三明市區(qū)土地收儲工作存在的問題和對策

林安填

（三明市土地收購儲備中心，福建 三明 365000）

0 引言

土地儲備作為土地資源集約利用和優(yōu)化配置的重要手段，是政府壟斷土地一級市場、調(diào)控土地二級市場的重要手段［1］，是完善土地使用制度，保障項目用地需求，促進節(jié)約、集約用地，增加政府收益的重要渠道，包括土地收購、整理、儲備、出讓4 個環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)都涉及很多部門和群體的利益，容易出現(xiàn)各種糾紛和利益問題，如何處理好、平衡好各方的利益關(guān)系就顯得非常重要。

1 工作成效

2017 年3 月起，為大力弘揚“馬上就辦、真抓實干”精神，深入開展“五比五曬”項目競賽活動，著力破解征遷難題，促進項目落地，推動三明市區(qū)經(jīng)濟再上新臺階，福建省三明市區(qū)啟動了“依法和諧征遷”工作。5年來，三明市區(qū)依托“依法和諧征遷”，大力破解了一批征遷歷史遺留問題，有效保障了一批市區(qū)城市建設(shè)用地，補齊了民生事業(yè)短板，去除了一些城市景觀“頑疾”，解決了一批群眾和企業(yè)的痛點、堵點、難點問題。根據(jù)三明市土地收購儲備中心相關(guān)數(shù)據(jù)，2017—2021 年三明市區(qū)完成土地收儲102 宗共733 公頃、房屋6 320 戶、企業(yè)143 家；出讓商住用地57 宗，土地出讓面積超167公頃，土地出讓金額約101億元（見圖1）。

圖1 2017—2021 年三明市區(qū)商住土地出讓情況

2 主要做法

2.1 實行“5+N”工作機制，助推市區(qū)“依法和諧征遷”

市級層面：實行市領(lǐng)導掛鉤市區(qū)征遷重點項目工作機制，成立由市委、市政府主要領(lǐng)導任總指揮長，市政府分管城建副市長任副總指揮長的指揮部。指揮部下設(shè)“一辦五組”，即辦公室、政策保障組、資金保障組、督查組、干部考核組、宣傳組，執(zhí)行“5+N”制，即市級領(lǐng)導掛鉤制、解決問題派單制、項目管理節(jié)點制、進展情況通報制、工作督查考評制等工作機制，統(tǒng)籌推進市區(qū)征遷工作。區(qū)級層面：由區(qū)黨政主要領(lǐng)導負總責，按照“一個項目、一名處級領(lǐng)導、一個征遷團隊、一套工作方案”的模式，依法依規(guī)組織征遷攻堅行動。

2.2 積極化解歷史遺留問題，助推征遷開展

征遷指揮部“一辦五組”多措并舉，按街道、區(qū)級、市級層面劃分問題，逐個分析原因，尋找破解對策，合力破解了眾多多年來想解決而無法解決的歷史遺留問題，助推項目攻堅破冰，打通征遷攻堅“最后一公里”。5 年來共化解遺留問題200 余個，尤其是對多個村歷年征地遺留的發(fā)展用地問題采取配建返還辦公用房的方式給予解決，既解除了村集體經(jīng)濟組織后續(xù)發(fā)展的后顧之憂，又杜絕了村集體經(jīng)濟組織與地產(chǎn)商變相開發(fā)房地產(chǎn)的現(xiàn)象。

2.3 規(guī)范市區(qū)土地房屋征收機制

2.3.1 統(tǒng)一市區(qū)征遷補償政策標準

2009 年之前，三明市區(qū)一些項目委托企業(yè)開展土地收儲項目前期工作，其中存在各自為政、相互攀比、補償標準不斷攀升的情況。2009 年5 月，市政府召開專題會議，明確今后土地收儲項目所需資金全部由市、區(qū)兩級財政籌集，不再采用開發(fā)商墊資的方式。從2012 年起，在實施的市區(qū)“南拓北擴”發(fā)展戰(zhàn)略中，逐步發(fā)揮市土地收購儲備中心“一個池子蓄水、一個龍頭放水”的宏觀調(diào)控作用。特別是2017 年實施市區(qū)“依法和諧征遷”后，對統(tǒng)一市區(qū)征遷補償政策標準發(fā)揮了重要作用。

在集體土地征收方面，三明市人民政府辦公室針對原梅列、三元兩區(qū)區(qū)域性征收補償標準不一致，被征收對象訴求越來越高的情況，出臺了《三明市區(qū)集體土地上房屋征收補償安置實施細則（試行）的通知》（明政辦〔2018〕119 號）、《關(guān)于進一步完善三明市區(qū)集體土地征收補償政策的若干意見》（明政辦〔2018〕120 號），進一步統(tǒng)一了市區(qū)集體土地征收補償標準。同時，針對城中村拆遷無法再執(zhí)行宅基地安置的實際情況，三明市人民政府辦公室后續(xù)又修訂了《三明市區(qū)集體土地上房屋征收補償安置實施細則（試行）》（明政辦〔2020〕50 號），為解決城中村征遷面臨的實際問題提供了政策依據(jù)，最終成功解決了23 年來想完成而未能完成的徐碧城中村改造任務(wù)。在企業(yè)征收方面，三明市自然資源局在充分借鑒福州市等其他地市相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合市區(qū)多年來企業(yè)征遷的實際情況，出臺了《三明市區(qū)國有土地上工業(yè)倉儲用地土地使用權(quán)收購暫行辦法》（明自然資〔2019〕151 號），進一步優(yōu)化評估方式，充分調(diào)動了被征收企業(yè)參與改造的積極性，保障其合法權(quán)益，支持其做大做強。5 年來，政府共完成了143 家企業(yè)征收工作。

2.3.2 出臺征遷激勵機制

為加快市區(qū)土地房屋征收工作，充分調(diào)動區(qū)級政府在土地房屋征收工作中的積極性和主動性，2019年7月三明市自然資源局會同市財政局先后出臺了《三明市中心城區(qū)征遷工作經(jīng)費管理辦法（試行）》（明自然資〔2019〕125 號）和《三明市中心城區(qū)經(jīng)營性土地出讓收益分成辦法（試行）》（明財建〔2019〕31 號）等激勵政策，具體明確了各類征遷工作經(jīng)費計提標準、獎懲機制和出讓收益分成辦法，進一步推動市區(qū)土地收儲出讓工作。

3 主要問題

3.1 城市規(guī)劃與土地儲備工作銜接不夠

早期土地儲備往往是超前的，在無特定具體用途的城市或城鎮(zhèn)開發(fā)邊界成片儲備土地，土地儲備先于城市規(guī)劃［2］。有時土地儲備雖然也是按照當時的城市規(guī)劃開展的，但是土地儲備往往需要一個較長的時間周期，在這個較長的周期內(nèi)，土地儲備通常會依據(jù)城市規(guī)劃進行相應(yīng)的調(diào)整。如果土地儲備與城市規(guī)劃沒有做好銜接，就無法及時盤活土地和回籠收儲資金，造成土地儲備效率低下；如果城市規(guī)劃缺乏前瞻性，就無法及時有效地引導和控制土地儲備，進行土地資源的有效配置，從而無法充分保障土地資源效益最大化。例如，三明市公交公司從東新二路、東新五路兩個綜合停車場搬遷至貴溪洋，但因城市邊界不斷拓展，不到10年的時間，就二次搬遷至翁墩、碧湖等片區(qū)，造成資源浪費。

3.2 土地儲備計劃執(zhí)行率不高

在“依法和諧征遷”期間，政府主要針對當期征遷計劃所涉項目進行梳理，對中遠期儲備計劃的統(tǒng)籌考慮較少，同時經(jīng)常因前期工作不夠扎實、收儲資金不確定、被收儲對象的主客觀因素，導致年度土地儲備項目調(diào)整較多、計劃執(zhí)行效率不高的情況出現(xiàn)。例如，2021 年三明市區(qū)“依法和諧征遷”中的多個項目因群眾改造意愿強烈，經(jīng)屬地政府同意后，被列入土地儲備計劃。然而，這些項目因缺少前期項目成本可行性分析，無法實現(xiàn)收支平衡。2021 年8 月，根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63 號）等有關(guān)精神，多個拆遷項目被終止。

3.3 土地儲備存量不足

土地儲備存量決定了政府把控土地市場供應(yīng)時機的能力。若存量不足，政府就只能采取當年收儲當年出讓的方式，但該方式往往都直至第三、四季度才能出讓。三明市區(qū)2017 年和2021 年第四季度出讓金額達到全年的60%以上（見表1）。而一些大的房企下半年在三四線城市拿地往往較為謹慎，尤其是第四季度拿地的決策較難得到審批，導致政府第四季度出讓的土地價值明顯低于同年出讓的周邊地塊。例如，2019年11 月出讓的貴溪洋J08 地塊（5.17 公頃），土地成交價為3.68 億元（7 120 萬元/公頃），明顯低于上半年出讓的貴溪洋J06 地塊（9 400 萬元/公頃）、J07 地塊（9 710 萬元/公頃）。

表1 2017—2021 年三明市區(qū)土地出讓季度情況

3.4 基礎(chǔ)配套設(shè)施相對滯后

基礎(chǔ)設(shè)施是城市正常運轉(zhuǎn)和健康發(fā)展的基石。尤其是在開發(fā)新區(qū)時，基礎(chǔ)設(shè)施、教育設(shè)施等公建配套設(shè)施很大程度上影響了土地出讓的價值。新城的建設(shè)需要投入大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施，但事實上，在新城的建設(shè)過程中，房地產(chǎn)的開發(fā)往往走在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前面，往往以土地出讓作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源［3］。

近年來，三明市區(qū)為進一步落實“南拓北擴、中部提升”的城市規(guī)劃要求，策劃生成、組織實施了一批片區(qū)開發(fā)項目，但是由于資金不足，出現(xiàn)了建設(shè)滯后等情況，不利于新區(qū)良性循環(huán)的片區(qū)開發(fā)。如東霞片區(qū)，其土地已基本全部出讓，但規(guī)劃的市政路網(wǎng)正在啟動建設(shè)，不利于土地出讓價值的提升，也導致部分電力、電信等遷改工作面臨二次遷改的情況。

4 措施建議

4.1 發(fā)揮城市規(guī)劃的引領(lǐng)作用

城市規(guī)劃是土地儲備的基礎(chǔ)和前提，土地儲備是實現(xiàn)城市規(guī)劃的有效途徑和載體［4］。在土地儲備過程中，要充分發(fā)揮城市規(guī)劃的引領(lǐng)作用，一方面要提前明確地塊規(guī)劃方案和規(guī)劃條件，為土地儲備項目可行性研究提供依據(jù)，進一步縮短儲備周期，提高資金利用率和規(guī)劃執(zhí)行可行性；另一方面，要合理編制規(guī)劃方案，確定最佳規(guī)劃指標，保證土地資源利用綜合效益最大化。

4.2 完善收儲計劃編制

為保障土地市場的有效供給與調(diào)控，應(yīng)以土地供應(yīng)為目標，按照以“供”定“儲”的原則安排年度土地儲備計劃。只有科學確定收儲規(guī)模，“適量”儲備土地，才能達到適時、適當調(diào)控土地市場的目的［5］。最重要的是，面臨城市開發(fā)邊界不斷外移，而城市人口增長相對較緩的實際情況，要進一步分析城市發(fā)展方向和經(jīng)濟增長極，更有針對性地指導城市開發(fā)建設(shè)。

4.3 合理調(diào)控土地市場

一方面，要降低政府對土地財政的依賴程度，合理編制年度土地基金收入預(yù)算，不再為完成土地年度基金任務(wù)而突擊供地；另一方面，要進一步提升化解征遷遺留問題的能力，提高征遷凈地交付的效率，縮短征遷成果轉(zhuǎn)化周期。同時，要充分發(fā)揮土地儲備庫“蓄水池”的作用，留有一定量的土地，以便更好地調(diào)控土地市場。

4.4 加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

加快片區(qū)控制性規(guī)劃編制工作，進一步拓展規(guī)劃服務(wù)土地收儲的深度和廣度。根據(jù)片區(qū)控制性規(guī)劃，提前介入規(guī)劃確定的市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按照“片區(qū)規(guī)劃、逐步實施、公建先行”的原則，委托市屬國企承建片區(qū)市政道路，進一步熟悉片區(qū)土地，有效提升片區(qū)預(yù)期價值。今后幾年，更是要按照“南拓北擴”的發(fā)展戰(zhàn)略，重點開展瑞云智慧新城、荊東教育新城等重點板塊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全力打造道路建設(shè)和地塊開發(fā)相互促進、良性循環(huán)的片區(qū)開發(fā)生態(tài)環(huán)境。

5 結(jié)語

自2017 年市區(qū)“依法和諧征遷”開展以來，三明市區(qū)大力推進土地收儲出讓工作，通過這幾年的工作實踐，逐步完善土地儲備的各項機制，充分調(diào)動了市、區(qū)兩級工作人員開展土地房屋征收工作的積極性和主動性，更好地發(fā)揮了政府在土地資源配置和市場調(diào)控中的宏觀作用。