì)化，有意識地扶持中小型機構(gòu)、小眾公益議題機構(gòu)、偏遠地區(qū)機構(gòu)。

八是加強慈善領(lǐng)域團體標準和地方標準研制工作。隨著公益慈善類社會組織數(shù)量的增多，慈善行業(yè)型、支持性組織的建設(shè)日顯重要。特別是慈善行業(yè)組織通過發(fā)揮自律準則訂立、行業(yè)規(guī)范與操作指引制定、促進行業(yè)交流等功能，在現(xiàn)代公益慈善事業(yè)中能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用。應(yīng)當指導(dǎo)廣東各區(qū)慈善行業(yè)組織在民政部門指導(dǎo)下，推動慈善領(lǐng)域團體標準及地方標準的建設(shè)工作。

九是促進慈善人才隊伍建設(shè)，提升專業(yè)化服務(wù)水平。（1）加強政府主管部門主導(dǎo)，對人才培養(yǎng)工作進行整體規(guī)劃。通過慈善行業(yè)組織、智庫型機構(gòu)與具有教育資源優(yōu)勢的高等教育機構(gòu)合作，探討公益慈善領(lǐng)域人才培養(yǎng)模型和培養(yǎng)方向，系統(tǒng)搭建專業(yè)教育和職業(yè)教育相結(jié)合的不同層次的培養(yǎng)體系。（2）充分融入粵港澳大灣區(qū)的整體發(fā)展戰(zhàn)略之中，積極開展與港澳公益慈善領(lǐng)域的人才合作和聯(lián)合培養(yǎng)工作，利用大灣區(qū)的發(fā)展機遇，合理借鑒先進國際經(jīng)驗，提升公益慈善人才的戰(zhàn)略視野和國際思維。（3）積極借鑒新技術(shù)手段，探路新型教育方式和手段。利用技術(shù)變革對于學習模式的轉(zhuǎn)變和學習場景的再造，探索公益慈善網(wǎng)絡(luò)教育。

十是緊抓粵港澳大灣區(qū)建設(shè)機遇，打造廣東省為國際慈善樞紐。（1）鼓勵政府抓緊制定參與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的合作發(fā)展政策指引，搭建職能部門共同促進協(xié)調(diào)機制，共同推進大灣區(qū)社會組織的協(xié)調(diào)合作工作。（2）促進社會資源流動，構(gòu)建社會服務(wù)合作機制。促進粵港澳慈善捐贈資源便捷流動，打造便利、透明的從善環(huán)境。（3）要求慈善組織牢牢把握大灣區(qū)建設(shè)重大發(fā)展機遇，發(fā)揮粵港澳三地比較優(yōu)勢，服務(wù)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。（4）積極探索構(gòu)建粵港澳慈善事業(yè)的對話協(xié)商機制，通過設(shè)立聯(lián)席工作會議，促進三地政府與慈善組織間的常態(tài)化溝通，促進粵港澳在慈善領(lǐng)域的政策協(xié)同。