生態(tài)環(huán)境立法 推動(dòng)以最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境

文｜聿木

用最嚴(yán)格的制度最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是習(xí)近平總書記提出的明確要求。圍繞這一要求，近十年，我國生態(tài)環(huán)境法律和制度建設(shè)進(jìn)入了立法力度最大、制度出臺(tái)最密集、監(jiān)管執(zhí)法尺度最嚴(yán)的時(shí)期。

生態(tài)環(huán)境部首席法律顧問、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司司長別濤指出，黨的十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境法律體系得到重構(gòu)，生態(tài)環(huán)境制度體系得到重塑，是我國生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)取得成效最為顯著的十年。

目前，我國現(xiàn)行有效法律有293件，環(huán)境資源領(lǐng)域法律有30多件，其中，生態(tài)環(huán)境部門實(shí)施的現(xiàn)行有效的法律有16件。在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，《中華人民共和國黃河保護(hù)法》以下簡稱《黃河保護(hù)法》已經(jīng)發(fā)布，《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》等的制定也已駛?cè)肟燔嚨?；生態(tài)環(huán)境法典的編纂也在有序推進(jìn)之中。

值得注意的是，10月30日，十三屆全國人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議表決通過《黃河保護(hù)法》。這部法律將從2023年4月1日起施行。

通過立法織密生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)網(wǎng)

9月28日，生態(tài)環(huán)境部召開例行新聞發(fā)布會(huì)。別濤在發(fā)布會(huì)上表示，黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境部認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)持精準(zhǔn)、科學(xué)、依法治污，推動(dòng)以最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

他說，這十年來，生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)，特別是在生態(tài)環(huán)保的法律法規(guī)制修訂、生態(tài)環(huán)保的執(zhí)法司法解釋、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂、生態(tài)環(huán)保法律的執(zhí)法檢查以及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革等領(lǐng)域，得到了全國人大、最高人民法院、最高人民檢察院、司法部等有關(guān)方面的大力支持。這十年，是我國生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)取得成效最為顯著的十年。

別濤從多個(gè)方面介紹了生態(tài)環(huán)境立法情況。他說，在立法方面，首先是通過加強(qiáng)環(huán)境立法落實(shí)中央生態(tài)文明改革的部署，使改革舉措于法有據(jù)。他特別談到了排污許可制度改革。別濤說，在黨中央提出排污許可制改革后，生態(tài)環(huán)境部推動(dòng)把過去固定點(diǎn)源生態(tài)環(huán)境管理的各項(xiàng)制度統(tǒng)一納入排污許可制，并納入《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）以及水、大氣、固體等領(lǐng)域重要專項(xiàng)法律。別濤表示，生態(tài)保護(hù)紅線、“三線一單”、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控等正在推進(jìn)的改革措施，也將陸續(xù)推動(dòng)入法。

其次是包括《環(huán)境保護(hù)法》、海洋環(huán)保、水、大氣、固廢、清潔生產(chǎn)以及環(huán)境影響評價(jià)、土壤、長江保護(hù)、噪聲污染等在內(nèi)的國家層面的生態(tài)環(huán)保法律，根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的總體要求都得到了全面的重構(gòu)。

“生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)十分活躍，成為我國法治體系重要組成部分。生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)十分引人注目?！?別濤說，中央生態(tài)環(huán)保督察、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等一系列專項(xiàng)的黨內(nèi)法規(guī)相繼出臺(tái)，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局已經(jīng)基本形成。

同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方先行先試，形成了一批體現(xiàn)地方特點(diǎn)、符合地方規(guī)律的地方立法成果。別濤說，在這方面，特別值得關(guān)注的是《機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》，這部條例由京津冀三省市人大常委會(huì)同步制定、同步公布，三省市同步實(shí)施、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管。此外，2021年河北省出臺(tái)了《白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)條例》，2022年浙江省出臺(tái)了《浙江省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》。別濤指出，河北、浙江以“小快靈”立法解決跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，助推區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，值得特別肯定和推廣借鑒。

“通過強(qiáng)化與司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合，推動(dòng)出臺(tái)一系列重要司法解釋和政策，織密生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)網(wǎng)”是近十年生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)取得的又一突出成效。對此，別濤說，包括污染環(huán)境犯罪、環(huán)境公益訴訟規(guī)則、生態(tài)環(huán)境侵權(quán)禁止令以及懲罰性賠償?shù)仍趦?nèi)的20多件司法解釋是我國生態(tài)環(huán)保法律體系的重要組成部分。

別濤指出，近十年，在法治政府建設(shè)、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革、普法方面，通過推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，壓實(shí)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任；通過扎牢損害追責(zé)制度之籠，豐富環(huán)境違法追責(zé)形式；通過責(zé)任清單，推動(dòng)落實(shí)普法責(zé)任。

《黃河保護(hù)法》立法有重大突破和創(chuàng)新

據(jù)生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司副司長趙柯介紹，《黃河保護(hù)法》是繼長江保護(hù)法之后，最高立法機(jī)關(guān)組織開展的又一項(xiàng)重要的流域性立法，目的是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，落實(shí)黨中央、國務(wù)院對黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的一系列決策部署。他說，《黃河保護(hù)法》也是國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系的一個(gè)重要而特殊的組成部分。

趙柯透露，2021年，《黃河保護(hù)法》列入了全國人大立法計(jì)劃；2021年10月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)審議通過了《黃河保護(hù)法》草案；2021年12月和2022年6月全國人大常委會(huì)兩次對這部法律的草案進(jìn)行了審議。

“在這期間，生態(tài)環(huán)境部也承擔(dān)了重要的工作任務(wù)，全程參與了立法調(diào)研和文本的起草，積極配合推動(dòng)立法工作?！壁w柯說，根據(jù)立法工作的安排，生態(tài)環(huán)境部進(jìn)行了一系列的專題研究，其中包括流域規(guī)劃體系研究、流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制研究、生態(tài)保護(hù)修復(fù)制度研究、污染防治制度研究等。他表示，在這些專題研究的基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境部提出了一系列的立法建議，以推動(dòng)《黃河保護(hù)法》形成科學(xué)有效的制度體系。

據(jù)趙柯介紹，在《黃河保護(hù)法》立法過程中，生態(tài)環(huán)境部積極貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院有關(guān)文件精神，推動(dòng)將入河入海排污口監(jiān)管、新污染物治理等一些改革措施上升為法律制度。同時(shí)，充分借鑒了長江保護(hù)法的立法經(jīng)驗(yàn)，在《黃河保護(hù)法》草案中進(jìn)一步完善了流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)流量、排污口排查整治等一些重要制度。

趙柯說，在此過程中，生態(tài)環(huán)境部重點(diǎn)推動(dòng)確立了三項(xiàng)制度。第一項(xiàng)制度是，規(guī)劃與管控制度，重點(diǎn)是加強(qiáng)“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控。這一制度規(guī)定流域內(nèi)的省級政府要根據(jù)生態(tài)環(huán)境和資源的利用狀況，按照生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上限要求，制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。

第二項(xiàng)制度是山水林田湖草沙冰一體化的保護(hù)與修復(fù)制度?！疤貏e是黃河和長江有一些不同，長江主要是水污染問題，黃河還有自身獨(dú)特的特點(diǎn)，就是水資源比較短缺，生態(tài)比較脆弱?！壁w柯說，針對黃河流域的特殊問題，生態(tài)環(huán)境部要求加強(qiáng)生態(tài)流量管控，確定黃河干流、重要支流控制斷面生態(tài)流量管控指標(biāo)，以及重要湖泊生態(tài)水位的管控指標(biāo)。

第三項(xiàng)制度是污染防治制度。“在《黃河保護(hù)法》草案中有一個(gè)專章來規(guī)定污染防治，涵蓋了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、重點(diǎn)河湖整治、地下水污染防治、排污口排查整治、農(nóng)業(yè)面源污染防治等重要領(lǐng)域，特別是專門規(guī)定了有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評估與管控，以及新污染物的管控治理。”趙柯說，這是第一次在法律層面對新污染物管控做出明確要求，這是法律制度的重大突破和創(chuàng)新。

《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》值得期待

2021年7月16日，全國碳市場正式啟動(dòng)。別濤指出，建設(shè)好高質(zhì)量的碳市場，是實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“雙碳”目標(biāo)的重要政策工具和法律手段，有利于以較低成本控制溫室氣體排放，推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

針對《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》的制定情況，別濤透露，黨中央、國務(wù)院高度重視碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)，去年國務(wù)院將《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》列入了立法計(jì)劃，今年再次列入計(jì)劃。他說，生態(tài)環(huán)境部作為主管部門，結(jié)合全國碳市場的建設(shè)運(yùn)營情況，在總結(jié)地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并借鑒國外立法的基礎(chǔ)上，經(jīng)過征求公眾意見，于去年初向國務(wù)院報(bào)送了《碳排放權(quán)交易管理暫行條例草案》。

別濤說，草案貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國碳市場、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重大決策部署，著力于構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、有序的碳排放權(quán)交易管理制度體系。

針對碳排放權(quán)交易管理立法需要回應(yīng)和解決的主要問題，別濤說，一是建立碳排放權(quán)交易管理的基本制度，包括明確了碳排放權(quán)交易覆蓋的溫室氣體種類和行業(yè)范圍。二是需要明確重點(diǎn)排放單位的條件和公布調(diào)整的程序以及哪些單位要進(jìn)入交易機(jī)制。三是要明確碳排放權(quán)配額分配的原則、程序。建立溫室氣體排放的報(bào)告和核查制度，明確配額清繳的時(shí)限要求。四是要規(guī)范碳排放權(quán)交易運(yùn)行機(jī)制，包括明確碳交易的產(chǎn)品、交易主體、交易形式和平臺(tái)，防范操縱或者擾亂市場。五是強(qiáng)化對于相關(guān)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，包括加強(qiáng)碳市場的數(shù)據(jù)質(zhì)量保障。

“碳交易第一個(gè)履約周期出現(xiàn)了數(shù)據(jù)造假問題，對數(shù)據(jù)造假的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)、報(bào)告編制機(jī)構(gòu)、核查機(jī)構(gòu)，要進(jìn)行嚴(yán)控、嚴(yán)查、嚴(yán)防，這是中央的要求?！?別濤表示，對此，條例設(shè)定沒收違法所得、高額罰款，對情節(jié)嚴(yán)重的實(shí)行從業(yè)禁止、信用約束和聯(lián)合懲戒等監(jiān)管措施。

“關(guān)于條例出臺(tái)的時(shí)機(jī)，這是一項(xiàng)重大立法決策?？紤]到目前經(jīng)濟(jì)形勢，需要在綜合考慮和審慎評估的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)。”“碳市場第一個(gè)履約期已經(jīng)啟動(dòng)了，第二個(gè)履約期在即，需要有足夠效力的法規(guī)文件支撐?，F(xiàn)在支撐碳排放交易機(jī)制的文件就是生態(tài)環(huán)境部的部門規(guī)章，我們認(rèn)為它效力層級過低?！眲e濤說，相信條例的出臺(tái)是可以期待的，出臺(tái)之后必將對碳排放權(quán)交易市場的覆蓋范圍、重點(diǎn)排放單位的確定、配額的分配、碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量的監(jiān)管、配額的清繳以及交易運(yùn)行等機(jī)制作出統(tǒng)一規(guī)定，并進(jìn)一步完善協(xié)同監(jiān)管制度，更好地防范市場運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，從而促進(jìn)全國碳排放權(quán)交易市場規(guī)范有序的運(yùn)行和健康持續(xù)的發(fā)展，為我國“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有力的法律保障。

別濤透露，目前條例仍待審未定。

針對生態(tài)環(huán)境法典編撰工作，別濤指出，編撰生態(tài)環(huán)境法典是對現(xiàn)行生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)的整合、編訂、撰修，有利于消除矛盾和沖突，構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)保的法律體系和制度體系。他表示，生態(tài)環(huán)境部將根據(jù)工作職責(zé)，組織前期的基礎(chǔ)研究工作，目前正在做的是系統(tǒng)整理現(xiàn)行生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)，同時(shí)，對制度措施和規(guī)范進(jìn)行分析研究，收集匯總專家學(xué)者、理論界等社會(huì)各方對環(huán)境法典編撰需求、意見和建議；收集、分析、了解國外環(huán)境法典編撰的立法先例和實(shí)例，為我國環(huán)境法典的編撰打好基礎(chǔ)、做好配合和服務(wù)。