后人口紅利時代同城化地區(qū)的人口特征與規(guī)劃發(fā)展策略

廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院 周小天

一、引言

受益于早期較高的人口自然增長率，年輕化的人口年齡結(jié)構(gòu)推動了我國經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展。其中，自20世紀80年代至21世紀的前十年，大量的農(nóng)村勞動力涌入城鎮(zhèn)、城市，使我國先后經(jīng)歷了以小城鎮(zhèn)為主導的農(nóng)村城鎮(zhèn)化和以大城市為主導的快速城鎮(zhèn)化歷程[1]。伴隨著近十年來總體人口增勢的放緩，我國的經(jīng)濟發(fā)展趨勢和人口空間結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了新的變化。在宏觀層面，人口流動呈現(xiàn)省內(nèi)流動為主、省際流動為輔的特征[2]，人口回流的趨勢也開始出現(xiàn)[3]。受落戶限制放寬、公服均等化等一系列政策措施影響，人口用腳投票的現(xiàn)象和區(qū)域一體化的趨勢越來越明顯。一方面，我國人口進一步向城市群、都市圈以及各省內(nèi)中心城市集聚[4-6]。另一方面，人口的不斷涌入在為北京、上海、深圳、廣州等超大城市帶來經(jīng)濟發(fā)展動力的同時，加大了城市在公服設(shè)施、資源環(huán)境等方面的承載壓力，交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張等“大城市病”愈發(fā)突出。

常住人口也逐漸從中心城區(qū)向外圍地區(qū)的蔓延[9-11]，出現(xiàn)了職住分離的候鳥人群[8]這類候鳥人群與以商務、就醫(yī)和游憩為目的的其他短期駐留人口一起對城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理等方面提出了新的要求[12、15]。

在人口流動性日益加強的背景下，如何響應人民對交通、住房、公共服務設(shè)施的需求，成為區(qū)域發(fā)展所要思考的重要問題。本文基于人口普查數(shù)據(jù)、手機信令數(shù)據(jù)等多源數(shù)據(jù)，以南海區(qū)為例，分析了轄區(qū)內(nèi)的人口特征與發(fā)展趨勢，并提出了對應的規(guī)劃發(fā)展策略建議，為同城化地區(qū)人口的發(fā)展研究和規(guī)劃應對提供參考。

二、研究范圍與研究數(shù)據(jù)

（一）研究范圍

南海區(qū)地處佛山市東北部，自改革開放以來，探索出了以集體土地工業(yè)化、民營經(jīng)濟、農(nóng)村土地股份合作制等為特征的南海經(jīng)濟發(fā)展模式，激活了民營經(jīng)濟，是領(lǐng)銜全國的縣域經(jīng)濟體。臨近廣州市荔灣區(qū)、白云區(qū)和番禺區(qū)的特征使其成了廣佛同城化的核心區(qū)域。近年來，隨著兩城軌道交通建設(shè)與互聯(lián)互通的不斷推進，南海區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的跨城候鳥人群規(guī)模不斷擴大，在激發(fā)城市經(jīng)濟活力的同時也帶來了新的挑戰(zhàn)。因此，本文以南海為研究范圍，分析其人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、空間分布等特征，以期為同城化地區(qū)的人口研究與規(guī)劃應對提供參考。

（二）數(shù)據(jù)來源

本次研究數(shù)據(jù)主要包括兩種來源。其中，常住人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)等主要采用了人口普查、統(tǒng)計年鑒等政府部門公布的傳統(tǒng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)。候鳥人群、實有人口數(shù)據(jù)主要來源于技術(shù)處理后的手機信令數(shù)據(jù)。在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)處理方面，本研究根據(jù)手機信令工作時間段、非工作時間段可獲取最小單位時間間隔內(nèi)位置的眾數(shù)，選取連續(xù)10個工作日內(nèi)，至少3天有穩(wěn)定識別結(jié)果的手機信令，并根據(jù)兩個時間段位置的眾數(shù)判斷工作與居住點。

三、南海區(qū)的主要人口特征

（一）人口增長動力充足，較大規(guī)模的實有人口加劇轄區(qū)內(nèi)資源環(huán)境承載壓力

人口普查數(shù)據(jù)顯示，南海區(qū)常住人口規(guī)模由2000年的197.93萬 增 長 至2020年 的366.72萬（見圖1）。其中，戶籍人口規(guī)模達157.8萬人，流動人口規(guī)模達208.92萬人。從人口增長情況來看，南海區(qū)常住人口年增長率由2000-2010年期間的2.72%提高至2010-2020年間的3.54%，人口增長動力充足。

圖1 2000-2020年南海區(qū)常住人口規(guī)模變化情況

作為廣佛同城的核心地帶，南海還會承擔服務周圍地區(qū)的區(qū)域性功能，其與廣州在軌道交通上的互聯(lián)互通以及相對低廉的生活成本吸引了大量短期駐留人口的流入，這類人口由于在南海的停留時間具有較高的不確定性，增加了統(tǒng)計上的困難，因此在傳統(tǒng)的統(tǒng)計口徑上常常難以被有效覆蓋。本次研究將傳統(tǒng)統(tǒng)計方法所得人口數(shù)據(jù)與手機信令大數(shù)據(jù)相結(jié)合，對南海實有人口進行初步預估。參考手機信令數(shù)據(jù)，南海區(qū)2020年實際管理服務人口約440萬，約為常住人口的1.2倍，其中包含了以跨城通勤和居住為目的的候鳥人口和以商務、醫(yī)療、游憩、就醫(yī)等為目的的短期駐留人口，加重了南海區(qū)交通、市政、醫(yī)療等設(shè)施的壓力。受產(chǎn)業(yè)發(fā)展、大灣區(qū)建設(shè)的影響，預計南海區(qū)2025年之前為建設(shè)高峰期，對人口吸引力較大，實有人口規(guī)模將進一步提高。

（二）“一老一小”占比逐漸提高，家庭育兒養(yǎng)老壓力加大

“七普”數(shù)據(jù)顯示，全區(qū)常住人口中，0-14歲人口為55.75萬，占15.2%；15-64歲人口為286.06萬，占78.01%；65歲及以上人口為24.91萬，占6.79%。與2010年第六次全國人口普查相比，0-14歲人口的比例上升3.88個百分點，15-64歲人口的比例下降4.96個百分點，65歲及以上人口的比例上升2.08個百分點?！耙焕弦恍　比丝谡急鹊奶岣呓o轄區(qū)的規(guī)劃建設(shè)管理帶來新的要求。一方面，南海區(qū)的勞動力年齡人口主要集中在桂城、獅山、大瀝等東部街鎮(zhèn)，西樵、丹灶、九江三個西部街鎮(zhèn)的勞動力年齡人口僅占全區(qū)的21.09%（見圖2）。與之相對的，西樵、九江和丹灶鎮(zhèn)的老齡化情況尤為突出，三鎮(zhèn)65歲及以上的老年人口占街鎮(zhèn)人口比例均在7%以上，這種人口年齡結(jié)構(gòu)的空間錯位要求南海加大對西部養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的投入（見圖3）。

圖2 南海區(qū)各街道勞動力年齡人口占比

圖3 南海區(qū)各街道65歲及以上人口占街道人口比例

另一方面，0-14歲人口占比的提高意味著義務教育適齡人口占比的提高，給南海區(qū)教育設(shè)施帶來較大的壓力。從在校生人數(shù)的增速上看，小學在校生人口增長率從2016年的7.83%增長至2018年的9.34%，初中在校生人口增長率從2016年的4.20%增長至2018年的7.95%，高中在校生人口的增長率從2016年的1.91%增長至2018年的1.97%（見圖4）。三個階段在校生在人口規(guī)模和增長速度方面都有所提高，但義務教務階段的在校生人數(shù)增長率明顯高于高中階段的在校生人數(shù)增長率。據(jù)當前趨勢推算，10年之后要增加兩個萬個高中學位，意味著要增加10所高中，建設(shè)形勢非常嚴峻。

圖4 2015-2018年南海區(qū)各類學校在校生增長

（三）人口流動性加強，職住分離現(xiàn)象日益突出

人口流動性加強是“十三五”期間南海區(qū)人口變化的主要特征，一方面表現(xiàn)在人戶分離的情況逐漸凸顯。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，南海區(qū)常住人口中人戶分離的人口規(guī)模自2010年以來顯著增加，由145萬人增長至208萬人，增幅達43.94%。其中，跨省流入人口達119.88萬，常住在南海、戶口在省內(nèi)市轄區(qū)外的人口規(guī)模達89.03萬，內(nèi)含大量候鳥人口。常住在大瀝鎮(zhèn)、戶口在省內(nèi)其他城市的流動人口規(guī)模最為龐大，達26.17萬。里水鎮(zhèn)、丹灶鎮(zhèn)省內(nèi)市轄區(qū)外人戶分離人口增長率較高，分別為162.26%、154.82%。常住在獅山鎮(zhèn)的省外流動人口規(guī)模最大，達34.38萬。（見圖5）

圖5 2010-2020年南海區(qū)省內(nèi)市轄區(qū)外人戶分離人口對比

另一方面，人口流動性加強的特征還表現(xiàn)在跨城候鳥人群規(guī)模的不斷壯大。隨著區(qū)域軌道交通一體化建設(shè)的不斷推進，跨城通勤、商務、旅游、就醫(yī)的人口規(guī)模不斷增加，高頻往返于城市之間。結(jié)合手機信令以及第七次人口普查數(shù)據(jù)推算，2020年廣佛間往返的候鳥人口達60萬。其中，居住在南海、工作在廣州的候鳥人群達28萬，居住在廣州，工作在南海的候鳥人口高達12萬。候鳥人口根據(jù)跨城通勤頻率上的差異可以分為日際往來通勤人口和高頻往來通勤人口。其中，居住在南海，高頻往返廣州與南海的候鳥人口約18萬，日際穩(wěn)定往返廣州與南海的候鳥人口約為10萬。居住在廣州，高頻往返廣州與南海的候鳥人口約7.5萬人，日際穩(wěn)定往返南海與廣州的候鳥人口約為4.5萬。從年齡結(jié)構(gòu)來看，居住在南海的廣佛候鳥人口中約45%的人在30-41歲之間（見圖6），中青年人口是跨城候鳥的主力人群。

圖6 居住在南海的候鳥人群的年齡結(jié)構(gòu)

人口流動性的加強使廣佛高速-北環(huán)高速、沙貝立交、廣佛新干線等兩城交界的交通要道在通勤高峰時期均存在著較為嚴重的擁堵情況，早高峰時期，從廣佛交界處時間到達廣州市中心10公里就需要60分鐘以上。此外，南海區(qū)為候鳥人群提供了居住、公服設(shè)施，但這些候鳥人群工作地卻在廣州的中心城區(qū)，無法為南海本土創(chuàng)造出更多的價值，部分候鳥人群在廣州亦有置業(yè)，使得其在郊區(qū)的房屋長期空置，手機信令數(shù)據(jù)顯示，佛山市內(nèi)大瀝、平洲、龍溪一帶房屋空置率較為嚴重，普遍空置率在37%左右。在同城化不同推進的今天，南海如何擺脫依附于廣州市核心資源的困境，是其所要思考的重要問題。

四、南海區(qū)面向人口變遷的規(guī)劃發(fā)展策略建議

（一）加大對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老設(shè)施的投入

南海區(qū)應結(jié)合當前勞動力跨區(qū)域流動加強的趨勢，加快建立公共服務投入與常住人口掛鉤機制。持續(xù)加大對學前教育、義務教育、高中教育設(shè)施投入，為轉(zhuǎn)移人口隨遷子女提供普惠性學前教育和義務教育。大力推進基層醫(yī)療服務設(shè)施建設(shè)，合理配置民營醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展空間，引入優(yōu)質(zhì)的民營醫(yī)療機構(gòu)與公立醫(yī)療機構(gòu)進行互補，強化養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的場所和用地保障。在新建供地階段，應將配建社區(qū)養(yǎng)老用房設(shè)施納入土地出讓方案。對于已建住宅小區(qū)、城市社區(qū)、農(nóng)村地區(qū)等，無社區(qū)養(yǎng)老服務設(shè)施或未達到要求的，通過政府無償提供場所、集體物業(yè)改造、土地綜合整治、利用閑置的集體資產(chǎn)等措施，按照每百戶不低于十五平方米的標準建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施。

（二）整合優(yōu)勢資源，加強產(chǎn)業(yè)外引內(nèi)培

隨著各類生產(chǎn)要素成本的上升，南海區(qū)制造業(yè)的疲態(tài)逐漸顯現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)急需轉(zhuǎn)型升級，應加快構(gòu)建“兩高四新”的產(chǎn)業(yè)體系，外引內(nèi)培。在內(nèi)培方面，南海應發(fā)揮毗鄰廣州的地理優(yōu)勢，優(yōu)化雙創(chuàng)環(huán)境，深入推進“放管服”改革，持續(xù)推行企業(yè)申報的流程的簡化，強化優(yōu)惠政策配套，降低初創(chuàng)企業(yè)稅收負擔。外引方面，南海區(qū)應緊盯“兩高四新”產(chǎn)業(yè)中的龍頭企業(yè)，完善企業(yè)跟蹤服務鏈條，以到基層一線解決問題的方略為導向，統(tǒng)籌多部門資源和工作人員建設(shè)服務企業(yè)的實體機構(gòu)，征集企業(yè)發(fā)展中的需求和問題，根據(jù)企業(yè)的實際問題研究引進方案，依托龍頭企業(yè)，打造戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)集群，形成規(guī)模經(jīng)濟。

（三）完善一體化交通運輸網(wǎng)絡

通過高鐵、城際軌道、高速公路等強化與廣州的快速交通聯(lián)系。加強跨城軌道網(wǎng)絡和公共交通網(wǎng)絡建設(shè)，促進廣佛都市圈核心區(qū)軌道交通規(guī)劃、建設(shè)、運營的一體化，推動實現(xiàn)運輸服務無縫互聯(lián)。推動廣佛邊界地帶交通建設(shè)從著重高速公路對接建設(shè)向同時兼顧城市主次干道建設(shè)轉(zhuǎn)變，緩解高等級道路交通擁堵情況，構(gòu)建形成過境、通勤、生活休閑等出行功能分明的銜接路網(wǎng)體系，形成多層級、深融合的道路一張網(wǎng)。

（四）加強就業(yè)服務與住房保障，營造宜業(yè)宜居環(huán)境

將就業(yè)服務納入網(wǎng)格化管理，開展就業(yè)狀況摸查，推進全方位就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務，營造公平就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境。大力推進青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)孵化基地載體建設(shè)，為青年創(chuàng)業(yè)提供扶持。進一步推動住房保障對象從以戶籍家庭為主轉(zhuǎn)為覆蓋城市常住人口，住房保障方式從政府單一供給轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)和其他機構(gòu)多主體供給、多渠道保障、購租并舉。重點發(fā)展保障性租賃住房，促進解決外來務工人員在內(nèi)的新市民階段性住房困難。引導住房租賃企業(yè)、房地產(chǎn)企業(yè)等企事業(yè)單位，利用市場上的閑置物業(yè)改建青年公寓、白領(lǐng)公寓、藍領(lǐng)公寓等，為外來新生代農(nóng)民工、新就業(yè)大學畢業(yè)生提供更多租賃用房選擇。

五、結(jié)語

伴隨著我國人口規(guī)模增速的逐漸放緩以及區(qū)域一體化建設(shè)的不斷推進，我國的人口流動趨勢也出現(xiàn)了新的變化。本文結(jié)合人口普查數(shù)據(jù)、統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)和手機信令數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)以下三個特征：一是南海區(qū)人口增長動力充足，實有人口規(guī)模遠高于常住人口規(guī)模，且在短期內(nèi)將持續(xù)上升。二是轄區(qū)內(nèi)“一老一小”人口比例持續(xù)提高，人口年齡結(jié)構(gòu)存在空間錯位，教育資源存在供不應求的風險，三是人口流動性在“十三五”期間逐漸加強，轄區(qū)內(nèi)候鳥人口規(guī)模較大，加劇了局部地區(qū)的交通擁堵和住房空置。在此背景下，本文提出了積極推動公共服務均等化建設(shè)、加強產(chǎn)業(yè)外引內(nèi)培、完善一體化交通運輸網(wǎng)絡以及加強就業(yè)服務與住房保障四項策略建議。對于本文的數(shù)據(jù)來源、研究方法和主要結(jié)論，有以下值得討論之處。

（1）從過往的研究[3-6]可以看出，人口流動是經(jīng)濟基礎(chǔ)、空間環(huán)境、市民自身訴求等因素相互影響下的結(jié)果，上述三種因素之間的相互作用和規(guī)律在本文中討論較少，值得進一步研究和挖掘，如地區(qū)不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)吸納勞動力的效率、外來人口對城市空間環(huán)境的偏好與訴求等。

（2）現(xiàn)有經(jīng)濟基礎(chǔ)、空間環(huán)境、市民訴求可以看作是一種“自由市場”下的要素，三者受市場的“無形之手”調(diào)控，從而影響人口的流動。與之相對的，政府管理者出臺的政策、建設(shè)計劃、產(chǎn)業(yè)引進和培育計劃等措施則可以看作是“行政干預”的要素，諸如落戶政策、人才引進政策、軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等“有形之手”如何影響人口的流動，在本文中的討論較少，可以結(jié)合具體案例研究分析等方式在下一階段的研究中深化。

（3）本文對人口特征的分析主要是從人口規(guī)模、年齡結(jié)構(gòu)、流動方向等較為宏觀的角度進行的。在“一老一小”人口占比、人口受教育水平逐漸提高的背景下，可以結(jié)合國家、省、市、區(qū)的人口發(fā)展規(guī)劃與目標，對老年人、家庭戶、高學歷人口等特定人群進行細化研究，為兒童友好型、老齡友好型城市的建設(shè)提供參考。