檢視與破局：新疆環(huán)境民事公益訴訟研究

朱 輝，丁文嘉

（石河子大學 政法學院，新疆 石河子 832003）

2012年至今，環(huán)境民事公益訴訟①本文研究對象不包括刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟。在我國正式確立并逐漸發(fā)展起來，各省、自治區(qū)、直轄市的公益訴訟案件逐年增多②中國裁判文書網(wǎng)共收錄2012年至2020年環(huán)境民事公益訴訟案件一審裁判文書130份。2012年1件、2014年2件、2016年5件、2017年11件、2018年20件、2019年44件、2020年47件。130份裁判文書來自23個省（自治區(qū)、直轄市），其中福建、吉林、廣東數(shù)量排在前三位，未檢索出新疆的環(huán)境公益訴訟案件裁判文書。，但環(huán)境民事公益訴訟在起訴主體、集中管轄、審理程序、判決方式與執(zhí)行等方面仍然面臨諸多問題，尤其是在新疆維吾爾自治區(qū)這樣一個地域遼闊，生態(tài)環(huán)境多樣且脆弱的邊疆地區(qū)，環(huán)境民事公益訴訟更是舉步維艱。

一、新疆環(huán)境民事公益訴訟現(xiàn)狀分析

（一）新疆環(huán)境公益司法保護的必要性、緊迫性

新疆是我國重要的生態(tài)寶庫，也是我國生態(tài)安全的重要屏障。生態(tài)系統(tǒng)類型之多樣在我國首屈一指，擁有高山、高原、森林、草原、綠洲、荒漠、濕地（水域）等自然生態(tài)系統(tǒng)，但荒漠化程度較高，生態(tài)敏感區(qū)分布很廣。十多年來新疆環(huán)境污染和生態(tài)破壞案件頻發(fā)，使得本就脆弱的生態(tài)環(huán)境被進一步破壞，尤其是區(qū)域內(nèi)特有的雪山冰川、戈壁沙漠、綠洲草原、野生動植物等生態(tài)環(huán)境和資源的保護難度和壓力越來越大，嚴重威脅新疆的生態(tài)安全。

1.新疆生態(tài)環(huán)境損害案件增多

新疆近年來環(huán)境污染損害社會公共利益的事件逐漸增多，給大氣、水資源和土壤均造成了不同程度的損害①據(jù)《新疆維吾爾自治區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況公報》（2016—2020）數(shù)據(jù)顯示：2016年，新疆辦理環(huán)境行政處罰案件1 547件，處罰金額4 825.28萬元；2017年，新疆辦理環(huán)境行政處罰案件2 855件，處罰金額2.39億元，開出新疆環(huán)境執(zhí)法有史以來最大單筆罰金3 200萬元罰單；2018年，新疆辦理環(huán)境行政處罰案件2 705件；2019年，新疆辦理環(huán)境行政處罰案件1 933件，處罰金額1.12億元。監(jiān)測的78條河流169個斷面中，劣Ⅴ類重度污染水質自2016年至2020年始終占1.2%。全區(qū)湖庫總體水質多年來輕度污染的狀況始終沒有變化，監(jiān)測的31座湖庫中劣Ⅴ類重度污染水質比例2016年至2020年分別為19.3%、16.1%、16.1%、12.9%、12.9%。在空氣質量方面，2016年全區(qū)19個城市環(huán)境空氣質量輕度污染比例為14.4%，中度污染比例為7.2%，重度及嚴重污染比例為11.4%。可吸入顆粒物、細顆粒物年均濃度分別超過國家二級標準1.01倍、0.77倍。2017年，全區(qū)19城市環(huán)境空氣質量輕度污染比例為16.1%，中度污染比例為6.3%，重度及嚴重污染比例為8.6%?？晌腩w粒物、細顆粒物年均濃度分別超過國家二級標準0.73倍、0.57倍。2019年“烏—昌—石”區(qū)域平均優(yōu)良天數(shù)比例為74%，比上年增加0.1個百分點。2020年“烏—昌—石”區(qū)域平均優(yōu)良天數(shù)比例為76.6%，比上年增加2.6個百分點。。例如塔里木河流域水資源近年來污染加劇，“塔里木河流域內(nèi)相對豐富的自然資源與極端脆弱的生態(tài)環(huán)境交織在一起，生態(tài)隱患與危機日益凸顯”[1]1?！八锬竞拥闹鞲缮狭骱尤~爾羌河流域礦產(chǎn)資源開發(fā)利用速度加快，葉爾羌河平原區(qū)水體重金屬含量有一定的超標”[1]43-45。此外，天山北坡經(jīng)濟帶城市群區(qū)域復合性污染加劇，“盡管自2018年以來，新疆印發(fā)實施了《自治區(qū)打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》（2018—2020），制定了區(qū)域大氣污染治理攻堅方案，但近兩年“烏—昌—石”區(qū)域平均污染天數(shù)比例仍然在25%左右徘徊?！盀酢眳^(qū)域的非金屬礦物制品業(yè)大氣污染物排放清單顯示，大氣污染物CO、NOx、SO2、PM2.5和PM10的排放源主要集中在該區(qū)域沿線城市[2]303。

2.環(huán)境損害生態(tài)修復亟待環(huán)境公益司法的介入

面對頻發(fā)的環(huán)境損害案件，盡管新疆對環(huán)境違法犯罪行為加大了打擊力度，但因環(huán)境違法犯罪行為受到損害的新疆生態(tài)系統(tǒng)卻難以得到及時有效修復，行政處罰和刑事處罰只是對違法犯罪行為的法律制裁，不能替代生態(tài)修復的民事責任。環(huán)境污染給社會公共利益帶來損害，通過環(huán)境公益司法保護來實現(xiàn)生態(tài)修復是非常重要的救濟手段。

（二）新疆環(huán)境民事公益訴訟的基本情況

隨著環(huán)境問題越來越受到人們的關注，與環(huán)境有關的訴訟糾紛也逐步增多。新疆的環(huán)境民事公益訴訟和其他省區(qū)相比盡管起步晚、數(shù)量少，但已經(jīng)結合地域特點開始了有益的嘗試。

1.開始設立專業(yè)性的審判組織

“環(huán)境公益訴訟的專業(yè)性、科學性強，涉及利益重大，在證據(jù)保全、先予執(zhí)行、司法鑒定、因果關系判斷等方面應設置專門規(guī)則；在專家陪審員、專家輔助人、庭審提綱、合議方式等方面應設置專門規(guī)則?！盵3]111只有提高新疆環(huán)境訴訟的專業(yè)化審判能力，才可以為新疆生態(tài)環(huán)境提供有力的司法保障。新疆環(huán)境資源審判目前仍處于剛剛起步階段，專業(yè)性審判組織的建設也處于初創(chuàng)期。

目前新疆專業(yè)性的審判組織主要有環(huán)境資源審判庭、環(huán)保法庭、環(huán)境資源合議庭等三種形式。2016年9月，為推動新疆環(huán)境資源司法專業(yè)化，新疆高級人民法院率先設立環(huán)境資源審判庭，為了滿足“三合一”的審判專業(yè)化要求，審判人員均有刑事、民事、行政案件審判經(jīng)驗。

2.確定了環(huán)境民事公益訴訟集中管轄

2015年《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第7條規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護的實際情況，在轄區(qū)內(nèi)確定部分中級人民法院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。”這是環(huán)境公益訴訟集中管轄的直接依據(jù)。新疆高級人民法院根據(jù)新疆環(huán)境和生態(tài)保護的實際情況，經(jīng)最高人民法院批準劃分為三個片區(qū)實行集中管轄：一是南疆片區(qū)。確定阿克蘇中院集中管轄阿克蘇、喀什、和田、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、巴音郭楞蒙古自治（以下簡稱“巴州”）等南疆5地州的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。二是北疆片區(qū)。確定新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院伊犁哈薩克自治州（以下簡稱“伊犁州”）分院集中管轄伊犁、塔城、阿勒泰、博爾塔拉蒙古自治州、克拉瑪依等北疆5地州市的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。三是東疆（含烏魯木齊）片區(qū)。確定烏魯木齊鐵路運輸中級法院集中管轄烏魯木齊、昌吉、哈密、吐魯番4州市的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件①朱凱莉：《新疆法院“三審合一”提速生態(tài)文明建設司法保障》，(2018-06-17)［2020-06-05］.天山網(wǎng),http://news.ts.cn/system/2018/06/07/035248037.shtml.。不同于一般民事訴訟的集中管轄規(guī)定主要有以下幾個原因。

（1）破除行政區(qū)劃限制

一方面，環(huán)境污染容易擴散，不及時發(fā)現(xiàn)和治理會突破行政區(qū)劃限制，因此會帶來管轄權沖突等問題，不利于環(huán)境公益訴訟的高效率高質量解決，而集中管轄能最大程度避免管轄權沖突，使得訴訟程序能夠順利進行。另一方面，造成重大污染的企業(yè)往往對當?shù)亟?jīng)濟有重大影響，地方政府可能會因稅收、就業(yè)等因素忽略環(huán)境，當?shù)氐沫h(huán)境司法保護可能會受到一定的干預。集中管轄能夠突破行政區(qū)劃的限制，避開當?shù)卣推渌胤奖Ｗo勢力的干預，保障法院依法獨立行使審判權，維護司法公正。

（2）生態(tài)保護類型化

結合片區(qū)的環(huán)境和生態(tài)保護實際情況，新疆高院分片確定了三個管轄法院。南疆多荒漠，易出現(xiàn)沙塵天氣，針對南疆的實際情況，南疆的管轄法院阿克蘇中院的生態(tài)保護重點在于防風固沙，降低土地沙化可能性。北疆多河流和草場，整體生態(tài)環(huán)境相較南疆好，因此北疆的管轄法院伊犁州分院的生態(tài)保護重點在于水源涵養(yǎng)和土壤保持，促進河流和草場的可持續(xù)性發(fā)展。東疆片區(qū)主要是天山北坡城市群，多是城市生活造成的環(huán)境污染，因此烏魯木齊鐵路運輸中級人民法院的生態(tài)保護重點是城市圈復合性污染防治，減少城市圈對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的污染和破壞。每個片區(qū)的管轄法院各有其保護重點，以此促進生態(tài)保護類型化。

（3）促進審判專業(yè)化

集中管轄能夠推動相應的審判人員進行集中的專業(yè)知識儲備和審判技能培訓，統(tǒng)一相應的司法資源進行集中輸出，能使特定法院較多地接觸某一相同或相似類型的環(huán)境污染和生態(tài)破壞案件（一般指生態(tài)保護重點類型的案件），促進類案審判經(jīng)驗的積累，最大程度統(tǒng)一裁判標準，從而提高審判質量和效率，維護司法權威。

3.環(huán)境民事公益訴訟案件從無到有

自2012年民事公益訴訟制度確立至今，通過實地調研和網(wǎng)絡檢索，筆者能夠統(tǒng)計到的新疆（含兵團）環(huán)境民事公益訴訟案件有三例②此處僅指單純的環(huán)境民事公益訴訟。通過調研和網(wǎng)絡搜索，還搜集到87例刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟。。

第一例由中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會、重慶兩江志愿服務發(fā)展中心作為原告，于2016年對國網(wǎng)能源哈密煤電有限公司提起新疆首例環(huán)境民事公益訴訟。該煤電有限公司因違法開采煤礦導致該區(qū)域的戈壁荒漠風蝕敏感生態(tài)功能區(qū)環(huán)境遭到嚴重破壞，因當時新疆還未對環(huán)境公益訴訟實行集中管轄，故該案由新疆哈密中級法院審理并于2018年3月調解結案。“經(jīng)調解煤電有限公司須投入不低于7 100萬元人民幣（含已投入費用3 115.5萬元）對哈密大南湖二礦礦區(qū)環(huán)境進行系統(tǒng)治理和生態(tài)保護工作”③潘從武：《新疆首起由社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟調解結案，煤電公司投入7 100萬進行生態(tài)保護》，(2018-06-06)［2020-06-08］，法制網(wǎng),http://www.legaldaily.com.cn/judicial/content/2018-06/06/content_7563682.html.。

第二例是巴州檢察院以自然人李健非法開墾國家重點公益林為由，于2019年向阿克蘇中院提起環(huán)境公益訴訟，同年12月該案審結，判決支持所有訴訟請求④參見新疆維吾爾自治區(qū)阿克蘇地區(qū)中級人民法院〔2019〕新29民初25號民事判決書。。實際上，該案被告人李健此前犯非法占用農(nóng)用地罪已被刑事處罰。由于刑事案件所涉的101.77畝國家級公益林雖已停止耕種，但李健非法開墾行為造成生態(tài)環(huán)境的損害仍未得到恢復，故檢察院在刑事案件判決一年后又提起了民事公益訴訟。阿克蘇中院受理此案后組成七人合議庭（三名審判員和四名人民陪審員）作出判決，判令被告李健將其非法開墾破壞的101.77畝林地按標準恢復生態(tài)并向社會公眾公開賠禮道歉。

第三例是新疆維吾爾自治區(qū)伊犁州人民檢察院因烏魯木齊市金新海鑫汽車運輸有限責任公司、伊犁新地新材料有限公司、壽光市天成精細化工廠等三方被告非法裝載、運輸危險化學品鄰甲酚發(fā)生泄漏提起生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟①參見新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院伊犁哈薩克自治州分院〔2021〕新40民初103號民事判決書。。案涉危險化學品鄰甲酚泄漏事故造成鞏乃斯河流域和相關區(qū)域的土壤、灌溉農(nóng)田、地表水、地下水、沉積物及水生態(tài)系統(tǒng)（水域內(nèi)浮游植物、浮游動物和底棲動物等）均受到不同程度污染。新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院伊犁哈薩克自治州分院判決三方被告連帶賠償應急處置費用、水閘及灌溉渠修復或重建費用損失、生態(tài)環(huán)境損害評估費用、農(nóng)業(yè)種植經(jīng)濟損失費共計13 380 100元。

二、檢視：新疆環(huán)境民事公益訴訟問題梳理

雖然自2012年起，一系列有助于環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展壯大的制度不斷確立和實踐，但由于新疆自然環(huán)境和社會環(huán)境的特殊性，新疆環(huán)境民事公益訴訟在探索中遇到了重重障礙和困難。如前所述，新疆近年來每年都有數(shù)以千計的環(huán)境行政處罰案件，但環(huán)境行政處罰只是違法行為人應當承擔的行政責任，如果這些環(huán)境污染行為損害了社會公共利益，需要通過環(huán)境民事公益訴訟的方式來責令違法主體承擔生態(tài)修復的民事責任。屈指可數(shù)的環(huán)境民事公益訴訟案件說明仍有許多污染主體未被提起環(huán)境民事公益訴訟，這整體上與目前新疆嚴峻的污染現(xiàn)狀相去甚遠、不成比例。

（一）集中管轄沒有兵地、法檢統(tǒng)一布局

1.兵團環(huán)境“嵌入地方”，司法管轄“各自為政”

受新疆特殊行政區(qū)劃的影響，新疆生產(chǎn)建設兵團（以下簡稱“兵團”）政法機關獨立管理兵團轄區(qū)司法事務。兵團所屬師、團場及企事業(yè)單位分布于新疆維吾爾自治區(qū)各行政區(qū)內(nèi)，環(huán)境要素的流動性使得空氣、河流、土壤的連片污染必然累及兵地雙方。新疆環(huán)境公益訴訟目前的一個突出問題就是兵團法院沒有實行集中管轄，而新疆地方法院的集中管轄又沒有考慮兵團。目前兵團的三級法院仍依照地域管轄、級別管轄等一般民事訴訟管轄原則進行案件管轄與審判。集中管轄沒有兵地統(tǒng)一布局，首先，從兵團法院來說，不利于集中審判力量、培養(yǎng)專業(yè)化審判力量、總結和積累審判經(jīng)驗。其次，從新疆整體來說，也不利于全方位打擊污染環(huán)境和破壞自然資源的行為、保護新疆兵地整體生態(tài)環(huán)境。

2.訴訟集中管轄，檢察院起訴“障礙”

因檢察院和法院的層級關系，訴訟法基本確立了同級對應的原則，檢察院提起的環(huán)境公益訴訟也不例外，2018年通過的《最高人民法院、最高人民檢查院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第5條規(guī)定：“市（分、州）人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件，由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄?！钡摻忉寷]有進一步規(guī)定集中管轄后的法檢對應關系，如新疆實行集中管轄后只能由烏魯木齊市鐵路運輸檢察院、阿克蘇地區(qū)檢察分院和伊犁州檢察院提起訴訟，還是其他市（分、州）人民檢察院都可以作為起訴人，抑或是其他市（分、州）人民檢察院先行審查后移送特定的三家檢察院？這樣的困惑自然也就成為各地檢察院補位起訴的障礙。

（二）新疆本地適格的“社會組織”原告屈指可數(shù)

2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）進一步明確了環(huán)境公益訴訟中社會組織作為原告的主體條件，要求該社會組織登記部門為設區(qū)的市級以上民政部門、專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。國家民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2014年全國有700余家社會組織有資格提起環(huán)境公益訴訟②邢世偉、金煜：《700社會組織可提環(huán)境公益訴訟》，(2015-01-07)[2020-08-08].人民網(wǎng),http://env.people.com.cn/n/2015/0107/c1010-26337698.html。法律之所以設置較為苛刻的主體條件一方面可以減少濫訴行為，另一方面也是對原告訴訟能力的一種保障和要求。但據(jù)本文的調查了解，因為經(jīng)濟、理念等多方面的原因，新疆本地符合法定條件的社會組織寥寥無幾③截至2020年12月，通過中國社會組織服務平臺以“主管機關環(huán)保局”“環(huán)保”“環(huán)境”等為條件進行新疆和兵團社會組織查詢，查詢到的新疆及兵團社會組織不到十家，且登記的業(yè)務范圍基本為“培訓”，只有2015年2月登記成立的新疆山水環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展中心的業(yè)務范圍明確登記有“環(huán)境保護”。《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條規(guī)定：社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務范圍是維護社會公共利益，且從事環(huán)境保護公益活動的，可以認定為環(huán)境保護法第58條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護公益活動”。根據(jù)這一標準，新疆本地符合環(huán)境公益訴訟原告資格的社會組織屈指可數(shù)。。實踐中有個別社會組織雖然從事環(huán)保工作，但未曾進行規(guī)范的社團登記，或者登記時間太短。以《環(huán)境保護法》規(guī)定的五年活動存續(xù)時間計算，目前能夠提起訴訟的社會組織至少要在2015年及之前就成立，但當時新疆環(huán)境和生態(tài)資源保護尚未引起社會公眾的足夠重視，因此專門從事環(huán)境保護工作的社會組織幾乎沒有。迄今為止在全國范圍內(nèi)也沒有一家新疆環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟。

（三）新疆環(huán)境民事公益訴訟成本過高，其他省區(qū)社會組織訴訟積極性受到抑制

環(huán)境民事公益訴訟標的額大多為生態(tài)恢復費用，數(shù)額很大，較其他民事案件而言案件受理費、代理費都比較高。而且大部分環(huán)境公益訴訟案件需要鑒定評估，鑒定評估的內(nèi)容包括環(huán)境污染的范圍、程度、污染源、修復方式和修復生態(tài)環(huán)境所需費用等，如果污染源有多個，還需要鑒定各個污染源所造成的污染的占比。因此鑒定難度大、成本高。如中國第一起由民間環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案——曲靖鉻渣污染案①高佳：《曲靖鉻渣污染案歷時9年調解結案，環(huán)境損害鑒定難何解》，(2020-08-07)[2020-08-08].搜狐網(wǎng),https://www.sohu.com/a/411961969_313745?_f=index_pagefocus_3，歷時九年才于2020年6月在云南省曲靖市中級人民法院的主持調解下結案。該案在推進期間，百萬元的鑒定費用幾乎使得案件陷于停滯。

新疆環(huán)境民事公益訴訟的成本更為特殊。一方面新疆地理面積太大，調查取證費用自然相對更高，高昂的訴訟成本成為推進環(huán)境公益訴訟的絆腳石。另一方面，新疆本地可以作為適格原告的社會組織幾乎沒有，基本依靠其他省區(qū)力量到疆起訴。“我國大部分民間環(huán)保組織沒有固定的經(jīng)費收入來源，而且在環(huán)境公益訴訟中訴訟收益歸屬于社會公眾。無論結果勝負，原告提起環(huán)境公益訴訟的訴訟成本都超過其訴訟收益，其訴訟積極性受到極大抑制。”[4]64前述新疆僅有的一例社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟原告來自其他省區(qū)。內(nèi)地環(huán)保組織入疆，首先基本的辦案費用就遠高于其他省區(qū)；其次其他省區(qū)社會組織對于新疆的整體狀況了解程度不夠，對于新疆環(huán)境污染問題不能第一時間響應，這在一定程度上會延誤調查取證的最佳時機，從而加大取證難度，增加訴訟成本。

（四）檢察機關對環(huán)境民事公益訴訟參與度不夠

2017年修正的《中華人民共和國民事訴訟法》明確了檢察機關在沒有相關機關和社會組織起訴的情況下可以提起環(huán)境民事公益訴訟。2018年3月，《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》為檢察機關積極正確履行環(huán)境民事公益訴訟方面的職責提供了更加清晰的法律依據(jù)。檢察院作為環(huán)境犯罪的公訴人附帶提起環(huán)境民事公益訴訟具有天然的便利，加之沒有集中管轄的起訴“困惑”，目前新疆（含兵團）檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的方式基本為刑事附帶民事。刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟的前提基礎是被告人涉嫌環(huán)境犯罪，檢察機關作為公訴機關附帶提起民事訴訟，盡管便利但范圍受限，面對其他眾多的不構成環(huán)境犯罪但損害社會公共利益的環(huán)境污染行為，檢察機關無法通過刑事附帶民事訴訟來維護社會公共利益。前述新疆維吾爾自治區(qū)伊犁哈薩克自治州人民檢察院因非法裝載、運輸危險化學品鄰甲酚發(fā)生泄漏提起的生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟案，伊犁州人民檢察院在在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害行為后及時發(fā)布公告，在公告期滿沒有任何符合提起環(huán)境民事公益訴訟條件的機關或有關組織提起訴訟時主動補位起訴，在新疆起到了良好的示范助推作用。但從新疆環(huán)境公益訴訟的背景和現(xiàn)狀來看，檢察機關對環(huán)境民事公益訴訟的參與度還遠遠不夠。除前述的管轄障礙原因以外，還有一部分原因是檢察機關參與環(huán)境民事公益訴訟的制度規(guī)定具有謙抑性和選擇性，謙抑性體現(xiàn)在起訴順位上，即起訴條件為“沒有法定的機關和組織或者法定的機關和組織不提起訴訟”，選擇性體現(xiàn)在具備起訴條件時“可以向人民法院提起訴訟”。

三、破局：推進和完善新疆環(huán)境民事公益訴訟

環(huán)境民事公益訴訟制度的確立和發(fā)展，有助于增強對自然資源和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的法律保護，新疆環(huán)境民事公益訴訟面臨的突出問題需要在理論和實務層面不斷探索和實踐。

（一）兵地、法檢統(tǒng)一進行案件集中管轄

1.兵團法院盡快確定環(huán)境民事公益訴訟集中管轄

按照一般管轄原則，新疆兵團區(qū)域內(nèi)一旦出現(xiàn)環(huán)境資源相關的案件，僅能由兵團法院進行審理。在此基礎上，可以效仿新疆地方法院的集中管轄布局，根據(jù)兵團的駐地與轄區(qū)分布、轄區(qū)內(nèi)環(huán)境與自然資源狀況的特點，將兵團管轄區(qū)域劃分為幾個片區(qū)，例如將第一至三師和第十四師劃為南疆片區(qū)，統(tǒng)一由第一師中院管轄；第四、五師，第九、十師劃為北疆片區(qū)，由第四師中院管轄；將第六師、第七師、第八師和第十一至十三師劃為東疆片區(qū)，由第八師中院管轄。

2.探索兵地互易或統(tǒng)一確定環(huán)境民事公益訴訟管轄權

傳統(tǒng)的訴訟管轄與行政轄區(qū)相一致，但為保障人民法院依法獨立行使審判權，黨的十八屆四中全會提出“探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”?！?016年9月，最高人民法院組織召開京津冀法院環(huán)境資源審判工作聯(lián)席會議，三地法院簽署《環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》，成立協(xié)作領導小組，加大京津冀環(huán)境資源司法保障力度?！盵5]根據(jù)這一經(jīng)驗，新疆、兵團兩地法院也可以通過協(xié)議方式推進跨區(qū)域的環(huán)境司法協(xié)作和環(huán)境公益訴訟管轄。其實從管轄區(qū)域分布來看，新疆兵地“嵌入式”的特殊地理布局非常適合環(huán)境公益訴訟跨行政區(qū)劃集中管轄，如報最高人民法院批準后以協(xié)議的方式開展兵地跨區(qū)域集中管轄試點，根據(jù)具體情況交叉確定管轄權或設置兵地環(huán)境聯(lián)合審判庭。也可以按片區(qū)互易管轄權，如新疆地方的南疆、北疆、東疆片區(qū)環(huán)境公益訴訟交由新疆兵團的第一師中院、第八師中院、第四師中院管轄，而新疆兵團的南疆、北疆、東疆片區(qū)環(huán)境公益訴訟交由新疆地方的阿克蘇中院、伊犁州分院、烏魯木齊鐵路中院管轄，這對避免地方保護非常有效。

3.集中管轄法檢統(tǒng)一“調頻”

鑒于新疆法院已經(jīng)確定環(huán)境民事公益訴訟集中管轄，應當充分考慮法檢級別和地域的對應關系統(tǒng)一訴審對接。目前新疆檢察機關、審判機關正在建立公益訴訟工作銜接信息平臺，建立辦案協(xié)作機制。要充分考慮新疆地域遼闊、兵團和地方的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)縱橫交錯等地理特點，環(huán)境侵權行為實施地、環(huán)境侵權結果發(fā)生地、被告住所地、集中管轄地等區(qū)域的各級檢察機關要加強協(xié)作，不能簡單移送了之，在支持起訴、取證、送達、調解、執(zhí)行等方面都可以開展廣泛深入的司法協(xié)作。建議新疆各級檢察院發(fā)現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟案件線索后，可以先根據(jù)屬地原則（侵權行為地或被告住所地的檢察機關）就近依法行使公益訴訟調查權，開展查閱、利用行政執(zhí)法卷宗材料以及收集證據(jù)等調查核實工作，待掌握已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的初步證明材料后，再按照侵權行為地或者被告住所地所在片區(qū)（南疆、北疆、東疆）移送給阿克蘇地區(qū)檢察院、伊犁州檢察院或烏魯木齊市鐵路運輸檢察院。受移送的檢察院進一步審查是否符合起訴條件，是否發(fā)布訴前公告，是否提起公益訴訟。

（二）積極培育、扶持新疆本土環(huán)保公益組織

《環(huán)境保護法》對于社會組織作為環(huán)境民事公益訴訟原告的條件作了嚴苛限制，在全國范圍內(nèi)近年來符合條件的社會組織不斷發(fā)展壯大，出現(xiàn)了“中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會”“自然之友”等一些知名環(huán)保組織，但新疆本地適格環(huán)保組織的缺失窘境并未得到較大改變。完全寄希望于其他省區(qū)環(huán)保組織到疆提起環(huán)境公益訴訟行不通；期待《環(huán)境保護法》修正降低環(huán)保組織作為原告主體條件不可行；利用新疆立法變通權對《環(huán)境保護法》變通適用也不現(xiàn)實。新疆較其他省區(qū)偏遠遼闊、生態(tài)多元的特殊性決定了必須從長計議，對此檢察機關和民政機關可以加強合作，通過宣傳、鼓勵、扶持等一系列手段和措施主動、大力培育若干本土的環(huán)保公益組織。可以先摸清具有法定起訴資格社會組織的基本情況，公布并定期更新具有起訴主體的社會組織名冊，然后開展“靶向”扶持。

（三）加強對環(huán)境民事公益訴訟的支持起訴力度

新疆環(huán)境民事公益訴訟的特殊性決定了支持起訴應當更加主動、多元和創(chuàng)新。一是支持起訴的渠道要暢通。為防止支持起訴主體不作為，在有關社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟時，可以申請檢察院支持起訴。二是資金的支持。過高的成本決定了資金的支持尤為重要，近期可以考慮所有案件全部緩交訴訟費用，遠期需要開始探索由政府建立生態(tài)文明建設基金和由民間組織的環(huán)境公益訴訟支持基金。三是鑒定的專項支持。2020年5月，新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會常務委員會發(fā)布關于加強檢察公益訴訟工作的決定，決定要求“司法行政機關應當加強涉及公益訴訟領域的司法鑒定機構建設，推行檢察公益訴訟案件先鑒定、后付費工作機制”。對此，建議新疆所有社會組織提起的環(huán)境公益訴訟，相關鑒定均可通過檢察院和司法局實行先鑒定、后付費。四是專家委員會的支持。新疆的檢察機關可以組織成立“新疆生態(tài)環(huán)境專家委員會”，選聘各類環(huán)境、法律專業(yè)技術人員組建專家?guī)?，當有社會組織提起環(huán)境公益訴訟時，可以申請專家委員會提供專項技術或法律咨詢、會診服務。五是疆內(nèi)外環(huán)保組織的合作支持。在前述公布具有起訴主體的新疆環(huán)保社會組織名冊的基礎上，鼓勵疆內(nèi)外環(huán)保組織開展合作。在疆外環(huán)保組織起訴后，受理法院可以通知疆內(nèi)環(huán)保組織，鼓勵疆內(nèi)環(huán)保組織以共同原告的身份加入訴訟，發(fā)揮在取證等方面的地緣優(yōu)勢。

（四）提升檢察機關在環(huán)境民事公益訴訟案件中的參與度

在新疆生態(tài)環(huán)境問題日益嚴重、本地缺乏適格社會組織、其他省區(qū)社會組織到疆訴訟成本過高的現(xiàn)實背景下，檢察機關如果不主動、及時地補位起訴，新疆環(huán)境民事公益訴訟的窘境將難以改觀。第一，新疆檢察機關要樹立“謙抑不越位，能動去補位”的公益訴訟理念，將法律規(guī)定的“可以”解釋為“允許例外的應當”，以體現(xiàn)檢察公益訴訟補充性、保障性的特點。即“在有法律規(guī)定的機關和組織提起訴訟時，檢察機關原則上都要支持起訴；在沒有適格原告起訴時，檢察機關原則上都要補位起訴。”第二，加強環(huán)境公益檢察官的培養(yǎng)。通過專業(yè)化培訓提升檢察官的環(huán)境公益起訴人意識和能力。近年來全國各地援疆干部分批次接力來疆，新疆的檢察系統(tǒng)可以借此機遇引進有豐富公益訴訟經(jīng)驗的檢察官來疆進行業(yè)務指導。第三，將加強檢察公益訴訟工作的各項制度落到實處。2019年，最高人民檢察院與生態(tài)環(huán)境部等九部委聯(lián)合印發(fā)《關于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，意見中規(guī)定了案件線索移送、信息共享、專業(yè)支持、鑒定收費管理和經(jīng)費保障、人員交流和培訓等機制；2020年《新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》中規(guī)定了舉報公益訴訟線索獎勵、要求各級財政部門對檢察機關進行公益訴訟所需的資金提供保障、自治區(qū)財政部門應當探索建立公益訴訟賠償金管理使用機制、推行公益訴訟先鑒定、后付費等機制。這些意見和決定還較為原則，且均不是檢察機關一家可以獨自實現(xiàn)的，所以需要相關部門聯(lián)合出臺配套規(guī)定。

四、結 語

十多年來新疆環(huán)境保護中出現(xiàn)的諸多問題，歸根結底還是經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護如何平衡的問題。加強新疆環(huán)境資源保護刻不容緩，而環(huán)境資源審判應充分發(fā)揮其在國家治理體系中的重要功能作用，這其中環(huán)境民事公益訴訟在保障和促進生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展中發(fā)揮著不可或缺的作用。構建新疆和兵團環(huán)境公益訴訟的審判新格局、訴訟新路徑，對落實以生態(tài)環(huán)境修復為中心的損害救濟制度舉足輕重。新疆的環(huán)境民事公益訴訟處于起步階段，案例研究樣本較少，故本文研究的重點僅是解決環(huán)境民事公益訴訟中最亟需解決的審判組織、集中管轄、起訴主體、支持起訴等審前程序問題，對于新疆環(huán)境民事公益訴訟中存在的其他問題，需要不斷根據(jù)審判實踐的發(fā)展，待研究樣本豐富時再進行問題梳理和經(jīng)驗總結。