中國衛(wèi)生法法典化的證成*

劉 牧 王 岳

乘著因民法典而起的法典化“春風(fēng)”，行政處罰法、環(huán)境保護(hù)法、刑事訴訟法乃至教育法等部門法的法典化成為學(xué)界與立法機(jī)關(guān)的關(guān)注重心。理論與實(shí)踐對(duì)法典編纂的聚焦表征著在依法治國取得重大進(jìn)展的背景下，我國的立法目標(biāo)已發(fā)生從“有法”到成體系的、科學(xué)的“良法”的轉(zhuǎn)變。法典是通過系統(tǒng)的立法，對(duì)某部門法律規(guī)范依一定體例、原理而形成的具備高度體系化的法律文本[1]。法典之于一國法治事業(yè)的意義巨大，具有“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)”的作用。在“健康中國”成為國家戰(zhàn)略的大背景下，以法治的方式推進(jìn)衛(wèi)生健康事業(yè)成為我們必然的選擇。在此意義上，一部衛(wèi)生法典將發(fā)揮完善衛(wèi)生法律體系，塑造衛(wèi)生法律秩序，助推衛(wèi)生健康事業(yè)的功能。

應(yīng)當(dāng)指出，對(duì)衛(wèi)生法典的探討存在為何應(yīng)當(dāng)制定衛(wèi)生法典和如何制定衛(wèi)生法典兩個(gè)不同維度的問題。就此而言，前者，亦即對(duì)衛(wèi)生法典的證成是本文的中心議題。從一般意義上闡明法典的功能將成為衛(wèi)生法典應(yīng)當(dāng)存在的邏輯起點(diǎn)；而我國衛(wèi)生健康事業(yè)與衛(wèi)生法律體系面臨的現(xiàn)實(shí)問題使得一部衛(wèi)生法典成為必要；最后，理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累也為我國衛(wèi)生法典的制定提供了可行條件。

1 法典化為何重要

1.1 內(nèi)部視角下的法典化意義

內(nèi)部視角基于“法的自主性”立場，承認(rèn)規(guī)范作為一個(gè)獨(dú)立系統(tǒng)，存在獨(dú)特的生存場域。內(nèi)部視角與規(guī)范主義的路徑相聯(lián)，要求在對(duì)規(guī)范的詮釋時(shí)祛除政治、經(jīng)濟(jì)、價(jià)值等法外因素的干擾。

首先，法典對(duì)于提升法律規(guī)范的“一般性”存在促進(jìn)作用。法律是規(guī)范，它為人的行為提供確定的模式、標(biāo)準(zhǔn)、方向[2]。只有以抽象、概括的方式對(duì)法律的內(nèi)容做出規(guī)定，才能實(shí)現(xiàn)它對(duì)“一般人”而非“特定人”調(diào)整的目標(biāo)。毋庸置疑，法典化的過程是一個(gè)促進(jìn)規(guī)范一般性的過程。法典編纂不同于法律匯編，是指法律規(guī)則和原則經(jīng)過整合后形成一個(gè)內(nèi)部融貫，外部獨(dú)立的完整系統(tǒng)[3]。在形式上，法典呈現(xiàn)“總則—分則”的結(jié)構(gòu)模式?？倓t部分是以抽象概念，通過提取公因式的方式對(duì)同一法律部門中具有共性的原則、制度進(jìn)行的提煉，例如民法上的法律行為。分則是對(duì)法律部門中具體制度的分編規(guī)定，也呈現(xiàn)出整部法典所體現(xiàn)的從一般到特殊的系統(tǒng)安排特征。整部法典的總則和分則之間形成一種嵌套結(jié)構(gòu)，此所謂通過“水平的切割”后實(shí)現(xiàn)的“雙重普通特別關(guān)系”。通過法典化帶來的抽象、概括、類型化，法律的一般性獲得保障。

其次，法典能夠助推法律的“穩(wěn)定性”。第一，法典編纂的過程中包含法律清理的過程。法律清理是對(duì)現(xiàn)行規(guī)范性法律文件進(jìn)行整理、廢止、修改的過程。在法典化時(shí)，立法者必然窮盡法律部門內(nèi)的規(guī)范性法律文件，檢視其合憲性、合理性。經(jīng)此得以呈現(xiàn)于世的法典，必然是滿足時(shí)代需要的法典，是“對(duì)改革成果的確定”[4]。第二，對(duì)法典的司法適用要求教義學(xué)作為主要的法律方法。法教義學(xué)致力于揭示和解釋現(xiàn)行法的內(nèi)容及意義[5]。其中，作為解釋起點(diǎn)的文義解釋要求把文本的詞句作為解釋的出發(fā)點(diǎn)，規(guī)范的內(nèi)涵應(yīng)盡量從作為規(guī)范載體的條文中獲取。面對(duì)無法通過語句理解法律內(nèi)容的情況時(shí)，解釋者也應(yīng)當(dāng)訴諸邏輯、體系、目的等方法于法體系之內(nèi)尋求意義。經(jīng)濟(jì)、政治、道德等外部因素在上述過程中被絕對(duì)排斥。因此教義學(xué)方法的運(yùn)用，在最大程度上保證了法體系的穩(wěn)定。

最后，法典能夠增強(qiáng)法律的“體系性”。體系性是法律的本質(zhì)屬性[6]。在此意義上，法律與法律體系的內(nèi)涵可以等同。凱爾森[7]指出，法是具有我們理解為體系的一系列規(guī)則，個(gè)別、孤立的規(guī)則不能體現(xiàn)法的性質(zhì)。即便在反對(duì)法律生來具備體系性的觀點(diǎn)中，“體系”也是法律的追求[8]。在古希臘，“體系”意指構(gòu)造、構(gòu)造物和組合物[9]?，F(xiàn)代法學(xué)中的法律體系和啟蒙運(yùn)動(dòng)釋放的理性主義相關(guān)。通過自然科學(xué)式的體系性公理思考和經(jīng)驗(yàn)歸納，法學(xué)得以演化為公理式的學(xué)問體系[10]?！绑w系”保證了同一法律部門之內(nèi)規(guī)則與原則之間的融貫，使得不同規(guī)范間的有機(jī)排列成為可能。在同一部門法體系之外，體系化也確保了不同法律部門之間的協(xié)調(diào)，由此塑造了以憲法為起點(diǎn)的統(tǒng)一法秩序。法典在提升法律體系化程度的用處在于：第一，法典的“總分構(gòu)造”形態(tài)能夠強(qiáng)化體系性。第二，窮盡有效規(guī)范是編纂法典的途徑，這必然有加強(qiáng)法律完備性之效，而完備性是增進(jìn)法律體系化程度的關(guān)鍵[8]。具有完備性的法律能夠減少規(guī)范中的消極漏洞，最大限度覆蓋其調(diào)整對(duì)象，使法律得以從法律部門到子部門再到配套制度的形態(tài)存在。第三，法典化的過程是消除法律部門內(nèi)規(guī)范矛盾和價(jià)值沖突的過程。通過編纂而成的法典對(duì)規(guī)范之間的矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)，使法典形成一個(gè)邏輯融貫、價(jià)值協(xié)調(diào)的規(guī)范體系。

體系化是法典意義的終點(diǎn)，也是促進(jìn)法的自主性的起點(diǎn)。法典以體系化效益為理念，試圖成為一個(gè)儲(chǔ)存規(guī)范的系統(tǒng)，在消除規(guī)范間矛盾的同時(shí)，保證了部門法律體系的完備與穩(wěn)定。所以，在法典總分模式的背后，是其意圖通過提升形式理性加強(qiáng)法的安定性，從而保證法律上抽象人格平等的價(jià)值追求[3]。在法典本身以外，體系型法典同諾內(nèi)特和塞爾茲尼克提出的自治型法治相適應(yīng)[11]。在自治型法治當(dāng)中，司法要為政治決斷提供論證理由。由此，為保證理由的正當(dāng)化，法律必須超然于政治。法官不能創(chuàng)制規(guī)范，他們只能依照法典中的規(guī)則對(duì)行政行為進(jìn)行證成或證否。因此，法典神圣的背后是社會(huì)對(duì)政府權(quán)力警惕、控制的真實(shí)寫照，而一部體系型的法典是用規(guī)則規(guī)范行政權(quán)力的最好工具。

1.2 外部視角下的法典化意義

外部視角是以觀察者的身份，站在法律系統(tǒng)之外，用社會(huì)因素評(píng)價(jià)法典化的作用。首先，法典推動(dòng)法律現(xiàn)代化，契合社會(huì)現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)。法典化是對(duì)一國既有法令分科編制整理從而形成具有公力的事業(yè)[12]。在主流的法典化歷史敘事中，比較法學(xué)家和法史學(xué)家們賦予了歐洲近代法典化運(yùn)動(dòng)三個(gè)特征：法典化運(yùn)動(dòng)發(fā)生在1804年《法國民法典》頒布與1900年《德國民法典》生效之間；法典化以民法典為核心甚至唯一，排斥其他法律部門；把法典化運(yùn)動(dòng)看成是以進(jìn)化論為基礎(chǔ)而發(fā)生的在知識(shí)、制度與觀念上具有延續(xù)性和統(tǒng)一性的過程[13]。在此意義上，法典與法典化不能單純被視為立法技術(shù)與立法模式的選擇，它是與政治相關(guān)的特定意識(shí)形態(tài)的選擇。韋伯[14]認(rèn)為，法律理性化不斷提升的表現(xiàn)是法律的專業(yè)化、法學(xué)的邏輯性以及系統(tǒng)性。形式理性的法律在直觀上表征的是體系、抽象與邏輯推演，在實(shí)質(zhì)上卻是在表達(dá)一個(gè)社會(huì)的現(xiàn)代性。由此，我們能在一定程度上解釋為何主流敘事將法典化的對(duì)象限定在民法典之上，以及法典化的過程為何是一個(gè)進(jìn)化的過程。毫無疑問，盡管民法并非在19世紀(jì)甚至更長的時(shí)間范圍內(nèi)唯一擁有法典的法律部門，但是其他部門法典的體系化程度、邏輯融貫性、法律概念的清晰度和精確度難以望民法典項(xiàng)背。特別是將“概念—體系”方法發(fā)揮到極致，代表彼時(shí)人類理性光輝的《德國民法典》更是塑造了直到今天仍是主流的法典觀念。如果我們接受韋伯意義上形式理性的法等于現(xiàn)代性法律的論斷，那么一個(gè)明顯的結(jié)果就是：形式理性化程度最高的民法應(yīng)當(dāng)擔(dān)起法律現(xiàn)代化的先鋒重任。于是，民法典在法典化中的核心性源于法典和法典化的現(xiàn)代性目標(biāo)，法典化運(yùn)動(dòng)本身就是現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)中的一部分?！斑M(jìn)化”在這里被作為媒介將法典與現(xiàn)代化聯(lián)系起來。當(dāng)法律形式理性的提高成為社會(huì)由前現(xiàn)代到現(xiàn)代的進(jìn)化內(nèi)容之一部分時(shí)，法典化運(yùn)動(dòng)本身也成為現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)中的一部分。

其次，法典是一本具有教育意義的法律教科書。在羅馬法時(shí)代，就有以法典作為法律教育讀本的實(shí)踐。在由優(yōu)士丁尼主導(dǎo)的法典編纂運(yùn)動(dòng)中產(chǎn)生了《優(yōu)士丁尼法典》《學(xué)說匯纂》和《法學(xué)階梯》等文本[15]。其中，塑造了大陸法系民法典體例傳統(tǒng)的《法學(xué)階梯》就被優(yōu)士丁尼抱以體系型教科書的期待[15]。以蓋尤斯“人—物—訴訟”模式為結(jié)構(gòu)的《法學(xué)階梯》憑借科學(xué)的體系安排提升了非法律人對(duì)法律體系的理解度。在此，法典從一般到特殊的結(jié)構(gòu)安排符合人類認(rèn)知的思維習(xí)慣，提升了法律知識(shí)的可接近性。另外，法典涵蓋了相關(guān)領(lǐng)域的全部規(guī)范，在促進(jìn)法律明確性的同時(shí)也降低了民眾獲知法律的難度，增強(qiáng)公民法治意識(shí)。

2 衛(wèi)生法法典化為何必要

2.1 制定衛(wèi)生法典順應(yīng)我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展潮流

在《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中，健康被賦予了個(gè)人和國家兩個(gè)層面上的意義。衛(wèi)生健康不僅同個(gè)人發(fā)展相關(guān)，也與民族、國家相聯(lián)，成為全面小康和現(xiàn)代化的基礎(chǔ)之一。人民健康是民族昌盛和國家富強(qiáng)的重要標(biāo)志。要完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)[16]。據(jù)此，國務(wù)院于2019年制定《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施健康中國行動(dòng)的意見》，健康中國行動(dòng)推進(jìn)委員會(huì)隨之成立。這意味著，衛(wèi)生健康已經(jīng)被提升到了國家戰(zhàn)略的高度，具有重大的社會(huì)與政治意義，是必須受到重視的民生工程與政治任務(wù)。

但必須承認(rèn)的是，當(dāng)前衛(wèi)生領(lǐng)域面對(duì)的問題紛繁復(fù)雜，距離完善的衛(wèi)生制度、發(fā)達(dá)的衛(wèi)生水平、先進(jìn)的衛(wèi)生理念仍有差距。衛(wèi)生領(lǐng)域中不同主體、制度之間的復(fù)雜關(guān)系、利益沖突是造成衛(wèi)生健康亂象的關(guān)鍵所在[17]2。首先，屢禁不止的“醫(yī)鬧”“傷醫(yī)”“殺醫(yī)”等事件反映了醫(yī)生與患者兩群體之間的結(jié)構(gòu)性對(duì)立。醫(yī)患矛盾的背后是醫(yī)生對(duì)醫(yī)學(xué)知識(shí)絕對(duì)占有而產(chǎn)生的專家權(quán)與患者權(quán)的沖突對(duì)抗。其次，長春“毒疫苗”“齊二藥”“陸勇案”等事件也為藥品監(jiān)管制度的完備性以及某些制度的合理性敲響警鐘。最后，以互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療為代表的衛(wèi)生領(lǐng)域新業(yè)態(tài)迅速發(fā)展的現(xiàn)狀與相關(guān)立法缺失之間的鴻溝也成為衛(wèi)生健康事業(yè)順利發(fā)展的阻礙。

衛(wèi)生法的法典化對(duì)于化解上述矛盾存在重大作用。首先，法典化的過程就是一個(gè)理順不同主體之間關(guān)系，整合多元利益、價(jià)值的過程。衛(wèi)生法典包羅萬象，全面覆蓋衛(wèi)生健康領(lǐng)域各種社會(huì)關(guān)系。具體而言，不僅包括醫(yī)事法律制度、藥事法律制度、公共衛(wèi)生法律制度，還包括人口與生殖法律制度、健康促進(jìn)法律制度和醫(yī)學(xué)倫理法律制度等。其中涉及到的衛(wèi)生法律主體涵蓋醫(yī)師、患者、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥企、疾控單位等。衛(wèi)生法典的制定過程中，要對(duì)衛(wèi)生法上不同法律主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行平衡，合理設(shè)定權(quán)利義務(wù)，劃定不同情況下的責(zé)任比重與承擔(dān)方式。因此，衛(wèi)生法法典化也是一個(gè)滿足各主體正當(dāng)利益，回應(yīng)合理訴求的過程。這對(duì)于衛(wèi)生領(lǐng)域中結(jié)構(gòu)性對(duì)立的緩和將大有助益。其次，法典化的過程也是一個(gè)反思現(xiàn)有衛(wèi)生法律制度完備性、合理性的過程。長春“毒疫苗”事件暴露了我國疫苗管理在生產(chǎn)、檢驗(yàn)、上市等全鏈條中的制度漏洞。司法機(jī)關(guān)對(duì)陸勇代購“仿制藥”行為在罪與非罪之間的徘徊也能夠在一定程度上說明法律對(duì)“假藥”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)合理性欠佳。盡管“長生疫苗”事件得到政府妥善處理，“非法進(jìn)口藥”也被立法者從2019年修訂的《藥品管理法》中“假藥”行列里刪除，但這并不代表衛(wèi)生法律部門中的其他制度就具有相當(dāng)?shù)耐陚湫耘c合理性。法典化為立法者提供一個(gè)對(duì)現(xiàn)行衛(wèi)生制度予以反思的機(jī)會(huì)。在法典化背景下的制度建構(gòu)不同于對(duì)局部領(lǐng)域的小修小補(bǔ)，而是基于頂層設(shè)計(jì)，從衛(wèi)生法律部門的全局出發(fā)，對(duì)衛(wèi)生法律制度通盤考量、修正失誤、彌補(bǔ)漏洞，保證部門內(nèi)各制度間銜接流暢。最后，衛(wèi)生法的法典化有助于提高衛(wèi)生法律對(duì)衛(wèi)生關(guān)系的覆蓋率，避免消極漏洞的產(chǎn)生。例如，在醫(yī)療急救領(lǐng)域，我國僅有原國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)頒布的《院前醫(yī)療急救管理辦法》這一低位階專門立法。再以互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療為例，也只有國家衛(wèi)生健康委員會(huì)制定的《互聯(lián)網(wǎng)診療管理辦法(試行)》《互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院管理辦法(試行)》《遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)管理規(guī)范(試行)》三部部門規(guī)章對(duì)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療行為進(jìn)行調(diào)整。此外，日益成為衛(wèi)生事業(yè)重要組成部分的安寧緩和醫(yī)療行業(yè)也面臨著缺少法律作為保障的問題。高位階立法的缺失使得相關(guān)行業(yè)缺乏法律引領(lǐng)，易導(dǎo)致行業(yè)失序的后果。衛(wèi)生法典是對(duì)之前衛(wèi)生領(lǐng)域制度改革成果的確認(rèn)，也是對(duì)新時(shí)代下未來衛(wèi)生事業(yè)的展望，兼具總結(jié)性與前瞻性。一部體現(xiàn)時(shí)代性的衛(wèi)生法典要對(duì)衛(wèi)生領(lǐng)域的新興社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，以法律引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。這對(duì)于保證我國衛(wèi)生健康事業(yè)的長期發(fā)展意義巨大。

2.2 制定衛(wèi)生法典以推進(jìn)衛(wèi)生健康法治

在依法治國工程深入推進(jìn)的背景下，長期以政策主導(dǎo)、政府推動(dòng)為特征的衛(wèi)生健康制度改革與前者形成巨大反差[17]1。全面依法治國呼喚衛(wèi)生健康法治的興起。這是因?yàn)閺恼w而言，衛(wèi)生健康法治作為依法治國系統(tǒng)工程的一部分而存在，是依法治國方略在衛(wèi)生事業(yè)上的具體表現(xiàn)。衛(wèi)生健康法治的缺位將直接影響依法治國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

目前，中國衛(wèi)生法治不彰表現(xiàn)在：第一，衛(wèi)生健康法律部門缺乏引領(lǐng)性的基本法律。于2019年底通過的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》被學(xué)者們視為我國衛(wèi)生健康領(lǐng)域內(nèi)的基礎(chǔ)性、綜合性立法，并期待它能夠發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)有衛(wèi)生法律，完善衛(wèi)生法律體系的作用[18]。但是從該法的制定主體來看，它是由全國人大常委會(huì)通過的一般法律，而非是由全國人大制定的調(diào)整某項(xiàng)具有普遍性社會(huì)關(guān)系的基本法律。在此意義上，衛(wèi)生健康法律部門也與環(huán)境法律部門一樣，面臨缺少高層次立法引領(lǐng)的困局[19]。缺少基本法的統(tǒng)合、引導(dǎo)，意味著衛(wèi)生法律部門在整個(gè)法體系內(nèi)的地位低，得到的關(guān)注度小，這極不利于衛(wèi)生法治的發(fā)展。第二，不同的法律規(guī)范對(duì)同一事項(xiàng)管理權(quán)進(jìn)行爭奪，減損了衛(wèi)生法律的統(tǒng)一性，也對(duì)衛(wèi)生法治造成打擊。以疫情信息發(fā)布權(quán)為例：《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為落實(shí)“屬地管理為主”的體制安排，將突發(fā)事件的處置權(quán)、信息發(fā)布權(quán)等下放至縣級(jí)以上地方各級(jí)政府。由于公共衛(wèi)生事件是該法規(guī)定的突發(fā)事件之一類，因此疫情信息發(fā)布權(quán)自然歸屬于事件發(fā)生地的縣級(jí)以上人民政府。然而，《傳染病防治法》第三十八條卻將疫情信息公布權(quán)授予國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省一級(jí)政府的衛(wèi)生行政部門，其他各級(jí)行政機(jī)關(guān)被排除在外。由此，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》與《傳染病防治法》在疫情信息發(fā)布權(quán)上存在沖突。在新型冠狀病毒肺炎疫情初期，依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》由于不具有《傳染病防治法》中的疫情信息發(fā)布資格，只能在得到上級(jí)授權(quán)后再進(jìn)行信息發(fā)布。疫情信息更新緩慢一方面導(dǎo)致了各類資源協(xié)調(diào)不及時(shí)的結(jié)果，另一方面則加劇了社會(huì)的恐慌。第三，我國衛(wèi)生法律制度存在較為嚴(yán)重的新陳代謝不佳現(xiàn)象。例如，于1998年起施行的《獻(xiàn)血法》有24年的時(shí)間未被更新，針對(duì)血荒和應(yīng)急用血等社會(huì)熱點(diǎn)缺乏制度創(chuàng)新與響應(yīng)。更為典型的是《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》。盡管國務(wù)院曾在2016年對(duì)生效于1994年的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修改，但此次修改只是對(duì)例如第九條等個(gè)別條款進(jìn)行的局部修正。存在類似問題的還有《人體器官移植條例》。從2020年發(fā)布的《人體器官移植條例(修訂草案)(征求意見稿)》來看，這次修正也只是針對(duì)如器官獲取等內(nèi)容進(jìn)行的小修小補(bǔ)，并未對(duì)原制度框架進(jìn)行大的突破。盡管穩(wěn)定性是法律的優(yōu)良品質(zhì)，但是在現(xiàn)代社會(huì)，特別是處于大變革下的中國社會(huì)，定期對(duì)法律進(jìn)行更新是使之能夠適應(yīng)時(shí)代、真正化解糾紛的必要措施。對(duì)衛(wèi)生法規(guī)范的更新?lián)Q代缺乏積極的姿態(tài)，導(dǎo)致了衛(wèi)生法律制度在整體上落后于時(shí)代發(fā)展，從側(cè)面上則體現(xiàn)著我國對(duì)衛(wèi)生法律制度，乃至對(duì)衛(wèi)生法治的輕視。

衛(wèi)生法典使上述問題得以破解成為可能。首先，屬于衛(wèi)生領(lǐng)域重大基礎(chǔ)性立法工程的衛(wèi)生法典的立法建議，必然由中共中央向全國人大常委會(huì)提出，全國人大常委會(huì)在經(jīng)過討論后將其納入立法規(guī)劃。之后，全國人大常委會(huì)將委托數(shù)個(gè)學(xué)術(shù)科研機(jī)構(gòu)、部分實(shí)務(wù)部門人員起草法典草案，最終由全國人民代表大會(huì)通過。在此意義上，衛(wèi)生法典將成為由全國人民代表大會(huì)制定的，全面調(diào)整衛(wèi)生健康法律關(guān)系的基本法律。衛(wèi)生法律部門也由此獲得作為高效力位階立法的衛(wèi)生法典的統(tǒng)合、引導(dǎo)。衛(wèi)生法典的制定本身就表征著國家對(duì)以法治方式推進(jìn)衛(wèi)生健康事業(yè)的決心。這一方面能夠提升衛(wèi)生健康法治在法治工程中的地位，改變以往衛(wèi)生領(lǐng)域以政策為主導(dǎo)的形象；另一方面也在客觀上促進(jìn)衛(wèi)生法治的成熟度。其次，衛(wèi)生法作為具有跨部門屬性的領(lǐng)域法，其法典編纂的過程中必然需要相關(guān)單位人員的共同參與。這對(duì)于消解規(guī)范沖突，打破部門利益法律化大有裨益。醫(yī)療、醫(yī)藥、醫(yī)保構(gòu)成衛(wèi)健領(lǐng)域具有支撐作用的三種框架制度。但從現(xiàn)狀來看，其中的醫(yī)療部分主要由衛(wèi)生健康委員會(huì)負(fù)責(zé)，醫(yī)藥監(jiān)管是市場監(jiān)管部門的職責(zé)，醫(yī)保則處于人社部門的管理范圍之列。管理單位多元化所致的規(guī)范沖突背后是部門利益的競爭。由立法機(jī)關(guān)牽頭、多部門參與的衛(wèi)生法典能夠在很大程度上促進(jìn)各部門的職能整合，協(xié)調(diào)部門利益，避免職責(zé)交叉、政出多頭。以此為基礎(chǔ)，基于大健康理念的“三醫(yī)聯(lián)動(dòng)”才有可能實(shí)現(xiàn)，衛(wèi)生健康法治也會(huì)因衛(wèi)生法律的權(quán)威而進(jìn)步。 最后，編纂衛(wèi)生法典為我們提供了一個(gè)對(duì)衛(wèi)生法律制度進(jìn)行系統(tǒng)性修廢與重構(gòu)的機(jī)會(huì)。第一，對(duì)現(xiàn)行衛(wèi)生法律規(guī)范進(jìn)行全面考察是衛(wèi)生法成典的重要準(zhǔn)備工作，在此過程中，立法者將意識(shí)到我國存在諸多如《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》一樣陳舊的規(guī)范。第二，以制定衛(wèi)生法典的方式達(dá)致我國衛(wèi)生法律規(guī)范的更新?lián)Q代，這有利于實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生法律制度的整體更新。它能夠發(fā)揮局部制度更新所不具有的體系性效益。

2.3 衛(wèi)生法典是提升衛(wèi)生法律體系化的關(guān)鍵所在

薩維尼提出，法學(xué)必須是體系的、歷史的科學(xué)[20]。據(jù)此，法律不是規(guī)范的總和，而是借由作為工具的概念和邏輯，將法律素材從具體語境抽離之后形成的階層。及至現(xiàn)代，在新的歷史條件下，人民對(duì)立法的期待已從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，依法治國必須提升立法質(zhì)量，善治必須依靠良法來實(shí)現(xiàn)。一旦將“好”與“不好”這樣的價(jià)值引入立法評(píng)價(jià)中，法律的形式標(biāo)準(zhǔn)將最先受到關(guān)注。而法律的體系化程度就是形式正義的首要標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者指出，在“有法可依”的目標(biāo)經(jīng)過去30年的努力實(shí)現(xiàn)之后，當(dāng)下的立法任務(wù)已是對(duì)法律體系的系統(tǒng)化與技術(shù)化重構(gòu)[21]。

從我國衛(wèi)生健康立法現(xiàn)狀來看，衛(wèi)生法的體系化程度尚待提高。這表現(xiàn)在：第一，在以問題為導(dǎo)向的立法模式下，衛(wèi)生法律呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。這體現(xiàn)為立法以衛(wèi)生健康行業(yè)中不同“領(lǐng)域”為核心，通過縱向切割使衛(wèi)生法部門內(nèi)部呈現(xiàn)出各單行法“各管一攤”的零散化特征，也使得衛(wèi)生法部門中沒有形成從衛(wèi)生基本法律到衛(wèi)生單行法再到相關(guān)配套制度的完整體系。第二，基于衛(wèi)生法的跨部門特征，其規(guī)范既存在于專門立法中，也存在于刑法、民法等其他部門法中。立法的分散降低了衛(wèi)生法的明確性與可接近性，沖擊了衛(wèi)生法律體系，對(duì)衛(wèi)生法的司法適用造成困難。第三，衛(wèi)生法部門缺乏系統(tǒng)化的衛(wèi)生法責(zé)任體系，對(duì)衛(wèi)生法律體系的存在、發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)。從微觀上看，一個(gè)完整的法規(guī)范由假定、處理、制裁三部分構(gòu)成，其中制裁即與法律責(zé)任相對(duì)應(yīng)，因此法律責(zé)任是法律不可或缺的內(nèi)容[22]。從宏觀上看，是否存在清晰、系統(tǒng)化的法律責(zé)任體系關(guān)系到部門法體系是否成立。衛(wèi)生立法的分散性導(dǎo)致了衛(wèi)生法部門尚未形成系統(tǒng)性責(zé)任體系。

首先，法典編纂對(duì)于破解立法碎片化的作用不言而喻。通過衛(wèi)生法典，衛(wèi)生法律體系的整合從兩方面得以實(shí)現(xiàn)：第一，在以平權(quán)為特征的橫向法律關(guān)系上，法典需要重新協(xié)調(diào)醫(yī)生與患者、藥企與消費(fèi)者等平等主體間的利益，矯正畸形的社會(huì)狀態(tài)。第二，在以管理與被管理為特征的縱向法律關(guān)系上，衛(wèi)生法典需要整合各部門職責(zé)，重新設(shè)定監(jiān)管單位權(quán)力，防止規(guī)范沖突，維護(hù)衛(wèi)生法律的體系化。其次，衛(wèi)生法典能夠增強(qiáng)衛(wèi)生法律的體系化效益，降低“找法”成本，便利司法適用。從現(xiàn)實(shí)來看，衛(wèi)生法律因規(guī)范的分散性導(dǎo)致明確性降低。例如，《食品安全法》第一百三十三條第二款中的“應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律的規(guī)定承擔(dān)責(zé)任”。其中“有關(guān)法律”指向不清、表意不明，對(duì)適法造成很大困難。法典化的過程中必然要對(duì)此類具有銜接功能的轉(zhuǎn)致條款予以明確。以此理順衛(wèi)生法規(guī)范與其他部門法規(guī)范的關(guān)系，在適用上形成流暢的銜接狀態(tài)，鞏固衛(wèi)生法律體系。最后，在編纂衛(wèi)生法典的過程中，需要聚攏分散于其他部門法中的衛(wèi)生法規(guī)范，這同時(shí)也是一個(gè)整合衛(wèi)生法律責(zé)任的過程。盡管借用其他部門法的責(zé)任形式是衛(wèi)生立法的必要之舉，但是衛(wèi)生法典有助于衛(wèi)生法責(zé)任的匯聚，使之形成完善的責(zé)任邏輯、責(zé)任方式，并最終整合成綜合性的衛(wèi)生法責(zé)任體系。

3 衛(wèi)生法法典化為何可行

3.1 健康權(quán)為衛(wèi)生法典提供了理論支撐與邏輯主線

首先，作為衛(wèi)生法理論核心的“健康權(quán)”受到學(xué)界關(guān)注。以“健康權(quán)”為關(guān)鍵詞于知網(wǎng)上檢索后發(fā)現(xiàn)：把“健康權(quán)”作為研究對(duì)象的論文共4 506篇，其中核心期刊論文767篇。此外，以《健康法治的基石：健康權(quán)的源流、理論與制度》為代表的有關(guān)“健康權(quán)”的專著也成為近年法學(xué)界頗受矚目的“熱書”。研究成果的數(shù)量與質(zhì)量為健康權(quán)理論的成熟提供了雙重保證。健康權(quán)是法律主體之健康免受侵犯的自由，以及請(qǐng)求國家對(duì)其健康提供救濟(jì)的權(quán)利，它凸顯了人道、健康與正義的融合，是衛(wèi)生法價(jià)值體系中的最高位階[23]。在此意義上，對(duì)健康權(quán)內(nèi)涵、功能予以詮釋的意義不止于其本身，更有助于明確衛(wèi)生法的使命所在。上述工作能夠幫助立法者堅(jiān)持將張揚(yáng)健康權(quán)利、維護(hù)公民健康作為衛(wèi)生法典一以貫之的價(jià)值追求。這使得衛(wèi)生法典成為一個(gè)價(jià)值融貫的規(guī)范體系得以可能。

其次，健康權(quán)的實(shí)證化為衛(wèi)生法典提供了邏輯主線。學(xué)理上的證成只能說明健康權(quán)是一個(gè)應(yīng)有權(quán)利，能夠成為立法的價(jià)值引領(lǐng)。但是健康權(quán)從應(yīng)有到實(shí)證的轉(zhuǎn)變才能夠?yàn)樾l(wèi)生法典的實(shí)現(xiàn)提供規(guī)范層面的邏輯主軸?！稇椃ā冯m然沒有明確使用“健康權(quán)”概念，但通過對(duì)第二十一條、第二十六條、第三十三條、第三十六條、第四十五條的體系解釋，我們可以發(fā)現(xiàn)《憲法》對(duì)公民健康權(quán)的明確承認(rèn)[17]8。除此以外，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第四條規(guī)定“國家和社會(huì)尊重、保護(hù)公民的健康權(quán)”。這意味著，在《憲法》從根本法高度肯定健康權(quán)在我國法律體系內(nèi)存在以后，作為部門基礎(chǔ)性綜合法的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》也憑借上級(jí)規(guī)范的授權(quán)，將作為憲法權(quán)利的健康權(quán)于部門法中落實(shí)。健康權(quán)的實(shí)證化為衛(wèi)生法典的編纂提供了可能。在此意義上，具有法定權(quán)利屬性的健康權(quán)保證了衛(wèi)生法典中規(guī)范的協(xié)調(diào)與自洽。

3.2 國家主義立法立場成為衛(wèi)生法典的政治保障

法典的制定不只是法律問題，更是一個(gè)政治決定，需要執(zhí)政者的決斷作為支撐[4]。國家主義是我國立法過程中的重要特征，它突出國家在法律秩序建構(gòu)中的決定性作用，通過國家權(quán)力保證政治理念在立法中的貫徹與統(tǒng)一[24]。國家主義強(qiáng)調(diào)通過立法規(guī)劃保證立法的計(jì)劃性、重點(diǎn)性和步驟性[24]。此外，它在立法內(nèi)容上以貫徹國家階段性政策為目的。以資源集中與高位階推動(dòng)為特征的國家主義立法立場使得立法工作在短時(shí)間內(nèi)高質(zhì)量完成得以可能。

在立法國家主義的推動(dòng)下，我國衛(wèi)生法成典具備了政治保障。一是，高層的推動(dòng)和立法規(guī)劃為衛(wèi)生法典提供了外部條件。衛(wèi)生法典的制定是一項(xiàng)需要人力、財(cái)力支持的浩大工程，牽扯到部門協(xié)調(diào)、專家集中與資金投入。高層推動(dòng)能夠加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)對(duì)衛(wèi)生法典制定的重視程度，也能夠協(xié)調(diào)各方資源，集中專家優(yōu)勢，為衛(wèi)生法成典提供技術(shù)、物質(zhì)保證。立法規(guī)劃能夠保證衛(wèi)生法典各編的完成質(zhì)量與時(shí)間。二是，對(duì)“健康中國”國家戰(zhàn)略的落實(shí)成為衛(wèi)生法典的內(nèi)部條件。“健康中國”是一項(xiàng)涉及健康生活、健康服務(wù)、健康產(chǎn)業(yè)的全方位系統(tǒng)工程。對(duì)應(yīng)到法律層面上，自然以具備體系化特征的衛(wèi)生法典為最佳形式。如果衛(wèi)生法典能夠發(fā)揮貫徹政策的最佳效果，那么必然會(huì)激發(fā)執(zhí)政者以法典為手段踐行“健康中國”的決心。

3.3 相當(dāng)數(shù)量的衛(wèi)生健康單行法作為衛(wèi)生法典的前提

近年來，我國在衛(wèi)生立法上取得了重大的成果。首先，從制定主體角度對(duì)衛(wèi)生立法進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)：由全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的衛(wèi)生法律包括《獻(xiàn)血法》《藥品管理法》《食品安全法》《精神衛(wèi)生法》等14部；由國務(wù)院制定的衛(wèi)生法規(guī)有《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》等28部；由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定的部門規(guī)章近百種[25]。此外，還有由最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的關(guān)于衛(wèi)生法的司法解釋數(shù)十件。其次，上述立法在內(nèi)容上對(duì)衛(wèi)生領(lǐng)域的覆蓋率很高。例如，在衛(wèi)生資源管理方面有《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《紅十字會(huì)法》等；在公共衛(wèi)生方面有《傳染病防治法》《國境衛(wèi)生檢疫法》等；在食品藥品監(jiān)管方面有《食品管理法》《藥品管理法》等；在人口方面有《人口與計(jì)劃生育法》。這些效力多元、調(diào)整對(duì)象全面的衛(wèi)生立法為衛(wèi)生法典的制定提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.4 法典編纂的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

我國具有法典編纂的歷史傳統(tǒng)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從清末法律現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)起，我國就以大陸法系為師，將成文法典作為法律的主要表現(xiàn)形式。在清末修律浪潮中，先后產(chǎn)生《大清新刑律》《大清民律草案》《民事訴訟律草案》等多部師法法典法系的法典。由此，中國開啟了法典編纂的歷史進(jìn)程。民國時(shí)期，國民黨政權(quán)在立法模式的選擇上，延續(xù)了清末以來的法典化路線，制定了多部凸顯歐陸風(fēng)格，具備高度體系化的部門法典。新中國成立之后，廢除“六法全書”，打破“舊法統(tǒng)”，師法蘇聯(lián)的立法模式成為唯一選擇。不過，由于蘇聯(lián)法律呈現(xiàn)強(qiáng)烈的大陸法系法典化特征，所以新中國效仿蘇聯(lián)的立法模式，并未打破中國法制現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)以來的法典編纂傳統(tǒng)。1949年以后，我國共發(fā)起五次“法典化”運(yùn)動(dòng)，特別是自第四波開始，法典的系統(tǒng)性以及國家法律體系的完備與協(xié)調(diào)成為立法目標(biāo)[21]。以此為指導(dǎo)思想，《刑法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《民法通則》等以法典為呈現(xiàn)方式的立法漸次產(chǎn)生。尤其是舉數(shù)代學(xué)者之力，匯集全國資源，于2020年生效的《民法典》更是我國一個(gè)世紀(jì)以來法典編纂經(jīng)驗(yàn)積累的體現(xiàn)，成為中國法典化道路上的里程碑。上述法典為衛(wèi)生法典的制定提供了歷史借鑒與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

3.5 域外衛(wèi)生法法典化實(shí)踐為我國提供了借鑒

法國在20世紀(jì)30年代就開始推進(jìn)衛(wèi)生法的法典化，于1953年頒布的《法國公共衛(wèi)生法典》是法國衛(wèi)生健康法律體系中具有引領(lǐng)性的重要法律規(guī)范[26]55。雖然該法以“公共衛(wèi)生”命名，但此處的“公共衛(wèi)生”是包括健康促進(jìn)、疾病預(yù)防、健康保護(hù)等內(nèi)容在內(nèi)的廣義公共衛(wèi)生，而非僅針對(duì)疾病預(yù)防與傳染病控制而言的狹義公共衛(wèi)生。從內(nèi)容上看，該法的調(diào)整范圍十分廣泛，具體包括一般衛(wèi)生保護(hù)、生殖健康與婦女及兒童保護(hù)、疾病與癮疾控制、衛(wèi)生職業(yè)管理、衛(wèi)生產(chǎn)品管理、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)管理6部分，近乎涵蓋衛(wèi)生領(lǐng)域的各個(gè)方面。 在此意義上，法國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了衛(wèi)生領(lǐng)域的法典化。德國對(duì)于衛(wèi)生健康法典的探索始于18世紀(jì)。受到重商主義與衛(wèi)生警察理念的影響，德國社會(huì)醫(yī)學(xué)家約翰·彼得·弗蘭克在他于1779年出版的《衛(wèi)生警察》一書中提出了包括人口、生育、嬰幼兒健康、食品安全、城市衛(wèi)生環(huán)境乃至事故預(yù)防等問題在內(nèi)的一整套具有體系性、完備性的個(gè)人與公共衛(wèi)生制度[27]210。1800年，深受弗蘭克影響的德國醫(yī)生弗朗茨·安東·邁向法爾茨州政府提交了一份衛(wèi)生法典草案。在這份極具全面性的草案當(dāng)中，住房與空氣衛(wèi)生、食品安全、職業(yè)病防護(hù)、母嬰健康、傳染病防控、醫(yī)療機(jī)構(gòu)與義務(wù)人員管理等都成為這部綜合性衛(wèi)生法典的調(diào)整對(duì)象[27]213。及至當(dāng)代，具有深厚法典化傳統(tǒng)的德國在衛(wèi)生健康領(lǐng)域仍然堅(jiān)持統(tǒng)合式立法，并嚴(yán)格要求法律文本內(nèi)部的邏輯性與體系性[26]4。盡管到目前為止，德國尚未實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生健康領(lǐng)域的全面法典化。但是，由于作為局部法典化重要成果的《法定健康保險(xiǎn)法》的全面性、系統(tǒng)性，該法仍是我國衛(wèi)生法法典化過程中可以借鑒的先例。此外，保加利亞、匈牙利、南非等國也都采用通過一部綜合性衛(wèi)生法典的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)衛(wèi)生健康領(lǐng)域的規(guī)制。

域外衛(wèi)生法典立法實(shí)踐首先能夠證明已存在衛(wèi)生法法典化的成功先例，這為衛(wèi)生法成典這一宏觀目標(biāo)本身提供了可行性論據(jù)。此外，在法典模式、體例、編纂方法等具體問題上，域外衛(wèi)生法典又向我國未來的衛(wèi)生法典輸送了經(jīng)驗(yàn)。