韌性城市基層應(yīng)急第一響應(yīng)人制度的實(shí)踐分析與探討
——以雅安市蘆山縣為例

張毅博 鄒 浩 周沿汝 先 洪 蔣沐娟

（西華大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院 四川成都 610065）

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，社會連接愈發(fā)緊密，各類風(fēng)險交織疊加，層出不窮的突發(fā)事件威脅著人民群眾的生命財產(chǎn)安全。在十九屆五中全會和“十四五”規(guī)劃藍(lán)圖中，黨和國家明確提出“人民至上，生命至上”理念，不斷推進(jìn)國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)，在強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展與安全的基礎(chǔ)上，“韌性城市”被納入國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系，在推進(jìn)建設(shè)更高水平的平安中國中發(fā)揮重要作用[1]。在我國應(yīng)急管理主體多元化、工作重心不斷下移的發(fā)展趨勢下，基層社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)能力在應(yīng)急管理體系中的重要意義和戰(zhàn)略價值日益凸顯。

我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，具有災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重等特點(diǎn)。其中，西南山地區(qū)域地質(zhì)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害活動頻繁，2019年，西南五省受自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)511.3億元，受災(zāi)人口達(dá)1871.52萬人次[2]。雅安市位于四川盆地山區(qū)西緣，易發(fā)多發(fā)的自然災(zāi)害對人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅，防災(zāi)減災(zāi)工作任務(wù)繁重復(fù)雜、形勢嚴(yán)峻。然而，基層群眾在面對突發(fā)災(zāi)害事件時，往往缺乏有效應(yīng)對能力，難以將災(zāi)害損失控制在最低限度。為提升基層應(yīng)急能力，“雅安韌性城市創(chuàng)新項(xiàng)目”于2019年5月正式啟動[3]，以蘆山縣為試點(diǎn)，在“家庭、社區(qū)、城市”三個層面開展韌性系統(tǒng)建設(shè)工作。經(jīng)過兩年的努力，蘆山縣在促進(jìn)災(zāi)害風(fēng)險治理領(lǐng)域的信息、技術(shù)和知識共享，推進(jìn)韌性社區(qū)、韌性城市路徑構(gòu)建以及推廣具有中國特色和國際借鑒性的城鎮(zhèn)公共安全治理體系建設(shè)等方面取得顯著成果，已初步建成覆蓋每個村（社區(qū)）的基層第一響應(yīng)人隊(duì)伍。隨著我國應(yīng)急管理主體多元化，工作重心不斷下移，第一響應(yīng)人隊(duì)伍作為政府救援力量的有效補(bǔ)充，正逐漸與其他救援力量一起構(gòu)成“由政府主導(dǎo)、社會力量協(xié)調(diào)參與、公眾共同應(yīng)對”的大格局應(yīng)急救援體系。

基層應(yīng)急管理是整個應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)，探索具有基層社區(qū)特色的防災(zāi)減災(zāi)路徑，提高基層單位的防災(zāi)減災(zāi)能力，將有效提升我國應(yīng)急管理水平。本文在梳理相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，對蘆山縣基層社區(qū)第一響應(yīng)人隊(duì)伍建設(shè)情況開展問卷調(diào)查，并分析了第一響應(yīng)人制度的實(shí)踐效果，最終提出對策建議。

一、韌性城市與第一響應(yīng)人制度研究現(xiàn)狀

“韌性”的概念最早由Holling[4]于1973年首次提出，用來強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)外部沖擊和控制互動變化的能力，并將復(fù)原力分為工程復(fù)原力和生態(tài)復(fù)原力。20世紀(jì)末至21世紀(jì)初，韌性理論拓展到災(zāi)害管理領(lǐng)域，并逐漸被運(yùn)用到城市安全建設(shè)領(lǐng)域[5-7]。2005年，世界減災(zāi)大會明確了韌性概念在減災(zāi)領(lǐng)域的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)[8]。至2010年，韌性理論的相關(guān)研究已取得較為成熟的研究成果，ICLEI（宜可城?地方可持續(xù)發(fā)展協(xié)會）在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展全球峰會上首次將“韌性”引入城市與減災(zāi)領(lǐng)域，提出了韌性城市的概念。美國洛克菲勒基金會于2013年啟動“全球100韌性城市”項(xiàng)目，通過總結(jié)城市韌性框架與指標(biāo)體系，極大地促進(jìn)了韌性城市的發(fā)展和實(shí)踐[9]。目前，已有眾多學(xué)者對韌性城市相關(guān)理論開展研究，并取得了較為豐富的成果。在Yang等[10]的研究中，韌性城市的發(fā)展進(jìn)程被分為發(fā)芽期（2010—2011年）、快速擴(kuò)散期（2012—2016年）和反思與創(chuàng)新期（2017—2019年），其對應(yīng)的關(guān)注重點(diǎn)分別為城市系統(tǒng)的復(fù)原力特征、應(yīng)用和多樣性。結(jié)合目前韌性城市的研究現(xiàn)狀，朱正威等[11]對韌性城市建設(shè)進(jìn)行了總結(jié)，提出從樹立“發(fā)展-安全”同構(gòu)的韌性治理理念、構(gòu)建常態(tài)與應(yīng)急相結(jié)合的韌性治理體系和探索形成本土化的韌性城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)等三個方面來推進(jìn)中國韌性城市實(shí)踐。此外，Meerow等[12]將“韌性城市”概括為城鎮(zhèn)中的個人、社區(qū)和系統(tǒng)在應(yīng)對外界壓力沖擊下的抗壓和恢復(fù)能力。

“第一響應(yīng)人”最早起源于急救醫(yī)療服務(wù)，是指能夠首先到達(dá)醫(yī)療救助現(xiàn)場并且在緊急情況下能夠?qū)ΜF(xiàn)場進(jìn)行判斷，從而采用有限技術(shù)方法開展醫(yī)療救助的人[13]。第一響應(yīng)人被定義為能夠在第一時間趕到現(xiàn)場進(jìn)行救援，快速融入群眾，指揮在場民眾開展搶險救災(zāi)，對第一時間應(yīng)急救援工作起到一定作用的人員[14]。針對第一響應(yīng)人在災(zāi)害救援中的作用，吳思瑾[15]的研究表明，第一響應(yīng)人在災(zāi)害發(fā)展的災(zāi)害前、災(zāi)害時、災(zāi)害后三個階段，都能運(yùn)用自身專業(yè)救援知識與技能進(jìn)行自救和黃金時間內(nèi)的他救，發(fā)揮出對災(zāi)害第一時間的處置作用。在制度建設(shè)方面，文旭升[16]指出，第一響應(yīng)人制度可以為易受災(zāi)害影響發(fā)生變化的公共危機(jī)治理主體提供統(tǒng)一遵守的應(yīng)對準(zhǔn)則和治理標(biāo)準(zhǔn)，依靠一系列的法律規(guī)章，提升公共危機(jī)治理實(shí)效。此外，雷曉康等[17]認(rèn)為，在中國實(shí)施并推廣第一響應(yīng)人制度，能減少事故損失，提升全民危機(jī)意識與應(yīng)對突發(fā)事件的能力，促進(jìn)中國應(yīng)急管理水平的提升。綜上，本文將第一響應(yīng)人制度概括為：具備一定防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的相關(guān)技能、能夠部分或全部參與到應(yīng)急管理全過程（包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建）的第一響應(yīng)人隊(duì)伍，在突發(fā)事件發(fā)生后第一時間到達(dá)現(xiàn)場并快速組織群眾進(jìn)行自救、互救和黃金時間內(nèi)的他救，發(fā)揮先期處置作用的全過程管理制度。

韌性城市最基礎(chǔ)的單元為基層社區(qū)，提升基層治理水平，可有效提升城市整體抗壓和恢復(fù)能力。第一響應(yīng)人制度的建設(shè)完善，能夠?yàn)榛鶎討?yīng)急處置提供制度保障，提升基層應(yīng)急能力，促進(jìn)韌性城市建設(shè)。同時，韌性城市社區(qū)的建設(shè)又為第一響應(yīng)人制度改進(jìn)完善提供實(shí)踐平臺，在實(shí)踐反饋與理論改進(jìn)過程中，不斷促進(jìn)第一響應(yīng)人制度發(fā)展。因此，在“韌性城市”理念已逐漸深入到城市規(guī)劃設(shè)計(jì)和公共政策制訂等各層面的前提下，對基層應(yīng)急第一響應(yīng)人制度實(shí)踐展開分析研究，具有重要的理論價值與實(shí)踐意義。

二、韌性城市基層應(yīng)急第一響應(yīng)人隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)研分析

在2013年蘆山地震災(zāi)后重建過程中，雅安市在省委省政府的指導(dǎo)和社會各界的支持下，積極探索“中央統(tǒng)籌指導(dǎo)、地方作為主體、災(zāi)區(qū)群眾廣泛參與”的恢復(fù)重建新路徑，并取得顯著成效。在市縣鄉(xiāng)村各級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，雅安市積累了大量的災(zāi)害綜合防范經(jīng)驗(yàn)，并通過建立平戰(zhàn)結(jié)合的社會參與機(jī)制與創(chuàng)新基層的災(zāi)害社會治理體系，增強(qiáng)了城鄉(xiāng)韌性。蘆山縣某行政村（社區(qū)）于2013年建立了由社會組織與村組干部志愿組成的應(yīng)急志愿者救援隊(duì)，并在2020年雅安韌性城市建設(shè)全面推進(jìn)過程中，轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉蜕鐣α繛橹鲗?dǎo)的全新合作模式，成立了基層應(yīng)急第一響應(yīng)人隊(duì)伍，在應(yīng)對突發(fā)事件及減少損失等方面發(fā)揮了重要作用。因此，本文選取該地區(qū)某行政村（社區(qū)）第一響應(yīng)人隊(duì)伍作為調(diào)研對象，開展調(diào)查研究。

（一） 研究方法

基層群眾作為災(zāi)害應(yīng)急救援的見證者與受益方，能夠客觀真實(shí)地反映基層應(yīng)急第一響應(yīng)人隊(duì)伍的建設(shè)情況與實(shí)踐效果。本文采取發(fā)放調(diào)查問卷的形式，透過群眾視角獲取當(dāng)?shù)厝罕妼ρ虐彩刑J山縣某行政村（社區(qū)）第一響應(yīng)人隊(duì)伍的知悉度、滿意度、信任感和參與度等相關(guān)內(nèi)容，以此分析隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀。調(diào)查問卷設(shè)計(jì)以系統(tǒng)、準(zhǔn)確和科學(xué)為原則，綜合考慮調(diào)查對象的主體特征、認(rèn)知、看法和態(tài)度等因素，對影響公眾參與第一響應(yīng)人隊(duì)伍意愿度的因素進(jìn)行分析。問卷設(shè)計(jì)盡可能考慮到研究主體和研究問題的各相關(guān)方面，確保受訪者回饋信息的準(zhǔn)確性。受新冠肺炎疫情的影響，調(diào)查組最終借助網(wǎng)絡(luò)平臺，于2021 年 7 月以線上訪談形式對雅安市蘆山縣某行政村（社區(qū)）106戶居民進(jìn)行了問卷調(diào)查，最終獲取有效問卷68 份。

（二） 結(jié)果分析

調(diào)查對象對第一響應(yīng)人隊(duì)伍的認(rèn)知程度見圖1。圖1顯示，90%以上的受訪者關(guān)注防災(zāi)減災(zāi)工作并知悉當(dāng)?shù)赜械谝豁憫?yīng)人隊(duì)伍，80%以上的受訪者清楚第一響應(yīng)人隊(duì)伍概念、人員組成、成立時間、通過第一響應(yīng)人隊(duì)伍學(xué)習(xí)到了應(yīng)急知識及了解當(dāng)?shù)貞?yīng)急預(yù)案等。由此可見，隨著雅安市蘆山縣韌性城市建設(shè)工作的推進(jìn)，基層群眾對于防災(zāi)減災(zāi)及應(yīng)急管理的認(rèn)知度不斷提升，對第一響應(yīng)人隊(duì)伍建設(shè)情況也有較清晰的認(rèn)識。圖2顯示，受訪者了解到的第一響應(yīng)人隊(duì)伍參加應(yīng)急任務(wù)次數(shù)達(dá)到6次及以上的占50%左右，表明第一響應(yīng)人隊(duì)伍參與應(yīng)急任務(wù)頻次較高，且群眾關(guān)注度較高。圖3為受訪者對第一響應(yīng)人隊(duì)伍完成應(yīng)急響應(yīng)任務(wù)的滿意度情況。圖3顯示，受訪者的總體滿意度近90%，且65%以上的受訪者認(rèn)為很滿意，可見當(dāng)?shù)氐谝豁憫?yīng)人隊(duì)伍執(zhí)行任務(wù)時表現(xiàn)良好。

圖1 受訪者對第一響應(yīng)人隊(duì)伍的認(rèn)知程度調(diào)查結(jié)果

圖2 第一響應(yīng)人隊(duì)伍參加應(yīng)急任務(wù)次數(shù)調(diào)查結(jié)果

圖3 受訪者對第一響應(yīng)人隊(duì)伍完成應(yīng)急響應(yīng)任務(wù)滿意度調(diào)查結(jié)果

圖4 為受訪者對第一響應(yīng)人隊(duì)伍的信任度調(diào)查結(jié)果。圖4顯示，受訪者對第一響應(yīng)人隊(duì)伍非常專業(yè)且令人信任、在災(zāi)害發(fā)生時能幫助群眾解決問題、決策令人放心、對風(fēng)險點(diǎn)把控以及擁有可靠的救援技術(shù)與知識等方面總體同意的占比達(dá)到70%以上，僅有救援裝備相對較低，可見受訪者對第一響應(yīng)人隊(duì)伍總體信任，但認(rèn)為救援裝備配置方面有待提高。此外，由圖5可知，受訪者對積極主動參與第一響應(yīng)人隊(duì)伍組織的演練和宣傳活動、遇到風(fēng)險隱患或突發(fā)事件時主動聯(lián)系以及清楚第一響應(yīng)人隊(duì)伍聯(lián)系方式等方面表示非常同意的占比均超過50%，總體同意的達(dá)到75%以上，表明受訪者積極參與第一響應(yīng)人隊(duì)伍建設(shè)的意愿較為強(qiáng)烈。

圖4 受訪者對第一響應(yīng)人隊(duì)伍的信任度調(diào)查結(jié)果

圖5 第一響應(yīng)人隊(duì)伍參與度調(diào)查結(jié)果

綜上，本次調(diào)查結(jié)果清晰顯示，在韌性城市建設(shè)的基礎(chǔ)上，蘆山縣基層群眾對第一響應(yīng)人隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)注度較高且有清晰的了解，對第一響應(yīng)人隊(duì)伍的應(yīng)急響應(yīng)能力總體滿意，且自身有較強(qiáng)烈的參與意愿，但也認(rèn)為第一響應(yīng)人隊(duì)伍建設(shè)在救援裝備配置和救援知識水平等方面有待進(jìn)一步提高。

三、韌性城市基層應(yīng)急第一響應(yīng)人制度實(shí)踐效果分析

基于上述調(diào)研結(jié)果，本文擬結(jié)合蘆山縣某行政村（社區(qū)）第一響應(yīng)人隊(duì)伍建設(shè)工作中積累的成功經(jīng)驗(yàn)與不足之處，對雅安市蘆山縣韌性城市基層應(yīng)急第一響應(yīng)人制度的實(shí)踐效果展開分析。

（一） 第一響應(yīng)人制度逐漸形成，隊(duì)伍建設(shè)有待完善

自“十三五”規(guī)劃實(shí)施以來，雅安市蘆山縣依據(jù)“韌性城市建設(shè)”理念，分“減災(zāi)示范社區(qū)”“韌性社區(qū)”“韌性城市建設(shè)”三個階段推進(jìn)以基層應(yīng)急隊(duì)伍為主體的應(yīng)急體系建設(shè)探索工作，并逐漸形成了以政府和社會力量為主導(dǎo)的具有基層社區(qū)特色的韌性城市第一響應(yīng)人制度體系。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，依據(jù)就近原則，離事發(fā)地較近的第一響應(yīng)人隊(duì)伍成員將接受調(diào)度先行趕赴事發(fā)地，在保障自身安全的前提下，盡自身所能對突發(fā)事件展開先期處置。 此次調(diào)研顯示，第一響應(yīng)人隊(duì)伍成員絕大多數(shù)為在職或退休村組干部，隊(duì)伍穩(wěn)定性較高，延續(xù)性較強(qiáng)，但行政色彩相對濃厚。同時，第一響應(yīng)人隊(duì)伍成員的身份在居民、村組干部、第一響應(yīng)人之間切換，在具體應(yīng)急處置中，難以劃分主體責(zé)任，降低了處置效率。此外，第一響應(yīng)人隊(duì)伍在經(jīng)費(fèi)保障、應(yīng)急設(shè)備設(shè)施配置、技能培訓(xùn)等方面仍較薄弱，在一定程度上制約了應(yīng)急志愿服務(wù)效果。

（二） 應(yīng)急預(yù)案體系逐步完善，培訓(xùn)與演練有待提升

通過第三方公益組織提供配套應(yīng)急設(shè)備設(shè)施，開展防災(zāi)減災(zāi)技能培訓(xùn)，舉辦災(zāi)害隱患排查、心理建設(shè)等專題講座，蘆山縣基層第一響應(yīng)人隊(duì)伍防災(zāi)減災(zāi)能力顯著增強(qiáng)，應(yīng)急處置技能更加豐富。目前，通過多主體協(xié)作，蘆山縣已逐步建立起基層應(yīng)急的“家庭—災(zāi)害隱患點(diǎn)—村莊”三級應(yīng)急預(yù)案體系（如圖6所示）。該應(yīng)急預(yù)案體系能更好地應(yīng)對潛在的突發(fā)事件，減少災(zāi)害人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，提升基層防災(zāi)減災(zāi)整體水平，形成具有城鎮(zhèn)特色的防災(zāi)減災(zāi)路線。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，基層應(yīng)急隊(duì)伍仍存在學(xué)習(xí)新知識、接受新事物的效率相對不高；應(yīng)急預(yù)案缺乏完整性培訓(xùn)及實(shí)操演練；第一響應(yīng)人制度的相關(guān)培訓(xùn)在內(nèi)容和質(zhì)量上需進(jìn)一步提升；應(yīng)急技能的實(shí)用性有待提高等問題。

圖6 “家庭—災(zāi)害隱患點(diǎn)—村莊”三級應(yīng)急預(yù)案體系

（三） 科普宣教應(yīng)急知識，群眾應(yīng)急能力明顯提升

通過開展群眾參與“演練+宣講”的活動模式，當(dāng)?shù)鼗鶎樱ù澹┥鐓^(qū)居民委員會協(xié)同應(yīng)急管理部門，組織區(qū)域內(nèi)群眾分批參與了針對滑坡、地震、洪澇和消防等的專題演練。此外，基層第一響應(yīng)人隊(duì)伍通過輪流參演的活動形式，確保應(yīng)急演練科目覆蓋到區(qū)域內(nèi)易發(fā)頻發(fā)多發(fā)的突發(fā)事件范疇，在應(yīng)急響應(yīng)觸發(fā)時，提高基層群眾與第一響應(yīng)人隊(duì)伍應(yīng)急處置工作的磨合度，進(jìn)一步提高總體救援活動的應(yīng)急處置效率。在應(yīng)急演練活動結(jié)束后，第一響應(yīng)人隊(duì)伍向群眾宣講實(shí)用的防災(zāi)減災(zāi)知識和基礎(chǔ)應(yīng)急設(shè)施的使用，幫助群眾樹立憂患意識、自救互救意識，學(xué)習(xí)到實(shí)用的防災(zāi)減災(zāi)技能?？破招虒?shí)踐顯示，通過活動形式多元化，內(nèi)容更加科學(xué)實(shí)用“接地氣”，能夠有效提升“演練+宣講”的活動效果，最大限度地調(diào)動群眾學(xué)習(xí)應(yīng)急知識的積極性、主動性和創(chuàng)造性。此外，應(yīng)急演練結(jié)果也顯示，基層群眾在應(yīng)急處置中能較好運(yùn)用從宣教中學(xué)習(xí)到的應(yīng)急知識與防災(zāi)技能，應(yīng)急能力得到顯著提升。

四、韌性城市基層應(yīng)急第一響應(yīng)人制度建設(shè)措施建議

基于上述研究，本文依據(jù)現(xiàn)有應(yīng)急管理理論，結(jié)合基層應(yīng)急體系的實(shí)際情況，提出以下建議。

（一） 強(qiáng)化政府作為，完善制度保障

基層應(yīng)急力量是韌性城市建設(shè)的重要內(nèi)容之一，而第一響應(yīng)人隊(duì)伍則是基層應(yīng)急的第一道防線，是守衛(wèi)人民群眾生命財產(chǎn)安全的強(qiáng)大力量，更是我國基層應(yīng)急管理體系的重要組成部分。在第一響應(yīng)人隊(duì)伍建設(shè)過程中，政府的支持必不可少且至關(guān)重要。根據(jù)職權(quán)特征，可考慮從管理規(guī)劃、權(quán)責(zé)分離、政策制度、應(yīng)急預(yù)案和物資保障等五個方面強(qiáng)化政府作為，促進(jìn)韌性城市基層應(yīng)急第一響應(yīng)人制度的完善。一是相關(guān)政府部門應(yīng)考慮出臺相應(yīng)管理辦法，明確第一響應(yīng)人制度在應(yīng)急管理體系中的地位和作用，把第一響應(yīng)人隊(duì)伍建設(shè)納入本地區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)統(tǒng)籌范圍，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一組織實(shí)施，厘清管理主體責(zé)任，明晰職責(zé)權(quán)限。二是通過推進(jìn)行政事務(wù)與應(yīng)急任務(wù)相分離，逐漸削弱第一響應(yīng)人“行政化”色彩，推進(jìn)以村組干部為主要成員的第一響應(yīng)人隊(duì)伍減負(fù)工作。三是政府有關(guān)部門可通過出臺相應(yīng)的法律法規(guī)、政策及規(guī)章制度，為第一響應(yīng)人隊(duì)伍提供可靠保障，保護(hù)其合法權(quán)益，為第一響應(yīng)人減輕“后顧之憂”。四是各級應(yīng)急管理主管部門應(yīng)結(jié)合區(qū)域內(nèi)實(shí)際情況，優(yōu)化完善第一響應(yīng)人隊(duì)伍應(yīng)急預(yù)案，在應(yīng)急預(yù)案中明確第一響應(yīng)人的職責(zé)與義務(wù)，將責(zé)任落實(shí)到崗到人，明確先期處置的具體行動措施。五是完善資金與物資保障機(jī)制，為第一響應(yīng)人隊(duì)伍購買安全保險，同時建立健全由政府資助托底、社會捐贈發(fā)揮主要作用、企業(yè)補(bǔ)充的出勤補(bǔ)貼機(jī)制，為第一響應(yīng)人隊(duì)伍建設(shè)提供必要的物資和設(shè)備保障，確保應(yīng)急志愿活動的順利開展。

（二） 豐富培訓(xùn)演練，提升響應(yīng)效率

第一響應(yīng)人隊(duì)伍必須熟練掌握必要的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)知識和應(yīng)急救援技能，才能有效提升應(yīng)急響應(yīng)效率。主管部門應(yīng)規(guī)劃設(shè)計(jì)因地制宜的第一響應(yīng)人隊(duì)伍管理體系，規(guī)范隊(duì)員平時的訓(xùn)練和戰(zhàn)時的響應(yīng)行動，提高隊(duì)伍內(nèi)部運(yùn)行的科學(xué)性和高效性。此外，主管部門應(yīng)建立由政府主導(dǎo)、聯(lián)合相關(guān)高校以及應(yīng)急領(lǐng)域?qū)＜业榷喾胶献鞯呐嘤?xùn)模式，如政府購買社會服務(wù)和產(chǎn)學(xué)研結(jié)合等，科學(xué)規(guī)范地建立健全第一響應(yīng)人培訓(xùn)體系，力爭實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)師資專業(yè)化、培訓(xùn)場所固定化、培訓(xùn)教材統(tǒng)一化、培訓(xùn)對象常態(tài)化和培訓(xùn)內(nèi)容實(shí)用化等相關(guān)要求。應(yīng)急演練與培訓(xùn)要從公益性、廣泛性、專業(yè)性、高效性四個方面重點(diǎn)發(fā)力，提升培訓(xùn)效果。一是時刻不忘救援的公益性，黨員發(fā)揮先鋒模范帶頭作用；二是應(yīng)急知識學(xué)習(xí)的廣泛性，自覺主動加強(qiáng)各類減防災(zāi)知識的學(xué)習(xí)；三是提升救援的專業(yè)性，要不斷提升第一響應(yīng)人隊(duì)伍專業(yè)能力建設(shè)；四是重視救援的高效性，做到災(zāi)害發(fā)生時第一時間響應(yīng)，及時組織自救互救。此外，平時應(yīng)加強(qiáng)第一響應(yīng)人隊(duì)伍培訓(xùn)，不僅要注重理論知識學(xué)習(xí)，更要在實(shí)操中磨煉能力、勤于訓(xùn)練、訓(xùn)演結(jié)合，提升第一響應(yīng)人隊(duì)伍的應(yīng)急處置能力。

（三） 規(guī)范隊(duì)伍建設(shè)，明確職能范疇

政府相關(guān)部門應(yīng)加快制訂第一響應(yīng)人隊(duì)伍建設(shè)管理規(guī)范，對隊(duì)伍的組織架構(gòu)、職責(zé)定位、日常管理、培訓(xùn)演練、工作考核和獎懲條例等進(jìn)行規(guī)范，并要求相關(guān)主體嚴(yán)格執(zhí)行。首先，相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況制定監(jiān)測預(yù)警、信息報告、隊(duì)伍集結(jié)、應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)后重建等工作制度，將責(zé)任落實(shí)到崗到人，明確先期處置的具體行動措施。其次，負(fù)有管理主體責(zé)任的相關(guān)部門要實(shí)時跟進(jìn)、定期開展監(jiān)督考核與能力評估，對隊(duì)伍建設(shè)中出現(xiàn)的問題及時解決，保證隊(duì)伍建設(shè)的質(zhì)量和效果，將第一響應(yīng)人隊(duì)伍建設(shè)成布局合理、功能多樣、注重實(shí)效、充滿活力的基層應(yīng)急力量。最后，相關(guān)部門要明確第一響應(yīng)人隊(duì)伍職能范疇，厘清隊(duì)員職責(zé)，充分發(fā)揮排風(fēng)險查隱患的災(zāi)害信息員作用、轉(zhuǎn)移救助群眾的救援員作用和宣講應(yīng)急知識進(jìn)基層的宣傳員作用。

（四） 構(gòu)建交流平臺，共享建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

網(wǎng)絡(luò)信息平臺共建共享已成為新時代應(yīng)急管理工作發(fā)展的必然趨勢，將信息共享思維引入韌性城市基層應(yīng)急第一響應(yīng)人隊(duì)伍建設(shè)，不僅可以發(fā)動社會力量參與應(yīng)急管理建設(shè)，還能實(shí)現(xiàn)第一響應(yīng)人隊(duì)伍之間的有效交流。一是由政府牽頭統(tǒng)籌建設(shè)第一響應(yīng)人網(wǎng)絡(luò)信息交流平臺，加強(qiáng)不同區(qū)域之間的經(jīng)驗(yàn)交流，共享隊(duì)伍發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)對特定區(qū)域內(nèi)第一響應(yīng)人隊(duì)伍的統(tǒng)一管理和綜合協(xié)調(diào)。二是發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)交流信息平臺的宣傳引導(dǎo)作用，弘揚(yáng)應(yīng)急精神，傳遞社會正能量，擴(kuò)大第一響應(yīng)人的社會影響力和公眾知曉度，營造尊重與認(rèn)同第一響應(yīng)人身份的社會氛圍。此外，第一響應(yīng)人隊(duì)伍宣傳是提升基層防災(zāi)減災(zāi)工作質(zhì)效的重要途徑，通過信息交流平臺，第一響應(yīng)人要敢于向人民群眾“亮身份”，堅(jiān)持群眾路線，筑牢群眾基礎(chǔ)，提升在群眾中的知曉度、號召力和公眾影響力，促進(jìn)日常防災(zāi)減災(zāi)、執(zhí)行應(yīng)急響應(yīng)任務(wù)和科普宣教防災(zāi)減災(zāi)知識等活動高效開展。

（五） 鼓勵公眾參與，推進(jìn)協(xié)同共建

基層應(yīng)急管理能力建設(shè)是基層社會治理能力的重要構(gòu)成部分。第一響應(yīng)人的涵蓋范圍并不局限于專業(yè)性的救援隊(duì)伍，也包括擁有救援能力的群眾及其他社會組織，因此，必須鼓勵公眾參與第一響應(yīng)人隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共建。一是構(gòu)建地方政府主導(dǎo)、多方參與的社會動員響應(yīng)體系，健全基層應(yīng)急管理組織體系，統(tǒng)籌社會資源，建立統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、屬地管理的第一響應(yīng)人隊(duì)伍。二是統(tǒng)籌村社干部、企業(yè)力量和村社志愿者等力量，切實(shí)將基層應(yīng)急力量建好建實(shí)，發(fā)揮好基層一線在應(yīng)急響應(yīng)中無可替代的作用。三是第一響應(yīng)人隊(duì)伍作為緊密聯(lián)系和接近群眾的組織，應(yīng)當(dāng)帶領(lǐng)群眾充分發(fā)揮其在基層社會治理中的主體作用。四是推動應(yīng)急知識科普宣教進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)家庭，讓公眾參與應(yīng)急能力建設(shè)工程，增強(qiáng)公眾防災(zāi)避險意識，提高災(zāi)害應(yīng)對能力，充分發(fā)揮基層治理的特色和優(yōu)勢。

五、總結(jié)與思考

基層應(yīng)急組織是直面突發(fā)事件的前沿陣地，是應(yīng)急管理體系的重要組成部分，韌性城市建設(shè)能夠有效降低突發(fā)事件帶來的損失并保障社會正常運(yùn)行，而第一響應(yīng)人隊(duì)伍作為韌性城市基層應(yīng)急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，承擔(dān)著基層防災(zāi)減災(zāi)主力軍角色。在韌性城市建設(shè)的基礎(chǔ)上，基層群眾對第一響應(yīng)人隊(duì)伍已有較為清晰的認(rèn)識，且保持了較高的關(guān)注度，產(chǎn)生了較強(qiáng)烈的參與意愿。本文的研究顯示，第一響應(yīng)人制度在建設(shè)主體、隊(duì)伍能力提升和科普宣教等方面有待完善，對此，本文建議從強(qiáng)化政府作為、豐富培訓(xùn)演練、規(guī)范隊(duì)伍建設(shè)、構(gòu)建交流平臺和鼓勵公眾參與等五個方面進(jìn)行改進(jìn)，逐步建成由政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的“三位一體”災(zāi)害綜合治理格局，提升基層群眾自救互救意識，強(qiáng)化基層防災(zāi)減災(zāi)能力。目前關(guān)于第一響應(yīng)人隊(duì)伍建設(shè)的研究成果較少，本文的研究可為基層防災(zāi)減災(zāi)工作提供參考，有助于第一響應(yīng)人制度在基層應(yīng)急管理領(lǐng)域的推廣應(yīng)用。