城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策執(zhí)行中的創(chuàng)新模式研究
——以廣西“河村模式”為例

邱亞彪

（廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧 530004）

我國城鎮(zhèn)化進程的加快以及城鄉(xiāng)二元經濟結構，使得農村生產力發(fā)展持續(xù)落后于城市，城鄉(xiāng)收入異質性不斷增強[1]。在此背景下，農村勞動力大量流入城市，雖然為城市的經濟發(fā)展做出了巨大的貢獻，但也造成了城鄉(xiāng)建設用地配置失衡。一方面，城鎮(zhèn)建設用地需求不斷增長，難以滿足城市化進程的穩(wěn)步推進；另一方面，農村出現(xiàn)了大量建設用地閑置。2009—2016年，我國農村人口減少了14.46%，農村建設用地卻增長了3.94%，其中宅基地面積占總增長數量的80%[2]。農業(yè)農村部統(tǒng)計，我國仍有約213.3萬hm2宅基地處于閑置狀態(tài)。在大量人口向城鎮(zhèn)聚集的趨勢下，城鎮(zhèn)建設用地的人均面積遠遠低于農村。由此造成了我國城鄉(xiāng)建設用地需求與現(xiàn)實背離的局面。

黨的二十大報告指出，“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動”，“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線”。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策是將城市建設用地的增加與農村閑置建設用地的減少聯(lián)系起來，在保證耕地總量不變的情況下，實現(xiàn)城市所需建設用地的有效供給，該政策對我國持續(xù)落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略仍具有重要價值。城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策的本質是通過土地整理，實現(xiàn)土地開發(fā)權的轉讓[3]，在此過程中，農村閑置房屋或建設用地以改造成耕地的形式，產生新的建設用地配額，配額可以通過政府交易的方式實現(xiàn)城市向農村的轉移支付，用以補貼農村房屋產權所有者。與此同時，耕地總量得以增加，用以補償城市擴張建設用地所造成的周邊耕地損失。由于增減掛鉤政策下的土地開發(fā)權交易一般被規(guī)定在縣域或省內（特殊情況下可以進行跨省交易，因為其特殊性這里不予考慮），導致不同省份甚至是縣政府層面在政策執(zhí)行的過程中存在較大的活動空間，主要表現(xiàn)為對農民安置路徑上的差異[4]，補償標準也會受到地區(qū)經濟發(fā)展水平的影響而不同[5]。正是由于以上差異，在城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策自上而下的實際執(zhí)行過程中，所涉及到的農村居民安置和補償等問題，對其生產和生活造成了巨大的影響，主要包括農村居民在安置區(qū)的社會生活關系重組障礙[6]，搬入城市居住的生活成本與工資收入不匹配導致經濟壓力增加[7]，一次性補償與鄉(xiāng)村居民搬遷導致的消費水平提高不相匹配[8]，難以保證鄉(xiāng)村及其居民的可持續(xù)性發(fā)展。

因此，城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策雖然在一定程度上很好地解決了城市建設用地不足和農村土地閑置的矛盾問題，卻在自上而下的政策執(zhí)行過程中，對農村居民的生產生活造成了一定的負面影響。從農村居民的角度考慮，土地是農民賴以生存的基礎，失去土地將會造成農村居民持續(xù)性收入的危機。因此，如何通過創(chuàng)新模式，在政策執(zhí)行的過程中實現(xiàn)農村的可持續(xù)發(fā)展，就成為土地增減掛鉤政策優(yōu)化的方向之一。

一、城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策的形成

20世紀90年代開始，我國建設用地供需不足的問題日益嚴重，且出現(xiàn)了結構不平衡的問題。城市對建設用地具有很大的需求量，而農村卻閑置了大量的建設用地且數量在持續(xù)增加[9]。在因發(fā)展需求而面臨建設用地不足的困境時，一些地方政府開始利用政策工具尋找必要的土地“配額”。

浙江省于1999年開始創(chuàng)新性地實施了“土地指標折抵”方案，這一方案在沒有違反國家土地管理制度的前提下，積極開墾耕地，將開墾耕地增量中的72%作為建設用地“配額”加以利用。在這一過程中，增減的建設用地“配額”被新開墾的耕地折抵。該方案在浙江省市級單位試點并取得成功，被推廣應用到全省范圍。為了避免該方案與國家土地管理制度相沖突，浙江省在初期以“土地整理”的方式實施此方案。而在實際的操作過程中，國家相關部門將浙江省的這項土地利用優(yōu)化方案看作土地改革的創(chuàng)新。2000年，國家大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟，將土地和產權配額看作鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的“資本”，將浙江省的土地改革措施以經驗的方式納入了國家政策，出臺了《關于促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，指出鼓勵農村居民在城鄉(xiāng)購房或集中建房，以轉化出更多的耕地，將多出的建設用地配額用以支持城市發(fā)展建設。至此，“土地置換”的概念開始被提上國家政策的議程，并成為增減掛鉤土地利用政策的雛形。在經歷了中央與地方政府五年的互動之后，增減掛鉤政策最終由國土資源部于2005年以第207號文件（《關于規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點的建議》）的形式正式發(fā)布，同時，規(guī)范了政策的核心目的、實施的具體要求、原則及主要內容。

在試點工作之后，城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策開始向全國推廣，并形成了中央和省級政府之間的委托代理關系。2011年起土地增減掛鉤政策正式在全國范圍實施。

二、理論基礎及框架

在我國的垂直管理體系中，不同層次的管理主體在城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策的執(zhí)行中承擔著不同的責任[10]。其中，中央政府是政策的頂層設計者和最高監(jiān)督者；省級政府是政策執(zhí)行的樞紐，連接著地方政府與中央，主要負責直接的檢查和監(jiān)督工作；縣級政府是政策執(zhí)行的直接責任者，同時也是最直接的受益者?？h級政府在政策執(zhí)行過程中具有一定的“彈性空間”，是政策執(zhí)行的關鍵主體，也是政策執(zhí)行中可能實現(xiàn)執(zhí)行模式創(chuàng)新的驅動者，政策執(zhí)行模式的創(chuàng)新結果能夠實現(xiàn)政策效益最大化?；诖耍疚膹目h級政府對城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策執(zhí)行的過程出發(fā)，探討了其在政策執(zhí)行過程中的可行性創(chuàng)新模式。

（一）政策執(zhí)行的模式創(chuàng)新基礎

自上而下的政策執(zhí)行模式是我國主要的政策執(zhí)行范式。這一政策執(zhí)行模式能夠使政策的終端執(zhí)行者（一般是縣級政府）充分發(fā)揮其所擁有的自由裁量權[11]，體現(xiàn)政策執(zhí)行的能動性。同時，也在一定程度上避免了上級政府對政策執(zhí)行的絕對性控制，并在上下互動中尋找妥協(xié)機制[12]?，F(xiàn)有的自上而下的政策執(zhí)行模型，例如史密斯政策執(zhí)行過程模型等，將政策執(zhí)行的中心轉向了組織下層，并認為政策并非由法令或規(guī)則完全控制，也應當適當地接受下級組織或政府的意見，即政策會在執(zhí)行過程中被直接執(zhí)行的下級政府或官員修正，以實現(xiàn)政策執(zhí)行的社會效益最大化。但下級政府或官員在政策的執(zhí)行過程中，只能在自主權限內對政策進行修改[13]，便形成了政策執(zhí)行的“彈性空間”[14]?！皬椥钥臻g”為政策執(zhí)行者進行模式的創(chuàng)新提供了可能[15]。有效的政策執(zhí)行中的模式創(chuàng)新會對政策的目標產生影響，或對政策執(zhí)行的不足之處進行修正。

（二）土地增減掛鉤政策執(zhí)行的模式創(chuàng)新機制

根據自上而下的政策執(zhí)行模式特征，本文提出了土地增減掛鉤政策執(zhí)行的模式創(chuàng)新機制，如圖1所示。

圖1 土地增減掛鉤政策執(zhí)行的模式創(chuàng)新機制示意圖

由于自上而下的政策執(zhí)行同樣會產生自下而上互動過程[16]，其隱喻是決策者對政策執(zhí)行的復雜性往往無力應對，導致政策執(zhí)行者在執(zhí)行中存在“彈性空間”，這一“彈性空間”是由于自由裁量權的存在而產生，同時也成為政策執(zhí)行中模式創(chuàng)新的重要場所。政策制定者往往代表政策制定的最高級政府，具有權力屬性、職位屬性和資源依賴屬性，同時，在政策執(zhí)行中能夠利用權力對下級政府產生壓力機制，也會因為職位的垂直關系對下級政府的政策執(zhí)行進行檢查和監(jiān)督。另外，負責政策制定的上級政府也是下級政府在“自下而上”政策執(zhí)行過程中的資源依賴。

政策執(zhí)行者一般具有法律規(guī)定的身份屬性，是連接上層政府和政策受眾的重要紐帶，不但關系到政策執(zhí)行的效率，而且關系到民眾對政府的信任。因此，地方政府在政策執(zhí)行過程中可能會在不違反政策框架的基礎上，依靠彈性空間因地制宜地執(zhí)行政策，這也是政策執(zhí)行中模式創(chuàng)新的關鍵所在。

三、城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策執(zhí)行的模式創(chuàng)新實踐

（一）數據來源

廣西北流市是我國重要的古村落聚集城市之一，具有很多中國嶺南民族文化特色的鄉(xiāng)村，其中，位于北流市新圩鎮(zhèn)的河村被玉林市規(guī)劃為鄉(xiāng)村振興試點村莊之一。在規(guī)劃實施中，該村也遇到了與眾多鄉(xiāng)村振興試點村莊相同的資金短缺問題。因此，選擇河村作為案例研究對象，具有一定的典型性和現(xiàn)實意義。

為了解河村在增減掛鉤政策執(zhí)行中的創(chuàng)新過程，研究小組于2021年1月14日前往河村，對縣級政府工作人員、村黨支部書記、合作社社長和部分村民進行了關于城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策執(zhí)行情況的半結構化訪談，得到了關于河村城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策執(zhí)行情況的較為完整的一手資料。

（二）案例描述

廣西北流市河村位于新圩鎮(zhèn)政府駐地的西北面，面積7.1 km2，由麻尖田、馬路田、九垌肚等十五個自然村組成，現(xiàn)轄22個生產小組，有8 478人。河村共有耕地240 hm2，其中水田222.7 hm2，有林地312.7 hm2。2019年之前，大多數河村居民都以進城務工收入作為主要收入來源，大多數村民只有在逢年過節(jié)的時候才會回到自己的家鄉(xiāng)。因此，當時的河村是一個名副其實的“空心村”。借鑒區(qū)內其他村莊通過鄉(xiāng)村改造實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的經驗，北流市政府也邀請了鄉(xiāng)村規(guī)劃團隊實施改造項目，對河村進行房屋整治、環(huán)境美化，對傳統(tǒng)文化特色景觀進行修復，推動鄉(xiāng)村集體經濟發(fā)展和鄉(xiāng)村旅游景點的建設，以打造北流市的鄉(xiāng)村振興示范點。

建設資金問題一度使得河村鄉(xiāng)村振興試點村打造的工作陷入困境。北流市政府作為鄉(xiāng)村振興試點工作的助推者，借助城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策執(zhí)行的“彈性空間”，在增減掛鉤政策的補償形式上進行了轉變，將原來應該發(fā)放到宅基地退出農戶手中的補償款以及集中安置款轉為集體使用，并按照補償款具體金額作為村民入股鄉(xiāng)村建設的股份分配到戶。在這一過程中，村集體建立了由村民委員會牽頭的河村集體經濟合作社和由北流市政府牽頭成立的平臺公司。當地政府將河村建設用地指標入市交易后獲得的資金，以村集體的名義投入平臺公司，并由平臺公司與村集體經濟組織建立股份合作關系，再由村民與村集體經濟組織以宅基地產權入股合作社的方式建立股權關系。最后由平臺公司將資金投入鄉(xiāng)村建設項目中，以便在后續(xù)發(fā)展中，以股份分紅的形式將收益分配給村民，具體做法如下。

首先，村委會牽頭成立了河村集體經濟合作社，并與北流市政府平臺公司簽訂指標收購協(xié)議，由政府平臺公司將村中碎片化的閑置建設用地整理、復墾，借助城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策獲得土地配額入市，獲得集體經濟收入，用于河村改造項目中，共整理復墾出耕地6.4 hm2。在用地配額轉讓給政府平臺后，政府通過建設用地指標入市交易，共獲得876萬元的集體收入，用于鄉(xiāng)村建設。同時，這些收入按照村民應得補貼轉化為農戶的股權，作為未來分紅依據。

其次，在鄉(xiāng)村振興項目的實施過程中，河村將施工項目承包給了村內原本在外的建筑團隊，讓村民成為項目建設的主體，使其既是項目的投資者、建造者，同時也是項目完成后的受益者。河村鄉(xiāng)村振興試點辦公室梁主任介紹：“我們最主要的想法就是讓村民成為項目的主體，這樣，不但能夠讓他們獲得施工的勞務費，也壯大了集體經濟?！?/p>

最后，在足夠的資金支持下，河村僅用半年時間，就將原本衰落的村莊建設成為生態(tài)宜居型鄉(xiāng)村，不但美化了鄉(xiāng)村的居住環(huán)境，村民的關系也在合作中更加和諧。同時，在村集體的帶動下，河村順利發(fā)展了具有地方文化特色的鄉(xiāng)村旅游產業(yè)。村集體經濟收入從2018年的5萬元增長到了2019年的500萬元。河村于2020年入選了農業(yè)農村部辦公廳評選的“2020年中國美麗休閑鄉(xiāng)村”。

（三）案例分析

結合本文提出的城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策執(zhí)行中的模式創(chuàng)新機制，對“河村模式”進行分析，可以得到自下而上的增減掛鉤政策執(zhí)行的模式創(chuàng)新，如圖2所示。

圖2 河村土地增減掛鉤政策執(zhí)行中模式創(chuàng)新示意圖

1.城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策執(zhí)行中的模式創(chuàng)新

在城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策執(zhí)行的過程中所涉及到的核心問題之一就是對土地復墾農戶的補償[17]，這也是城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策執(zhí)行中的“彈性空間”所在。北流市政府為了解決鄉(xiāng)村振興示范村建設中資金短缺問題建立了平臺公司，旨在將河村復墾的土地以增減掛鉤政策執(zhí)行的方式入市交易。與傳統(tǒng)的直接對農戶宅基地退出現(xiàn)金補貼的方式不同，北流市政府在指標入市交易后，將資金注入平臺公司。平臺公司作為河村鄉(xiāng)村改造的企業(yè)主體，與村集體經濟組織以股權分配的形式建立了合作共贏關系。具體而言，平臺公司按照農戶宅基地退出所獲補貼的多少，將整體股份劃撥給村集體經濟合作社，再由合作社按照實際情況，將股份具體分配到每個農戶，作為未來收益的分紅標準。平臺公司、合作社、村民以股權為聯(lián)結，建立了合作共贏關系。這樣，村民不但是鄉(xiāng)村建設的投資者，也是未來收益的享有者，保證了其在鄉(xiāng)村振興中的主體地位。

2.以土地入市促進農民群眾主體參與

這里的土地入市，是指將城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策執(zhí)行中產生的建設用地配額通過市場途徑獲得經濟收入的過程[18]。相對于村級自治組織而言，縣級政府也需要對村級自治組織進行一定范圍內的賦權、監(jiān)督和資源供給。因此，政策執(zhí)行中模式創(chuàng)新的實現(xiàn)還需要與政策受眾產生互動，才能夠保證政策執(zhí)行創(chuàng)新獲得積極效益。北流市政府將復墾土地配額收益以平臺公司的形式，與河村集體經濟合作社建立了委托代理關系。在這一合作關系中，河村集體經濟合作社將復墾土地配額委托給北流市政府，北流市政府根據政策要求，在監(jiān)督管理下完成土地配額交易，并將收益直接轉交河村村集體，村集體以合作社的形式將補貼金以股份入股，轉化為鄉(xiāng)村建設項目的股份分配到村民手中，使村民成為舊村改造項目的主體?？梢姡h級政府充分利用了自身的政策執(zhí)行彈性空間與發(fā)展需求，在城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策的執(zhí)行中進行了自下而上的模式創(chuàng)新。

3.城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策執(zhí)行的模式創(chuàng)新：“河村模式”

一般而言，政策的終端執(zhí)行者會和受眾主體產生最為直接的互動，不同區(qū)域特征的終端政策執(zhí)行者也會收到不同的需求反饋，并會在“彈性空間”內影響政策執(zhí)行的策略或促使政策在執(zhí)行中進行創(chuàng)新，進而對政策執(zhí)行結果產生不同的影響。河村在城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策的執(zhí)行中，產生了明顯的訴求，即集體建設資金的需求。首先，縣政府為了滿足河村改造項目的資金需求，積極推動城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策執(zhí)行工作，以平臺公司為聯(lián)結建立了與村集體的合作關系。其次，將土地復墾補償轉變?yōu)檗r民入股河村改造項目的原始資金，并與政府的平臺公司建立了項目改造合作關系，河村改造項目市場化運作機制逐步形成。最后，縣政府在與河村集體經濟合作社的合作過程中，讓河村集體經濟合作社成為了河村鄉(xiāng)村振興的主要推動者和受益者，最終演變出“政府主導，市場化運作，農民群眾主體參與”的“河村模式”，推動了河村舊村改造項目的完成，為河村進一步實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標奠定了基礎。

四、討論

（一）充分利用政策執(zhí)行中的“彈性空間”有助于創(chuàng)新模式的出現(xiàn)

政策執(zhí)行過程中會涉及到政策的執(zhí)行者與制定者之間的互動，同時，也需要與政策受眾主體的溝通。政策執(zhí)行者與制定者之間的互動會產生政策執(zhí)行的“彈性空間”?；鶎诱邎?zhí)行者的自由裁量權，使得政策執(zhí)行者能夠根據地方實踐自由掌控政策執(zhí)行的某個或某些階段，以實現(xiàn)政策受眾主體的訴求。在政策執(zhí)行過程中，正是由于各個主體之間的互動，才會讓政策執(zhí)行的結果更加有利于政策受眾主體，促使創(chuàng)新模式的出現(xiàn)，進而改善政策執(zhí)行的效果。

（二）城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策執(zhí)行中的模式創(chuàng)新是實現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的有效途徑

自城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策實施以來，學術界便對其實施結果進行了深入的探討，認為這一政策雖然解決了城市發(fā)展對建設用地的需求，但也徹底改變了農村的結構，使農民的生活方式發(fā)生了巨大的改變，主要體現(xiàn)為土地復墾后，對農村居民補償機制的不同方面。一方面，對農村居民的住房安置補貼，雖然解決了其住房問題，但是集中安置或城市化的安置方式，都從社會結構上改變了農村居民的日常生活，這種改變對農村居民而言常常弊大于利[19]；另一方面，對農村居民進行現(xiàn)金補貼的方式，能夠使其暫時獲得一筆收入，但是并沒有從根本上解決其經濟來源問題，無法保證他們的可持續(xù)發(fā)展[20]。因此，城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策在執(zhí)行過程中積極的模式創(chuàng)新將有助于解決農村、農民的可持續(xù)發(fā)展問題。

五、總結

城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策是解決城市發(fā)展建設用地不足的有效政策，雖然政策實施以來對城市發(fā)展而言，解決了建設用地供給的問題，但是，其對農村、農民造成的負面影響也不可忽視。在這項政策中，縣級政府作為終端政策執(zhí)行者，在自下而上的政策執(zhí)行中，會與國家和省級政府之間存在一定的“彈性空間”，成為政策執(zhí)行中模式創(chuàng)新的關鍵。從“河村模式”的實踐看，土地復墾補償方式由于地方差異，存在一定的可操作性，可以根據地方發(fā)展需求，進行滿足村民群眾需求的創(chuàng)新，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策執(zhí)行的效益最大化。