公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的法律依據(jù)研究

申慶月（國家圖書館 北京 100081）

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的法律依據(jù)研究

申慶月（國家圖書館 北京 100081）

在我國現(xiàn)行法律體系中，圖書館專門法的缺失以及地方性法規(guī)和規(guī)章的滯后是制約公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的主要原因。從實(shí)踐情況來看，推行法人治理結(jié)構(gòu)的公共圖書館已經(jīng)初具理事會制度之形，但仍存在政府部門放權(quán)有限、理事會制度的建立標(biāo)準(zhǔn)不一等不足。借鑒英國、美國、日本、韓國的經(jīng)驗(yàn)，我國在推動公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)時應(yīng)注重以下幾個方面：圖書館法的頂層設(shè)計(jì)；地方性法規(guī)和規(guī)章的相應(yīng)修改；公共圖書館章程的依法制定；相關(guān)制度的配套改革。

法人治理結(jié)構(gòu) 公共圖書館 法律依據(jù)

1 法律依據(jù)和現(xiàn)狀

1.1 憲法

憲政之自由民主思想是建立公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的憲法基礎(chǔ)。公共圖書館是近代公民社會形成的產(chǎn)物［1］，隨著公民權(quán)利意識的覺醒和為權(quán)利斗爭的實(shí)踐滲透到社會各領(lǐng)域，自由、平等和民主政治思想也對公共圖書館產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響?！皥D書館作為基本人權(quán)的一個項(xiàng)目”［2］，公民有權(quán)享有不受限制地獲取信息和表達(dá)信息的權(quán)利，享有“對圖書館公共事務(wù)發(fā)表意見，制定政策和督促實(shí)施的政治權(quán)利”，以及“擁有對圖書館機(jī)構(gòu)真實(shí)的所有權(quán)和參與決策的民主管理權(quán)”［3］。由此，建立公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)意義在于保障公民自由、民主地參與社會公共事務(wù)管理的憲政權(quán)利。

《中華人民共和國憲法》第二條第一款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”；第三款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”；第三十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。”［4］上述條款為政府提出在公共圖書館建立法人治理機(jī)構(gòu)、吸納社會各方代表共同參與圖書館治理，提供了憲法依據(jù)。

1.2 法律

1.2.1 民法依據(jù)

法人制度是公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)賴于構(gòu)建的私法根基，其源于羅馬法中人與人格的分離，“僅因法律上之目的”而賦予具備一定條件的社會組織以擬制人格［5］，從而使社會組織如同自然人一樣獲得民事主體資格，具備民事權(quán)利能力和行為能力，對內(nèi)設(shè)立組織機(jī)構(gòu)完成法人意思表示，對外以法人名義參與社會各項(xiàng)活動。法人治理結(jié)構(gòu)顧名思義，須以民事主體具備依法賦予的獨(dú)立擬制人格為前提。

《中華人民共和國民法通則》第三十六條規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織?！保?］其第五十條規(guī)定：“有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的機(jī)關(guān)從成立之日起，具有法人資格。具備法人條件的事業(yè)單位、社會團(tuán)體，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有法人資格?！保?］按照《中華人民共和國民法通則》對法人成立條件的要求，公共圖書館屬于提供公益性服務(wù)的事業(yè)單位法人，具有獨(dú)立民事主體資格，可以依法建立組織機(jī)構(gòu)，形成法人意思表示參與社會活動。但需要說明的是，公共圖書館并不因此必須建立多元機(jī)關(guān)互相制衡的治理結(jié)構(gòu)，法人也可只設(shè)單一機(jī)關(guān)形成法人意思表示。

1.2.2 圖書館法依據(jù)

圖書館專門法是公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)在上位法層面的直接依據(jù)。圖書館專門法制定的必要性和重要性本文不再贅述，遺憾的是，我國目前尚未出臺圖書館法，因此，公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)缺少上位法的直接依據(jù)。

2005年國家事業(yè)單位登記管理局制定并于2014年修訂的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》第三十六條規(guī)定 ：“申請事業(yè)單位法人設(shè)立登記的單位，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立；（二）有規(guī)范的名稱和組織機(jī)構(gòu)（法人治理結(jié)構(gòu)）。”［7］這是公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)在我國法律規(guī)范性文件中可尋的直接依據(jù)?？上湫Я蛹壧?，而且只是面向事業(yè)單位的概要性規(guī)定，沒有明確具體的組織架構(gòu)。

1.3 地方性法規(guī)和規(guī)章

地方性法規(guī)和規(guī)章是建立公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的具體法律依據(jù)。我國目前現(xiàn)行有效的地方性公共圖書館法規(guī)和地方政府規(guī)章共11部，分別是《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館條例（試行）》（1997年）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館管理?xiàng)l例》（2000年）、《湖北省公共圖書館條例》（2001年）、《北京市圖書館條例》（2002年）、《四川省公共圖書館條例》（2013年）、《貴州省縣級圖書館工作條例》（1985年）、《上海市公共圖書館管理辦法》（2010年修正）、《河南省公共圖書館管理辦法》（2002年）、《浙江省公共圖書館管理辦法》（2003年）、《烏魯木齊市公共圖書館管理辦法》 （2008年）和 《山東省公共圖書館管理辦法》（2009年）。從法律淵源來看，其中5部為地方性法規(guī)，6部為地方政府規(guī)章。從法律內(nèi)容來看，其仍然沿襲了過去以政府為主導(dǎo)的行政管理體制，規(guī)定內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于政策和現(xiàn)實(shí)的發(fā)展變化。這一情況表現(xiàn)在兩方面：一是基本實(shí)行行政部門直接管理體制，當(dāng)?shù)匚幕姓鞴懿块T全面負(fù)責(zé)公共圖書館的建設(shè)、管理和監(jiān)督；二是公共圖書館內(nèi)部管理體制多實(shí)行館長負(fù)責(zé)制，并沒有建立公眾參與、分權(quán)制衡的法人治理機(jī)構(gòu)。值得注意的是，深圳、湖北和北京的地方性法規(guī)規(guī)定設(shè)立圖書館專家委員會為政府決策提供專家意見，雖為咨詢機(jī)構(gòu)，但向建立法人外部治理結(jié)構(gòu)又前進(jìn)了一步。

1.4 小 結(jié)

綜上所述，推動建立公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)是自由民主之憲政思想在圖書館管理體制上的具體體現(xiàn)，由現(xiàn)行憲法所保障，而民法之法人制度是其建立的私法根基，圖書館專門法是直接建立法人治理結(jié)構(gòu)的上位法依據(jù)，相關(guān)具體架構(gòu)和實(shí)施細(xì)則應(yīng)體現(xiàn)在相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章中。在我國現(xiàn)行法律體系中，圖書館專門法的缺失以及地方性法規(guī)和規(guī)章的滯后是制約公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的主要原因。

2 實(shí) 踐

2.1 各地實(shí)踐情況

至2013年底，以理事會成立為標(biāo)志，已建立起法人治理結(jié)構(gòu)基本框架的公共圖書館有無錫市圖書館、深圳圖書館、廣州圖書館、深圳市寶安區(qū)圖書館、成都市成華區(qū)圖書館。各館具體建制如下頁表1所示。

2.2 小 結(jié)

從我國各地實(shí)踐情況來看，因缺乏明確的法律制度，推行法人治理結(jié)構(gòu)的公共圖書館并不多，只是作為試點(diǎn)，進(jìn)行初步的探索和嘗試，從設(shè)置、理事組成、職權(quán)和機(jī)構(gòu)性質(zhì)來看，已經(jīng)初具理事會制度之形，但也存在政府部門放權(quán)有限，理事會制度的建立標(biāo)準(zhǔn)不一，缺少對公共圖書館的外部治理機(jī)制等不足。雖然如此，這些試點(diǎn)仍為將來各地進(jìn)行公共圖書館立法提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

3 國外立法例

3.1 美 國

美國政府不直接參與圖書館管理，主要在財(cái)政和政策方面提供支持，《圖書館服務(wù)法》、《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》和《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》是美國在聯(lián)邦層面制定的3部主要圖書館專門法，只在撥款和經(jīng)費(fèi)管理方面有所規(guī)定。在國家層面，設(shè)國家圖書館和信息科學(xué)委員會（National Commission on Libraries and Information Science，簡稱NCLIS）作為咨詢機(jī)構(gòu)，承擔(dān)向聯(lián)邦和州的公共與私人機(jī)構(gòu)就圖書館與信息科學(xué)方面提出建議、對圖書館進(jìn)行評價、發(fā)現(xiàn)圖書館和信息服務(wù)的需求并轉(zhuǎn)變?yōu)閲业恼呓ㄗh等職責(zé)。該委員會職能于2008年歸并于美國博物館暨圖書館服務(wù)機(jī)構(gòu)（Institute of Museum and Library Services，簡稱MLS），該機(jī)構(gòu)在全國范圍內(nèi)協(xié)調(diào)各州和地方機(jī)構(gòu)合作，以促進(jìn)圖書館的發(fā)展［9］。在微觀層面，設(shè)圖書館理事會（或稱委員會）對公共圖書館進(jìn)行內(nèi)部分權(quán)管理。理事會作為圖書館的權(quán)力和監(jiān)督機(jī)關(guān)，擁有為圖書館制定發(fā)展規(guī)劃，審議重大事項(xiàng)，對圖書館進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)力。圖書館館長一般負(fù)責(zé)日常管理事務(wù)和執(zhí)行理事會確定的政策和任務(wù)。例如，華盛頓州的法律規(guī)定，州圖書館委員會的職權(quán)包括制定政策、確定發(fā)展規(guī)劃、籌措資金、控制財(cái)務(wù)、聘用和評價館長等［10］。

表1 我國公共圖書館建立理事會制度的實(shí)踐情況［8］

3.2 英 國

英國與美國一樣，政府不直接參與圖書館管理，設(shè)文化、傳媒和體育部負(fù)責(zé)統(tǒng)管全國文化事業(yè)，為圖書館事業(yè)發(fā)展提供政策支持。該部資助成立博物館、圖書館和檔案理事會以及圖書館咨詢委員會，前者作為策略機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)和促進(jìn)各文化機(jī)構(gòu)的合作發(fā)展，后者作為非政府咨詢機(jī)構(gòu)，為政府提供咨詢建議［9］。微觀上，公共圖書館設(shè)圖書館委員會，負(fù)責(zé)制定圖書館發(fā)展政策和監(jiān)督館長的日常管理。1867年，蘇格蘭公共圖書館法規(guī)定，由市議會成員和當(dāng)?shù)丶{稅者組成的圖書館委員會取代地方議會對圖書館進(jìn)行管理［11］。1892年，英格蘭及威爾士圖書館法規(guī)定，市級圖書館設(shè)立委員會，1919年擴(kuò)展至郡圖書館［12］。北愛爾蘭地區(qū)圖書館的管理機(jī)構(gòu)是教育和圖書館理事會，與另外3個地區(qū)以地方政府的行政轄區(qū)為治理單元不同，它所有的26個區(qū)的圖書館分屬5個教育和圖書館理事會管理［13］。英國的公共圖書館委員會獨(dú)立于圖書館，不屬于政府機(jī)構(gòu)但在一定程度上受政府管理，行使政府部分管理職權(quán)［13］。

3.3 日 本

日本公共圖書館作為公法人，并沒有如英國、美國一樣建立起分權(quán)制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。1999年日本《圖書館法》設(shè)立圖書館協(xié)議會，作為館長的咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)解答館長關(guān)于圖書館經(jīng)營活動的咨詢，就圖書館服務(wù)對館長提出意見和建議，對圖書館管理并沒有實(shí)質(zhì)的決策監(jiān)督權(quán)［14］。不同層級的公共圖書館由當(dāng)?shù)亟逃止芾恚?5］。進(jìn)入21世紀(jì)，日本啟動獨(dú)立行政法人化改革，嘗試在公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)，并逐漸實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)管理機(jī)制［6］。

3.4 韓 國

韓國公共圖書館由文化體育觀光部管理，該部門主要負(fù)責(zé)確立和協(xié)調(diào)圖書館發(fā)展宏觀規(guī)劃，決定國家和地方圖書館運(yùn)營采用的系統(tǒng)和提供法律支持［9］。2006年，韓國《圖書館法》參照美國NCLIS的作法，規(guī)定在總統(tǒng)屬下設(shè)置圖書館信息政策委員會作為咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定、審議和調(diào)整圖書館政策的重要內(nèi)容；市、道設(shè)立地方圖書館信息服務(wù)委員會，負(fù)責(zé)審議均衡發(fā)展轄區(qū)范圍內(nèi)圖書館及消除知識信息差距的內(nèi)容。微觀上，該法強(qiáng)制規(guī)定公立公共圖書館內(nèi)部必須設(shè)立圖書館運(yùn)營委員會，作為實(shí)際的運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)對圖書館進(jìn)行內(nèi)部治理。韓國《圖書館法》規(guī)定了各級圖書館委員會的人員構(gòu)成、權(quán)限和職責(zé)，但具體事務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)營事項(xiàng)則分別授權(quán)總統(tǒng)令、地方自治團(tuán)體條例規(guī)定［16］。

3.5 對我國的啟示

第一，從上述四國立法來看，英國、美國以地方立法為主，日本、韓國以中央立法為主，但皆在法律框架下規(guī)范了公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)。第二，在公共圖書館內(nèi)部治理上，決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)適度分離，圖書館理事會（委員會）擁有對圖書館的決策、監(jiān)督之權(quán)，館長負(fù)責(zé)具體事務(wù)的運(yùn)營，以此實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡。其三，在公共圖書館外部治理上，設(shè)立全國和地區(qū)性圖書館委員會，對上為政府決策提供建議、對下協(xié)同區(qū)域內(nèi)公共圖書館的合作與發(fā)展。最后，政府與圖書館之間保持適當(dāng)距離，政府不直接參與公共圖書館的微觀管理，而是將精力放在宏觀管理和監(jiān)督上?？傊越⒎ㄈ酥卫斫Y(jié)構(gòu)為核心，以完備的法律法規(guī)為保障，政府在圖書館管理上的有限作為是國外公共圖書館管理體制充滿活力的原因所在，也是我國管理體制改革可供借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)。

4 建 議

4.1 圖書館法的頂層設(shè)計(jì)

目前，我國尚未出臺圖書館法，公共圖書館在上位法層面缺失建立法人治理結(jié)構(gòu)的直接依據(jù)。結(jié)合我國立法體制，宜借鑒日本、韓國的立法例，以中央立法的形式，單獨(dú)設(shè)立公共圖書館組織機(jī)構(gòu)一節(jié)，明確規(guī)定全國公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)。

4.1.1 微觀層面

在圖書館內(nèi)部建立理事會制度。具體架構(gòu)上，決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)分離，理事會應(yīng)擁有對圖書館重大事項(xiàng)的議事權(quán)和決策權(quán)，而不僅僅是咨詢機(jī)構(gòu)。以館長為代表的執(zhí)行層負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會決議并管理圖書館的日常事務(wù)。至于監(jiān)督機(jī)構(gòu)，英國、美國是將監(jiān)督權(quán)賦予理事會行使，我國的實(shí)踐情況既有決策和監(jiān)督合一的模式（如廣州圖書館），也有分離模式（如成都市成華區(qū)圖書館），法律可授權(quán)各地根據(jù)自身情況予以特別規(guī)定。

4.1.2 宏觀層面

增設(shè)全國和地方公共圖書館委員會。目前，我國各地公共圖書館的實(shí)踐還僅是圍繞圖書館內(nèi)部治理進(jìn)行，缺少在中觀和宏觀層面做出相應(yīng)的制度安排。隨著網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字環(huán)境的改變，資源的共建共享是圖書館未來發(fā)展的趨勢，客觀上也需要在國家和地區(qū)層面上規(guī)劃、協(xié)調(diào)各地公共圖書館的合作與發(fā)展。因此，筆者建議參照國外相關(guān)立法例，增設(shè)全國和地方性公共圖書館委員會，對圖書館進(jìn)行外部治理。具體職權(quán)劃分為：全國公共圖書館委員會負(fù)責(zé)制訂全國公共圖書館的發(fā)展規(guī)劃、對全國公共圖書館進(jìn)行運(yùn)營評估、協(xié)調(diào)各地公共圖書館的發(fā)展，負(fù)責(zé)組織實(shí)施全國范圍內(nèi)的工程和項(xiàng)目，對全國公共圖書館的業(yè)務(wù)開展進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，為政府制定、調(diào)整圖書館政策提供建議等。各省相應(yīng)設(shè)立省級圖書館委員會，在全國公共圖書館委員會指導(dǎo)下開展工作，統(tǒng)籌全省公共圖書館的協(xié)同發(fā)展。

4.1.3 政事關(guān)系

理順政府和公共圖書館之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。圖書館法應(yīng)明確規(guī)定，政府在參與圖書館治理時的角色定位和行使行政權(quán)力的邊界，核心在于限制政府對圖書館直接干預(yù)的權(quán)力，使得政府對后者的管理從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，從微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理。間接管理的內(nèi)容包括通過指定圖書館理事會成員、擔(dān)任理事長、通過圖書館理事會會議決議等形式體現(xiàn)政府的意圖，宏觀管理的內(nèi)容應(yīng)該是提供經(jīng)費(fèi)、政策支持和法律保障等。

4.2 地方性法規(guī)和規(guī)章的相應(yīng)修改

公共圖書館具有地域性，其經(jīng)費(fèi)支持也主要來源于地方財(cái)政，考慮到我國各地社會經(jīng)濟(jì)條件差異性大的特點(diǎn)，中央立法應(yīng)給與地方立法一定的自治空間。目前，我國只有少數(shù)地方對公共圖書館實(shí)行法制化管理，更多體現(xiàn)為政府文件，法律保障力度明顯不夠。因此，在未來的圖書館專門法出臺以后，有權(quán)制定地方性法規(guī)和規(guī)章的人大及其常委會和地方政府應(yīng)及時根據(jù)上位法規(guī)定，或是制定新法，或是修訂舊法，立足于各地實(shí)行理事會制度的實(shí)踐，將公共圖書館的組織機(jī)構(gòu)納入法律規(guī)定范疇，從制度上保證理事會制度的強(qiáng)制實(shí)施。

地方性法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容主要是兩方面，一是設(shè)立省級圖書館委員會，該委員會統(tǒng)籌全省公共圖書館的協(xié)調(diào)發(fā)展和制訂中長期發(fā)展規(guī)劃，包括委員會的組成、選任、解聘、任期、職權(quán)、召開委員會會議的時間、程序、議事規(guī)則和表決、法律責(zé)任，與地方政府的關(guān)系等。二是在圖書館內(nèi)部建立理事會制度，對圖書館進(jìn)行內(nèi)部治理，明確理事會的性質(zhì)、與館長的關(guān)系、各自職權(quán)的劃分、理事的組成和選任、理事會的議事方式和表決程序等。如果設(shè)立監(jiān)事會，還需要對監(jiān)事會的職權(quán)、組成、會議召開方式和程序等作詳細(xì)規(guī)定。

4.3 公共圖書館章程的依法制定

公共圖書館章程是為規(guī)范圖書館內(nèi)部組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制而訂立的書面法律文件，是圖書館的內(nèi)部憲章，一旦締結(jié)，章程的內(nèi)容對圖書館各方均有約束力。從我國實(shí)踐來看，建立理事會制度的圖書館相應(yīng)也會制定理事會章程或圖書館章程，或兩者兼而有之。一方面，各級法律法規(guī)對章程的內(nèi)容不宜規(guī)定過細(xì)，應(yīng)給與圖書館內(nèi)部自由裁量的權(quán)力空間，法律只在章程的法律地位、效力、主要內(nèi)容、修改程序等重大事項(xiàng)上作概要規(guī)定；另一方面，雖然章程是民事協(xié)議，但也必須符合法律法規(guī)的規(guī)定，在未來出臺的圖書館法和依據(jù)圖書館專門法相應(yīng)修改后的地方性法規(guī)對公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)各種制度有明文規(guī)定的情況下，理事會章程不得制定與法律法規(guī)相違背的內(nèi)容。

4.4 相關(guān)制度的配套改革

公共圖書館理事會制度只是構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，還要其他相關(guān)制度配套實(shí)施，才能收效顯著。實(shí)踐中，深圳圖書館在《深圳圖書館理事會章程（草案）》基礎(chǔ)上，同時制定了《深圳圖書館理事會決策失誤追究制度》、《深圳圖書館審計(jì)與績效評估制度》、《深圳圖書館年度報(bào)告制度》、《深圳圖書館信息公開制度》4個配套制度。筆者建議，在不妨害“圖書館自由”之基礎(chǔ)上，圖書館或政府部門應(yīng)將這些配套制度或以章程形式或以法律形式體現(xiàn)，賦予理事會權(quán)力的同時，也對其權(quán)力的行使予以監(jiān)督和約束。

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Study on the Legal Basis of the Corporate Governance in the Public Library

In our current legal system， there are two major reasons that restrict the development of the corporate governance in the public library: one is the lack of library specialized laws， another is the lag of local rules and regulations. In the practice， the public library which has carried out the corporate governance has preliminarily constructed the system of the board of trustees，but there are still some deficiencies， such as the limited government decentralization， the different standard in carrying out the system of the board of trustees， and so on. Drawing lessons from the experience from England， America， Japan and Korea， our country should pay attention to following aspects when carrying out the corporate governance in the pubic library: the top-level design of the library law， the corresponding amendment of local rules and regulations， the lawfully formulation of the regulation in the public library， and the coordinated reform of the related system.

Corporate governance； Public library； Law basis

G251

B

申慶月 女，1981年生，碩士，現(xiàn)工作于國家圖書館中文采編部，館員，研究方向?yàn)閳D書館版權(quán)研究和相關(guān)法律問題。

2014-11-05 ］