長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)對(duì)策研究
——以湖南省臨湘市為例

文｜ 李勇良 張經(jīng)國

山川河流是生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要領(lǐng)域。習(xí)近平總書記站在歷史和全局的高度，從中華民族長遠(yuǎn)利益出發(fā)，親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)長江生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和保護(hù)。他明確指出，當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。要增強(qiáng)“愛護(hù)長江、保護(hù)長江”的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)“人民保護(hù)長江、長江造福人民”的良性循環(huán)，早日實(shí)現(xiàn)“一江碧水向東流”的勝景。

筆者認(rèn)為，認(rèn)真分析制約長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的成因、特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)長江流域生態(tài)環(huán)境效益的最大化，用法治力量保護(hù)好一江碧水，是擺在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及相關(guān)職能部門面前的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。

長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)現(xiàn)狀及特征

近年來，湖南省臨湘市委、市政府根據(jù)習(xí)近平總書記到岳陽實(shí)地考察時(shí)所作的關(guān)于繼續(xù)做好長江保護(hù)和修復(fù)工作的重要指示，以及中央生態(tài)環(huán)保督察提出的相關(guān)要求，立足市情，始終堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，積極實(shí)施“生態(tài)立市”戰(zhàn)略，嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國長江保護(hù)法》等法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、水利、交通、公安等市直相關(guān)部門充分發(fā)揮職能作用，狠抓農(nóng)業(yè)面源及畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治、非法采砂、長江岸線整治、船舶排污、非法捕撈、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、節(jié)能減排、污染治理、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治等方面的工作，為保護(hù)和改善長江生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動(dòng)長江中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展做了大量工作，取得了顯著成效。非法采砂基本遏制，網(wǎng)箱養(yǎng)殖全部取締，污水治理成效顯著，農(nóng)用化肥普遍減量，環(huán)境質(zhì)量逐漸提高。但是由于頂層設(shè)計(jì)不系統(tǒng)不合理，沒有兼顧區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性和公平性，流域內(nèi)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象依然存在。有些職能部門協(xié)同保護(hù)乏力、管理缺位、工作方法簡單粗暴，甚至不作為、亂作為，部分個(gè)體業(yè)主受急功近利思想驅(qū)使，不依法依規(guī)辦事，我行我素，致使長江保護(hù)仍然存在規(guī)劃不科學(xué)、設(shè)施不配套、結(jié)構(gòu)不合理、手腕不強(qiáng)硬、治理不到位等問題，由此引發(fā)的一系列長江生態(tài)環(huán)境問題日益突出。這些都加大了做好長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)、“守護(hù)好一江碧水”的難度。

長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)難題形成的主要原因

長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)難題形成的原因不是單一的，具有多方面、多層次的特點(diǎn)。

從原生態(tài)長江協(xié)同保護(hù)難題上分析，原因有以下三點(diǎn)。

一是政策法規(guī)不夠完善。法制不健全，尤其是一些地方性法規(guī)還相對(duì)滯后，與周邊省市政策不配套，政策的差異性問題突出；有關(guān)政策法規(guī)不切合實(shí)際或相互沖突，個(gè)別工作人員不依法行政或行政缺位；打擊處理違紀(jì)違規(guī)違法行為措施不力，手腕不硬。

二是干部作風(fēng)不夠勤廉。少數(shù)工作人員存在官僚主義作風(fēng)，做表面文章，工作方法簡單、粗暴，不善于推心置腹、開誠布公地化解矛盾；個(gè)別執(zhí)法人員生活腐敗，將不義之財(cái)據(jù)為己有，引起群眾不滿。

三是社會(huì)成員認(rèn)知水平不夠高。部分社會(huì)成員政策法規(guī)意識(shí)淡薄，認(rèn)知水平低，對(duì)一些政策規(guī)定的理解有偏差；個(gè)別社會(huì)成員對(duì)政府作出的保護(hù)長江生態(tài)環(huán)境實(shí)施打擊整治的決定認(rèn)識(shí)不清，甚至公然對(duì)抗。

從次生態(tài)長江協(xié)同保護(hù)難題上分析（次生態(tài)長江協(xié)同保護(hù)難題是相對(duì)于原生態(tài)長江協(xié)同保護(hù)派生出的系列長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題和制約因素），其主要原因包括以下三個(gè)方面。

一是保障機(jī)制上的缺失。從整治能力看，長江生態(tài)保護(hù)仍不能完全達(dá)到十年禁捕、禁止電魚、禁止采砂的監(jiān)管要求。近年來，雖然在轄區(qū)長江、黃蓋湖周邊安裝了40多個(gè)攝像頭，但大多數(shù)都是從其他部門整合而來的，目前還不具備紅外線夜視功能，智慧漁政監(jiān)控平臺(tái)無法發(fā)揮應(yīng)有作用。

從制度層面看，共管水域政策不一致。長江流域臨湘段全線禁漁，而相隔咫尺的陸城段卻劃出了可釣區(qū)域；長江水源區(qū)域黃蓋湖屬臨湘市縣級(jí)中華鱘、胭脂魚水生生物保護(hù)區(qū)，按部、省規(guī)定在保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止垂釣。但是由于湖北省赤壁市在2020年9月出臺(tái)政府通告，允許在湖北黃蓋湖水域范圍內(nèi)“一人一桿一線一釣垂釣”，導(dǎo)致兩市政策不一，出現(xiàn)同一條河的兩岸“一邊百人垂釣，一邊無人垂釣”的巨大反差，致使臨湘市廣大垂釣愛好者不理解、不支持，甚至出現(xiàn)難以有效管控的局面。

從治理情況看，長江水系治污能力差。受經(jīng)濟(jì)、認(rèn)知程度等因素制約，長江水系治理力度不大，尤其是隨著城市化進(jìn)程的加快，“三同時(shí)”制度執(zhí)行乏力，環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，一些治理設(shè)施嚴(yán)重老化，不少設(shè)施“帶病運(yùn)行”，臨湘市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）集中式生活污水處理進(jìn)展緩慢，生活污水直排現(xiàn)象相當(dāng)普遍。此外，在農(nóng)村還存在一些落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，使用的化肥、農(nóng)藥產(chǎn)生的污水通常都是直排溝渠、湖泊，家庭小規(guī)模畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的污水和病死家禽也是通過溝渠、湖泊處理。

二是管理層面上的缺位。從長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)管理的層面上看，現(xiàn)行體制機(jī)制中存在一些弊端。其一，權(quán)責(zé)不匹配。例如，作為長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十年禁捕”及農(nóng)業(yè)面源污染防治牽頭單位的市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，將長江水系的監(jiān)督保護(hù)職能分別放在畜牧工作站和水產(chǎn)工作站，而工作站沒有行政職能，不便于工作對(duì)接，同時(shí)工作站人員嚴(yán)重缺乏，難以承擔(dān)繁重的工作任務(wù)，致使工作推進(jìn)遲緩。其二，聯(lián)動(dòng)不協(xié)調(diào)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、交通、森林公安、國土資源、生態(tài)環(huán)境、長航公安等部門單位及轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，聯(lián)動(dòng)配合不緊密、不協(xié)調(diào)，存在“缺位”或唱“獨(dú)角戲”現(xiàn)象，導(dǎo)致管理層面弱化，影響工作進(jìn)程和整治力度。其三，監(jiān)督不到位。長江水系生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)不到位，監(jiān)督執(zhí)法力度不夠、強(qiáng)度缺乏，“三河”“兩湖”水體污染監(jiān)控、長江水系生態(tài)環(huán)境綜合整治失之于寬、失之于軟，長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)齊抓共管的局面還未真正形成。

三是國民素質(zhì)上的缺陷。從長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)狀況來看，少數(shù)社會(huì)成員法治觀念淡薄，甚至置政策法律于不顧，我行我素。有的公然違抗長江流域水生物多樣性保護(hù)禁令，采取電魚、網(wǎng)魚、地籠捕魚等極端手段破壞黃蓋湖、冶湖、長江水域生態(tài)環(huán)境。有的私人企業(yè)和個(gè)體業(yè)主重效益、輕環(huán)保，重眼前、輕長遠(yuǎn)，重局部、輕全局，布局不合理，設(shè)施不健全，上馬難治理污染項(xiàng)目和低水平重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象仍有發(fā)生，制約了長江水系生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)工作的開展。

長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的對(duì)策

長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋的偉大事業(yè)，做好新形勢(shì)下的長江水系生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，必須創(chuàng)新思維，嚴(yán)格監(jiān)管，協(xié)同配合，強(qiáng)化法治觀念，加大資金投入，提高科技水平。

抓好宣傳教育

一是暢通舉報(bào)渠道。臨湘市委、市政府已在長江水系生態(tài)環(huán)境整治辦設(shè)立了“破壞生態(tài)環(huán)境舉報(bào)平臺(tái)”，開通了“打擊整治”通道，廣泛接收群眾舉報(bào)線索，并根據(jù)舉報(bào)內(nèi)容及時(shí)分流轉(zhuǎn)交相關(guān)成員單位和轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)查辦。各成員單位和各轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應(yīng)暢通舉報(bào)渠道，對(duì)收集到的舉報(bào)線索和上級(jí)轉(zhuǎn)辦的線索盡快核實(shí)、查辦、反饋，并及時(shí)報(bào)送線索辦結(jié)情況。

二是拓展宣傳領(lǐng)域。充分利用各級(jí)新聞媒體，集中開展打擊破壞長江水系生態(tài)環(huán)境行為的宣傳報(bào)道，廣泛掀起宣傳熱潮。充分發(fā)揮基層組織、司法所、派出所、村（居）治保組織和生態(tài)環(huán)境保護(hù)志愿者等的作用，“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”發(fā)布長江水系生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提示和預(yù)警信息。同時(shí)，通過印發(fā)宣傳冊(cè)、張貼標(biāo)語、樹立警示牌等，讓保護(hù)長江水系生態(tài)環(huán)境宣傳進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)家庭，提高全民生態(tài)環(huán)境意識(shí)，嚴(yán)厲打擊破壞長江水系生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為。

三是加強(qiáng)輿論引導(dǎo)。要引導(dǎo)社會(huì)公眾和人民群眾牢固樹立生態(tài)優(yōu)先的綠色發(fā)展理念。要堅(jiān)持因地制宜，堅(jiān)持近期任務(wù)和長遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合，讓生態(tài)環(huán)保理念和要求融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展各方面、全過程，以生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。要增進(jìn)社會(huì)公眾和人民群眾對(duì)長江水系專項(xiàng)整治行動(dòng)的理解和支持。

開展規(guī)范整治

一是明確整治重點(diǎn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要結(jié)合農(nóng)業(yè)面源污染防治、水生物多樣性保護(hù)，大力整治重點(diǎn)河流、湖泊和斷面周邊畜禽水產(chǎn)和牛蛙養(yǎng)殖，抓好長江水系湖泊水生物多樣性保護(hù)和隱患排查，依法打擊破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為。生態(tài)環(huán)境部門要嚴(yán)格整治企業(yè)排污行為，切實(shí)抓好環(huán)境污染治理及對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的處置。水利、交通部門要抓好非法采砂、禁捕、河道船舶油污治理等隱患排查整治和水上執(zhí)法。森林公安、長航公安、臨湘公安等執(zhí)法部門要全面開展水生物多樣性保護(hù)執(zhí)法行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊江河湖泊非法捕撈行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道要全力抓好轄區(qū)內(nèi)污染防治及江河湖泊非法捕撈隱患排查和執(zhí)法打擊。

二是加強(qiáng)分類處置。各成員單位和轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要依照職責(zé)主動(dòng)進(jìn)行篩選摸排，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患建立臺(tái)賬，綜合評(píng)估，逐一研究確立涉嫌破壞生態(tài)環(huán)境違法行為的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，建立風(fēng)險(xiǎn)管控名單，強(qiáng)化分級(jí)分類處置。對(duì)存在的苗頭性、傾向性問題，做好風(fēng)險(xiǎn)提示，增加抽查、檢查頻次，加大監(jiān)管力度；對(duì)存在明顯問題但不構(gòu)成犯罪的，要及時(shí)警示并約談其主要責(zé)任人（法人），責(zé)令停止違法經(jīng)營活動(dòng)并整改；對(duì)涉嫌犯罪的，要及時(shí)固定證據(jù)并移送司法機(jī)關(guān)。

三是抓好建章立制。首先，建立河長制。按照“屬地管轄、分段設(shè)立、逐級(jí)負(fù)責(zé)”原則，建立健全責(zé)任明晰、協(xié)調(diào)有序、管控有力的江河湖長防治機(jī)制，采取“四不兩直”“一線工作法”“一單四制”及清“四亂”的方式，進(jìn)行明察暗訪，全力打擊整治水面違法犯罪行為。其次，建立警長制。積極推進(jìn)“融治理”機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展，建立“生態(tài)警長制”，快速推進(jìn)落實(shí)市局、縣局、派出所三級(jí)“生態(tài)警長”建設(shè)，在江河、湖泊關(guān)鍵點(diǎn)位選址建設(shè)警務(wù)工作站（警務(wù)室），配齊配強(qiáng)民警和輔警，發(fā)動(dòng)警務(wù)助理、網(wǎng)格員、社區(qū)（村）基層黨組織治保主任、治安積極分子參與江河湖泊管理工作，協(xié)調(diào)相關(guān)部門行業(yè)船只作為水面警民聯(lián)動(dòng)巡邏船，建立合成聯(lián)動(dòng)、集約高效的警務(wù)工作體系。最后，建立聯(lián)動(dòng)制。與鄰近一衣帶水的湖北省洪湖、赤壁兩市建立水上執(zhí)法合作伙伴關(guān)系，攜手推進(jìn)聯(lián)規(guī)劃、聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)巡查、聯(lián)部門、聯(lián)投入、聯(lián)整治、聯(lián)宣教的“七聯(lián)”共治共護(hù)長江水系新模式，共同整治水上亂象。堅(jiān)持公安搭臺(tái)、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)協(xié)同、群眾參與，充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)牽頭作用，建立“上聯(lián)下通”的長江水系警務(wù)協(xié)作機(jī)制、“環(huán)抱合圍”的立體防控機(jī)制、“專群一體”的動(dòng)態(tài)管護(hù)機(jī)制、“條塊結(jié)合”的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，從而形成多部門同步施策、多角度聯(lián)合施治的長江水系生態(tài)保護(hù)治理聯(lián)動(dòng)執(zhí)法格局，為打造江河湖泊水凈河清、岸綠景美、人水和諧的生態(tài)范本提供強(qiáng)有力的法治保障。

強(qiáng)化工作保障

一是壓實(shí)工作責(zé)任。長江水系生態(tài)環(huán)境整治行動(dòng)牽頭部門要切實(shí)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，確保工作扎實(shí)有序開展；各責(zé)任單位要主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，積極配合形成合力。要嚴(yán)格落實(shí)湖河長領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制及“一把手”負(fù)責(zé)制，壓實(shí)轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委政府的屬地責(zé)任和部門職責(zé)，切實(shí)把長江水系生態(tài)環(huán)境整治行動(dòng)作為本地區(qū)、本部門的重點(diǎn)工作，抓緊制定明確、具體、切實(shí)可行的實(shí)施方案，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的責(zé)任體系。

二是加強(qiáng)統(tǒng)籌推進(jìn)。長江水系生態(tài)環(huán)境整治要統(tǒng)籌推進(jìn)宣傳教育、打擊整治、總結(jié)提升三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。宣傳教育要通過發(fā)動(dòng)群眾，及時(shí)摸排掌握一批破壞生態(tài)環(huán)境的重點(diǎn)線索，為打擊整治提供精準(zhǔn)線索。打擊整治要出重拳、下猛藥，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的責(zé)任單位和個(gè)人，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院要提前介入，協(xié)同配合，開通破壞生態(tài)環(huán)境案件查處的綠色通道，縮短辦案周期，依法追究有關(guān)人員的法律責(zé)任；對(duì)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名涉嫌污染環(huán)境的行為要開展規(guī)范整治；對(duì)嚴(yán)重污染生態(tài)環(huán)境且治理達(dá)標(biāo)無望的企業(yè)要堅(jiān)決予以關(guān)閉和取締；對(duì)偷排、直排屢教不改的單位，要從重從嚴(yán)處理和處罰。要將宣傳教育和打擊整治兩個(gè)環(huán)節(jié)貫穿生態(tài)環(huán)境整治行動(dòng)始終，確保取得實(shí)實(shí)在在的效果。

三是強(qiáng)化督查考評(píng)。臨湘市委督查室、市政府考評(píng)辦及長江水系生態(tài)環(huán)境整治辦公室要對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)問題組織開展專項(xiàng)督查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題要拉單列表、督促整改到位，確保生態(tài)環(huán)境整治取得預(yù)期成效。各職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道也要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)問題的整改督促，推動(dòng)整治行動(dòng)落地見效。要把整治行動(dòng)納入年度目標(biāo)管理考評(píng)，對(duì)成績突出的部門單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進(jìn)行表彰，對(duì)推進(jìn)不力、效果不佳、行動(dòng)遲緩的，要及時(shí)通報(bào)、約談，督促其限期整改。

四是加大資金投入。各級(jí)政府要加大對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入力度，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入作為政府財(cái)政支出的重要組成部分，加大對(duì)環(huán)境污染治理、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境監(jiān)管等項(xiàng)目的支出力度。引導(dǎo)社會(huì)資金的參與，鼓勵(lì)民間投入，擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)的投資渠道，鼓勵(lì)各類所有制經(jīng)濟(jì)投資生態(tài)環(huán)境保護(hù)，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投融資體系。

長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，不僅需要國家政策的支持和政府資金的投入，還需要社會(huì)各界、廣大群眾及相關(guān)職能部門的共同參與。因此，要深刻認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境的重要性，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為應(yīng)承擔(dān)的歷史責(zé)任和光榮使命，按照黨中央的要求和部署，以強(qiáng)烈的事業(yè)心和責(zé)任感投入到實(shí)際工作中去。只有這樣，才能有效破解當(dāng)前長江水系生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的治理難題，提高人民群眾的幸福指數(shù)，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的協(xié)同發(fā)展。