總體國家安全觀視野下的生物安全國際合作機(jī)制構(gòu)建研究

肖 軍，郝長潞，陳 鵬，周思晗，冉 濤

（西南政法大學(xué)國家安全學(xué)院，重慶 401120）

通過對(duì)國內(nèi)外有關(guān)文獻(xiàn)的梳理得知，現(xiàn)有成果對(duì)生物安全、全球治理以及國際合作等問題進(jìn)行了一系列探討，已經(jīng)具有一定的科學(xué)深度、邏輯性和實(shí)踐性。但這些文獻(xiàn)缺乏對(duì)生物安全國際合作領(lǐng)域的整體性及全面性討論。綜合來看，它們的重點(diǎn)集中在與實(shí)驗(yàn)室、教育等內(nèi)容相關(guān)的生物安全方面，而即便是宏觀分析整個(gè)生物安全體系，亦只從法治角度、全球戰(zhàn)略角度來進(jìn)行闡述，涉及生物安全國際合作事項(xiàng)的并不多[1]。所以，對(duì)如何進(jìn)行全球治理、如何詳細(xì)設(shè)計(jì)國際合作機(jī)制體系乃至如何運(yùn)用指標(biāo)考察體系建立的情況，尚待研究[2]。

防控新冠肺炎疫情的實(shí)踐證明，生物安全問題已不再是某一個(gè)國家的事，而是整個(gè)國際社會(huì)需要關(guān)注的。因此，生物安全的國際合作必將成為我國甚至世界各國的國家安全學(xué)界以及生物學(xué)界重點(diǎn)研究的新興課題[3]。

1 生物安全國際合作成效與問題

從現(xiàn)有資料來看，生物安全的國際合作有了新進(jìn)展，包括合作制度的穩(wěn)定性逐漸提升，為生物安全合作提供了更加便利的條件；一些生物安全公約、協(xié)議在制度上明確了合作國家之間的權(quán)利和義務(wù)，為生物安全合作提供了法律框架。但是仍存在一些問題，如國內(nèi)方面，我國《國家安全法》《生物安全法》等法律對(duì)國際合作規(guī)定并不多且不細(xì)致。國際方面，不同國家認(rèn)識(shí)程度觀念確有差異、尚未建立防疫國際合作統(tǒng)一機(jī)制、合作寬度深度遠(yuǎn)未達(dá)到既定的要求。這表現(xiàn)為，沒有全局性的理論支撐合作、合作法律機(jī)制不健全且利用率不高、合作制度平臺(tái)之間國家重疊數(shù)較多且缺乏溝通與協(xié)作、合作保障機(jī)制不完善；安全合作中缺乏信任和共識(shí)、合作評(píng)估機(jī)制嚴(yán)重缺失[4]。

上述問題存在的原因有客觀方面也有主觀方面。首先，在重點(diǎn)領(lǐng)域，生物安全合作仍亟待推進(jìn)法制建設(shè)，沒有法制建設(shè)，國際合作就會(huì)成為無源之水、無本之木；其次，現(xiàn)有的國際公約或多邊雙邊條約操作性不強(qiáng)，不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，有些公約或是條約還只局限于紙面，并沒有付諸實(shí)施；再次，國家間不同的政治目的和意識(shí)形態(tài)導(dǎo)致合作缺乏動(dòng)力，尤其是將生物安全國際合作視為政治性問題的一些國家；最后，現(xiàn)有平臺(tái)無法滿足合作需求，包括技術(shù)平臺(tái)、合作平臺(tái)等?？傮w而言，就是缺乏系統(tǒng)性的全球治理機(jī)制作為支撐。

2 總體國家安全觀指引下的生物安全合作

缺乏系統(tǒng)性的全球治理機(jī)制這一問題該如何解決呢？宏觀上，完全可以用總體國家安全觀來作為指導(dǎo)?？傮w國家安全觀是基于全球視野下，對(duì)我國整體安全態(tài)勢進(jìn)行的戰(zhàn)略研判，對(duì)我國當(dāng)前和日后的國家安全所要面臨的主要形勢、基礎(chǔ)任務(wù)、治理體系和治理能力建設(shè)等問題所提出的一系列論斷?？傮w國家安全觀堅(jiān)持以全面、系統(tǒng)的角度看待問題，對(duì)關(guān)乎國家的重要領(lǐng)域，如生物安全等展開了詳盡思考，成為我國國家安全建設(shè)的總體導(dǎo)向[5]。

在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，生物安全著眼于內(nèi)外安全、國土和國民安全、傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全、自身和共同安全、國家戰(zhàn)略發(fā)展和國家總體安全，是關(guān)乎國家安全的關(guān)鍵一環(huán)。而就生物安全而言，通過總體國家安全觀的指引，可以從多重機(jī)制來解決生物安全國際合作問題。也就是說，一方面，生物安全國際合作機(jī)制的建設(shè)必須依靠總體國家安全觀的統(tǒng)籌指導(dǎo)；另一方面，生物安全國際合作機(jī)制建設(shè)成效也直接影響總體國家安全觀的落實(shí)效果。兩者相輔相成，相互促進(jìn)。

3 構(gòu)建生物安全國際合作機(jī)制的途徑

災(zāi)難可引起人們對(duì)歷史的反思、對(duì)現(xiàn)實(shí)的思考，社會(huì)亦能在反思中得以發(fā)展。新冠肺炎疫情對(duì)于非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)而言無疑具有重新思考之必要，是我國防范化解非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)的重要契機(jī)。在總體國家安全觀的宏觀指引下，不僅需要著眼于傳統(tǒng)安全，也要關(guān)注非傳統(tǒng)安全，以此健全國家安全體制機(jī)制，提升國家應(yīng)對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)的能力，為全面建成小康社會(huì)的偉大勝利添磚加瓦。在課題組的研究過程中發(fā)現(xiàn)，需要根據(jù)上述問題來提出我國生物安全國際合作長效機(jī)制建設(shè)的建議。

3.1 全面構(gòu)建生物安全國際合作動(dòng)力機(jī)制

在總體國家安全觀的指引下，會(huì)產(chǎn)生新型的生物安全觀。而新型的生物安全觀要求從以治理為重點(diǎn)走向以預(yù)防為中心的合作、從以政策為主導(dǎo)走向以法治為基礎(chǔ)的合作、從主要依靠國家力量走向國家與社會(huì)協(xié)力合作。也就是說，新型的觀念導(dǎo)致合作理念與方式發(fā)生了變化。動(dòng)力來源于以預(yù)防為中心、以法治為基礎(chǔ)、走向國家與社會(huì)協(xié)力的合作。

深化落實(shí)人類命運(yùn)共同體觀，穩(wěn)步加快創(chuàng)建生物安全共同體。恰逢世界處在機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的時(shí)代，公共衛(wèi)生安全等各類非傳統(tǒng)安全威脅層出不窮，例如新冠肺炎疫情對(duì)各國人民生命健康造成前所未有的挑戰(zhàn)。這次生物安全挑戰(zhàn)更加證明，傳統(tǒng)安全威脅的發(fā)展勢頭減弱，而非傳統(tǒng)安全威脅成為主要威脅，這需要全人類共同應(yīng)對(duì)。因此，必須堅(jiān)定不移地貫徹全球安全觀和全球治理觀，發(fā)揮各國際組織的支撐性作用，進(jìn)一步協(xié)調(diào)生物安全國際政策，展開非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)防控的有效協(xié)作，不僅要聚焦于本國安全，還應(yīng)著眼于全球安全，共同構(gòu)建命運(yùn)共同體。全面構(gòu)建生物安全國際合作動(dòng)力機(jī)制，需要本國和各國的共同努力。

3.2 立體構(gòu)建生物安全國際合作法律機(jī)制

生物安全國際合作法律體系的構(gòu)建，需要關(guān)注國內(nèi)法和國際法。（1）立法規(guī)劃方面。一是推進(jìn)國內(nèi)法中生物安全國際合作法律體系建設(shè)。借鑒美、俄等域外立法內(nèi)容，完善國內(nèi)層面的立法，構(gòu)建以《國家安全法》為基礎(chǔ)框架的立體的生物安全國際合作法律體系，同時(shí)在《生物安全法》實(shí)施過程中逐步完善相應(yīng)的配套機(jī)制，如進(jìn)行行政法規(guī)、部門規(guī)章的制定，來進(jìn)一步細(xì)化《生物安全法》中的國際合作事宜，而國際合作事宜通過行政法規(guī)、部門規(guī)章來規(guī)范，是完全有必要和可能的。二是推進(jìn)國際法中生物安全國際合作法律體系建設(shè)。全面梳理現(xiàn)行的國際法和國際公約，找出與生物安全國際合作相關(guān)的條款，一方面主動(dòng)發(fā)出積極聲音，對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行遵守或在時(shí)機(jī)成熟時(shí)提出修改建議；另一方面在國內(nèi)法修訂的同時(shí)，融入相關(guān)條款，與國際接軌的同時(shí)，更好地符合國際通行做法，使生物安全有國際層面的法律可以依循。例如在完善《世界衛(wèi)生組織組織法》時(shí)，可以建立不同國家生物安全部門的權(quán)限以及相互之間的合作制度，同時(shí)在我國修訂相關(guān)的生物安全法律乃至衛(wèi)生法律時(shí)，可有條件地吸收《世界衛(wèi)生組織組織法》部分條款，在完善法律的同時(shí)向世界看齊。（2）法律效力方面。一直以來，我國法律效力存在一定問題，可以借此次契機(jī)來進(jìn)行提高。即提高我國國內(nèi)立法的效力，并積極促進(jìn)國際公約、多邊雙邊條約的簽署和有效落實(shí)，在不同國家之間協(xié)調(diào)、溝通、斡旋，這是接下來需要努力的方向。與此同時(shí)，要通過政策對(duì)話、多方商談來增強(qiáng)生物安全合作交流互信。（3）法律執(zhí)行方面。對(duì)于生物安全國際合作這一事物，可能之前的法律執(zhí)行做得不夠，那么接下來可以借鑒相關(guān)法律執(zhí)行的措施，來完善生物安全國際合作執(zhí)行體系。例如，需要明確生物安全國際合作法律事宜的主管部門、執(zhí)法部門、監(jiān)督部門，共同完成生物安全國際合作的管理工作。與此同時(shí)，要明確若干部門之間的分工，即每個(gè)部門的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，避免遇到合作事宜時(shí)相互推諉。

3.3 嚴(yán)密構(gòu)建生物安全國際合作工作機(jī)制

國際合作工作機(jī)制包括合作流程、合作監(jiān)督及合作協(xié)調(diào)等。就合作流程而言，涉及生物安全體系的復(fù)雜功能結(jié)構(gòu)，運(yùn)用系統(tǒng)的和組織化的國際合作模型來滿足多因子構(gòu)建問題。第一步，強(qiáng)化世界衛(wèi)生組織在生物安全合作領(lǐng)域的作用和地位刻不容緩。世界衛(wèi)生組織是本次疫情防控的關(guān)鍵，也是成員國協(xié)調(diào)疫苗、救助物資、疫情信息的重要主體。但某些國家不僅不作為，還指責(zé)世衛(wèi)組織辦事不力，實(shí)在荒謬。樹立世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生領(lǐng)域的權(quán)威，積極應(yīng)對(duì)本次疫情方為上策。第二步，推動(dòng)多邊生物安全論壇的舉辦。目前，包括中國在內(nèi)的多國已舉辦了多邊生物安全論壇，論壇上各國積極溝通，為疫情防控出謀劃策，取得了顯著效果。接下來可進(jìn)一步完善論壇機(jī)制，如定期召開機(jī)制等，不斷加強(qiáng)各國在生物安全領(lǐng)域的合作。第三步，提倡生物安全數(shù)據(jù)信息成果共享。世界各國只有在疫情防控信息、科學(xué)研究成果等方面進(jìn)行共享，才能有效防止疫情的全球傳播，方可在短時(shí)期內(nèi)找到最有效的打贏疫情攻堅(jiān)戰(zhàn)的利器。

就合作監(jiān)督而言，應(yīng)加強(qiáng)合作過程中的制約效力，設(shè)定更加合理的監(jiān)督模式，以確保權(quán)力能夠在規(guī)制內(nèi)運(yùn)行，避免監(jiān)督乏力。國際合作不僅解決的是如何合作問題，還要考慮如何對(duì)合作過程本身進(jìn)行監(jiān)督，這樣方可形成體系。就合作協(xié)同而言，形成覆蓋各類各級(jí)的網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)與系統(tǒng)的融合、組織與技術(shù)的融合，轉(zhuǎn)型為“國家主導(dǎo)、國際運(yùn)作、群眾參與、集中力量”的典型國際合作工作機(jī)制。這里，與上述的動(dòng)力機(jī)制相呼應(yīng)，即生物安全國際合作參與者不僅僅是國家，還包括社會(huì)力量，如普通大眾等，只有全民參與，才能更好地協(xié)同合作。

3.4 創(chuàng)新構(gòu)建生物安全國際合作保障機(jī)制

生物安全國際合作保障機(jī)制包括生物技術(shù)合作、平臺(tái)拓展合作以及隊(duì)伍培養(yǎng)合作等。（1）在生物技術(shù)合作上，提出科技整體戰(zhàn)略、技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略、技術(shù)開發(fā)路徑、技術(shù)成果防護(hù)戰(zhàn)略，進(jìn)行技術(shù)動(dòng)向分析與客體技術(shù)升級(jí)影響分析。加強(qiáng)疫苗、藥物和防疫等科研事項(xiàng)的交流合作，同時(shí)，發(fā)揮大數(shù)據(jù)、人工智能在疫情防控、追蹤溯源（流行病學(xué)調(diào)查）和資源調(diào)動(dòng)等方面的精確分析和預(yù)警評(píng)估效用，最大限度防范生物安全風(fēng)險(xiǎn)并阻止重大疫情的跨境傳播。生物安全國際合作不僅關(guān)乎法律界，科技界的作用同樣至關(guān)重要，只有與科技界聯(lián)合起來共同攻關(guān)，才能更快速地研發(fā)出更有效的疫苗。所以，要提升應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情這類重大公共衛(wèi)生安全事件的戰(zhàn)略高度與決策起點(diǎn)，更要著眼于構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，大力加強(qiáng)生物安全領(lǐng)域的國際科學(xué)技術(shù)合作。（2）在平臺(tái)拓展合作上，擴(kuò)大現(xiàn)有各合作平臺(tái)的范圍，形成協(xié)同治理和預(yù)防方式。加強(qiáng)各國相關(guān)實(shí)驗(yàn)室檢測、流行病學(xué)調(diào)查、臨床診療等方面的合作，向其他國家推薦中西醫(yī)結(jié)合治療方案，共同研究治療疾病的良藥。這既是向外推廣優(yōu)秀的治療方案的機(jī)會(huì)，也是發(fā)揮中醫(yī)重要作用之契機(jī)。（3）在隊(duì)伍培養(yǎng)合作上，多國共同合作培養(yǎng)國際性的高素質(zhì)專業(yè)隊(duì)伍，重視基礎(chǔ)業(yè)務(wù)能力、生物安全保衛(wèi)能力、語言文字溝通和法律通曉能力的培養(yǎng)。積極探索科研隊(duì)伍合作的新路徑，健全生物安全領(lǐng)域協(xié)作機(jī)制。同時(shí)，在國際合作中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以我為主”的原則，求同存異、包容并蓄。我國應(yīng)與國際各方主體共同應(yīng)對(duì)全球生物安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，主動(dòng)參與、和衷共濟(jì)，開展生物安全隊(duì)伍培養(yǎng)合作，加強(qiáng)衛(wèi)生職業(yè)教育、高等教育。

3.5 適時(shí)構(gòu)建生物安全國際合作評(píng)估機(jī)制

在評(píng)估機(jī)制體系上，采取明確評(píng)估主體法律地位、強(qiáng)化評(píng)估管理職能、改進(jìn)評(píng)估方式方法等具體措施，健全完備合作評(píng)估機(jī)制。國際合作各項(xiàng)機(jī)制需要最終建立體系化的評(píng)估機(jī)制來考察，評(píng)估機(jī)制體系指標(biāo)可以借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)予以完善，如國際合作的完整性、協(xié)調(diào)性、互補(bǔ)性、兼容性、吻合度等，最大限度地利用評(píng)估機(jī)制來完善整體的合作機(jī)制。定期（可以暫時(shí)規(guī)定2年或者一個(gè)固定時(shí)間）對(duì)生物安全國際合作前期成效和問題進(jìn)行評(píng)估，并提出改進(jìn)的方式予以參考。這也是對(duì)前述各項(xiàng)機(jī)制是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的考察。

以上五大機(jī)制（動(dòng)力機(jī)制、法律機(jī)制、工作機(jī)制、保障機(jī)制、評(píng)估機(jī)制）相互聯(lián)系、依托且密不可分：動(dòng)力機(jī)制是其他四大機(jī)制的指引；法律機(jī)制是工作機(jī)制、保障機(jī)制、評(píng)估機(jī)制的基礎(chǔ)；工作機(jī)制是具體化的機(jī)制；保障機(jī)制是支撐性的機(jī)制；評(píng)估機(jī)制是方向性的機(jī)制。五大機(jī)制既指明了生物安全國際合作的未來方向，也是生物安全國際合作成效的量化指標(biāo)。

4 未來展望

本課題的研究從適應(yīng)生物領(lǐng)域的安全需要入手，著眼生物安全合作的形成機(jī)理、發(fā)展態(tài)勢，將生物安全合作置于總體國家安全觀、全球治理、人類命運(yùn)共同體的視野下予以重點(diǎn)考慮，試圖找出擺脫困境、解決問題的良法。同時(shí)，對(duì)生物安全合作機(jī)制體系的構(gòu)成進(jìn)行全方位研究，對(duì)子機(jī)制的具體內(nèi)容與其在整體機(jī)制中的地位作用進(jìn)行重點(diǎn)研究。但是，如何規(guī)劃一個(gè)全面性的戰(zhàn)略布局來明確我國生物安全國際合作的總體思想、主要目標(biāo)、制度體系仍然是難點(diǎn)。這是因?yàn)椴煌瑖乙庾R(shí)形態(tài)不同，合作意愿程度不同，再加上生物安全的專業(yè)性，如何促使國家或國際組織進(jìn)行合作較為困難。對(duì)此，應(yīng)該充分利用動(dòng)力機(jī)制來促成國家間的合作，所以難點(diǎn)就是如何讓他國對(duì)動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行認(rèn)同，需要通過研究提出各種可行途徑。此外，上述“五位一體”機(jī)制中，法律機(jī)制、評(píng)估機(jī)制的建立也是難點(diǎn)。本研究從源頭入手反思當(dāng)下生物安全合作之法律困境，又借鑒域外國家生物安全合作評(píng)估機(jī)制之豐富經(jīng)驗(yàn)，試圖建立較為通行的法律機(jī)制、評(píng)估機(jī)制，其效果如何，也需要通過反復(fù)驗(yàn)證。當(dāng)然，本研究只是一個(gè)整體上的框架性研究，未來針對(duì)上述不同部分還需要下功夫攻堅(jiān)克難，展開深入細(xì)致的分析探索。此外，除了五大機(jī)制本身的研究，對(duì)于生物安全國際合作還可以從理論支撐、合作經(jīng)驗(yàn)梳理等方面進(jìn)行理論與實(shí)踐上的研究，這樣課題成果會(huì)變得比較豐富[6]。