城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)思路

萍鄉(xiāng)市國土空間調(diào)查勘測規(guī)劃院 凌守明

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中，各個城鎮(zhèn)都在不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施，這就涉及對土地資源進行合理開發(fā)利用的環(huán)節(jié)。開墾土地之前，應先完成對城市的總體規(guī)劃設(shè)計工作，確定城市的未來發(fā)展方向，從可持續(xù)發(fā)展的角度全面分析問題，找到發(fā)揮土地利用價值的方法。與此同時，要關(guān)注區(qū)域范圍內(nèi)土地的類型，了解剩余可用地的數(shù)量、位置，開展對土地利用的總體規(guī)劃設(shè)計工作。并嘗試將兩項規(guī)劃任務有機融合起來，完成協(xié)調(diào)發(fā)展的目標。

一、城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的關(guān)聯(lián)性

（一）二者具有平行關(guān)系

在研究如何協(xié)調(diào)有序地開展城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃工作時，應先找到二者之間的共同點，分析二者在日?；A(chǔ)工作流程之間的關(guān)聯(lián)性，研究科學優(yōu)化工作方案，簡化工作流程的可行對策。實際上，國家在對城市規(guī)劃建設(shè)進行宏觀調(diào)控的過程中設(shè)定了專門的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，并對土地利用問題出臺了《土地管理法》。這說明兩項工作都需要遵循依法管理的原則，讓工作具有規(guī)范性、可行性的特點。從具體的管理制度特點來看，這兩種法律管理規(guī)定在法律地位上是平等的，具有平行關(guān)系。在統(tǒng)一協(xié)調(diào)兩項規(guī)劃任務時，應尊重二者之間的平行關(guān)系，從相互協(xié)調(diào)、相互制約的角度出發(fā)，調(diào)整工作思路，有效提升規(guī)劃管理工作的質(zhì)量及效果，為新時期的城鄉(xiāng)建設(shè)工作提供指導。

（二）二者具有交叉關(guān)系

結(jié)合實際的城市用地管理工作情況來看，城市的總體發(fā)展規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間有一定的交叉性。管理人員可以從兩個方面來分析這個關(guān)系屬性：首先，從城市規(guī)劃的角度來看，城市要建設(shè)商用建筑，建設(shè)鐵路、公路以及住宅區(qū)域時，都需要使用土地資源。這就需要在規(guī)劃方案中融入用地管理的相關(guān)內(nèi)容，提高城市管理部門對土地規(guī)劃工作的重視度。圖1以某城市的總體規(guī)劃設(shè)計圖為例，介紹城市規(guī)劃任務的具體特征。

圖1 某城市總體規(guī)劃圖例

圖中A、B、C、D四個區(qū)域是該城市目前準備開發(fā)的新區(qū)域，涉及開墾荒地和征用居民宅基地的問題，需要融合城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的相關(guān)管理制度來判斷該片區(qū)域的最佳用途，找到科學發(fā)揮土地使用價值的方法。其次，從行政區(qū)域角度分析，包含土地總體規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的全部內(nèi)容。這就說明兩項工作之間有明顯的交叉性，需要統(tǒng)一工作思路，創(chuàng)新工作方案，落實協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，找到打造現(xiàn)代化城市、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、解決用地和養(yǎng)地難題的有效方法。

二、城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在協(xié)調(diào)發(fā)展時遇到的矛盾問題

新時期，要找到城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的融合發(fā)展方案，需要先結(jié)合工作的實際開展情況，分析二者之間的差異性，明確二者存在的矛盾關(guān)系問題，有針對性地研究有效解決問題的對策。

（一）規(guī)劃工作的范圍存在差異

城鄉(xiāng)規(guī)劃工作主要圍繞著城市的經(jīng)濟、文化建設(shè)等多個方面展開，需要綜合利用自然條件、結(jié)合歷史背景和現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況來落實工作任務，具體工作中不僅包含對土地的利用問題，還包括空氣質(zhì)量管理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面的問題。工作范圍相對較廣，工作難度也比較高。而土地利用總體規(guī)劃只圍繞著土地的閑置、開發(fā)利用情況展開綜合管理，涉及治理土地污染和保護綠地等多個方面的問題。圖2中表示的是某城市的土地利用類型分布圖。

圖2 土地利用類型圖

實際上，從空間范圍來看，城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間類似局部與整體的關(guān)系。而行政區(qū)域的劃分標準會將土地劃分成國、省、市、縣、鄉(xiāng)幾個等級，從這個角度來看，城市規(guī)劃用地時，無法覆蓋行政區(qū)域范圍內(nèi)的所有土地。所以，二者在協(xié)調(diào)管理時有一定的工作難度，需要管理部門安排專業(yè)的人才著重結(jié)合以往工作經(jīng)驗，科學優(yōu)化工作方案。

（二）規(guī)劃工作的思路存在差異

在城市規(guī)劃建設(shè)時，管理人員會從縱向和橫向發(fā)展過程中總結(jié)城市的發(fā)展規(guī)律，劃分城市的用地區(qū)域，找到城市的規(guī)劃發(fā)展重心及方向。目前，城市的總體規(guī)劃主要思路是融合經(jīng)濟、資源、人文因素，綜合提升城市的發(fā)展水平。但現(xiàn)有規(guī)劃方案中沒有深入考慮保護農(nóng)耕用地的問題，而且，實際設(shè)定的內(nèi)容中不包含土地開發(fā)利用的紅線，這是引發(fā)用地和養(yǎng)地矛盾關(guān)系問題的主要原因。而土地利用的總體規(guī)劃思路是進行耕地管理、植被覆蓋率管理和土壤污染治理問題。二者最大的差異就是城市規(guī)劃時大多是以無控制規(guī)劃為主，但土地利用規(guī)劃的管控因素比較多。

（三）土地分類的參考標準存在差異

城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃都會涉及對土地面積的測量、土地種類的劃分等工作。目前，二者協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵問題是：在土地分類時參考的標準不同，城市總體規(guī)劃使用《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》，而土地利用總體規(guī)劃中，則主要使用《全國土地分類》作為標準依據(jù)。這就使得實際得出的結(jié)果也存在差異，無法將兩項工作中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信息融合在一起，給管理部門增加了不小的工作壓力。關(guān)鍵是在比例尺計算的環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一性的特點，導致在對同一塊土地進行管理時，存在管理矛盾需要處理。

三、城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展流程

（一）從技術(shù)的協(xié)調(diào)管理環(huán)節(jié)入手

在社會發(fā)展的環(huán)境背景下，改革與創(chuàng)新城市規(guī)劃方案時，應先完善國土空間的規(guī)劃標準，從城鄉(xiāng)規(guī)劃的角度嘗試引進新的管理技術(shù)、提升管理水平。比如，可以嘗試將線下工作任務轉(zhuǎn)移到線上，使用信息技術(shù)來整合工作資料。目前，最有效的方法就是在完成土地勘測工作后，將勘測所得結(jié)果記錄在數(shù)據(jù)庫中，依靠這些信息數(shù)據(jù)構(gòu)建地理信息系統(tǒng)，通過系統(tǒng)來智能化、自動化地記錄城市現(xiàn)有建筑物、自然資源的分布情況。在同一個平臺下開展規(guī)劃管理工作有助于統(tǒng)一管理規(guī)定，為協(xié)調(diào)開展各項工作奠定良好的基礎(chǔ)。關(guān)鍵要在技術(shù)的支持下確定用地的邊界，并為管理人員提供互動交流的渠道，讓人才可以共同探討現(xiàn)行規(guī)劃方案中是否存在不科學、不合理的地方，及時優(yōu)化工作方案，為實現(xiàn)城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展目標奠定良好的基礎(chǔ)。

（二）從內(nèi)容的協(xié)調(diào)管理環(huán)節(jié)入手

具體開展城市總體規(guī)劃建設(shè)與土地利用管理工作時，應針對二者之間存在的異同點，做好工作內(nèi)容的協(xié)調(diào)管理。首先，為了讓土地發(fā)揮實用性，滿足城市經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的具體要求，應當專門組建管理團隊，考察團隊成員對協(xié)調(diào)管理知識技術(shù)的應用能力。其次，政府部門應發(fā)揮主導作用，完善相應的管理機制，提供資金、技術(shù)、制度的支持，并為各個城市的規(guī)劃發(fā)展工作指明方向?？梢圆捎眯麄鹘逃姆绞?，通過網(wǎng)絡(luò)渠道拓寬宣傳范圍，介紹城市規(guī)劃、土地規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展價值，闡述未來發(fā)展趨勢，引導城市管理部門制定科學的發(fā)展戰(zhàn)略。豐富工作內(nèi)容，讓兩項規(guī)劃編制任務的內(nèi)容互為補充，在此基礎(chǔ)上同步開展具體的規(guī)劃，讓工作效果得到顯著提升。

（三）從行政體系的協(xié)調(diào)管理環(huán)節(jié)入手

用地管理工作應規(guī)范有序，針對這個要求，在具體采取規(guī)劃管理措施時，應從行政管理體系的構(gòu)建角度著手，分類、分步驟完成基礎(chǔ)管理任務。比如，在自然資源的管理環(huán)節(jié)中，應從國土空間規(guī)劃的角度出發(fā)，融入統(tǒng)籌兼顧的理念，合理為管理人員分配土地規(guī)劃管理任務，重點關(guān)注土地閑置問題。與此同時，應從解決用地矛盾的角度出發(fā)，讓行政管理工作體現(xiàn)出民主性、公平性的特點，還要吸引更多高素質(zhì)、高水平的人才參與到城市規(guī)劃管理環(huán)節(jié)。除此之外，應找到城市的戰(zhàn)略發(fā)展方向，規(guī)劃戰(zhàn)略管理方案，全面滲透土地管理與土地開發(fā)利用并重的管理觀念，達到城市可持續(xù)發(fā)展的目標。

（四）從生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)管理環(huán)節(jié)入手

城市現(xiàn)代化的發(fā)展重心主要是打造生態(tài)型城市，要提升城市的宜居屬性，科學擴大植被的覆蓋面積，改善區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量。在這項工作中，應在城市規(guī)劃任務中融入環(huán)境保護和污染防治的相關(guān)內(nèi)容，著重了解當?shù)毓I(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)企業(yè)在經(jīng)營過程中是否存在污染土地、污染水源的問題，根據(jù)具體問題調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，劃分不同產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營范圍，并制定管理制度來約束企業(yè)的污染排放行為。具體工作中，應及時將城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃融合起來，共同提升城市的綠色環(huán)保屬性。這就要求城市管理部門從生態(tài)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)系統(tǒng)多樣性等角度分析問題，保護耕地的同時，也要完成生態(tài)林業(yè)的建設(shè)任務，確定最低植被覆蓋率的標準，建立完善的管理機制，堅守生態(tài)發(fā)展的紅線。最終通過加大對生態(tài)環(huán)境保護工作力度，科學投入人力、物力、財力，以促進人與自然、生態(tài)與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，讓城市規(guī)劃工作與時俱進，滿足新時代發(fā)展要求。

四、城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展的注意事項

在工作中，還有一些基本注意事項，具體包括以下幾個方面：

（一）要提高工作的適應性

在創(chuàng)新工作方案、優(yōu)化工作思路的過程中，要完成協(xié)調(diào)發(fā)展任務，應先了解城市以往的發(fā)展情況，找到現(xiàn)行規(guī)劃方案中的優(yōu)勢及不足?？梢钥紤]借鑒其他城市的規(guī)劃方案，但具體工作應遵循因地制宜的原則，找出各個城市在土地資源面積、種類等方面存在的差異性，綜合分析目前工作是否具有可行性。在保證方案科學合理的基礎(chǔ)上，凸顯城市發(fā)展特色。比如，在規(guī)劃中融入文化建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，全面升華城市規(guī)劃的主題。另外，應及時統(tǒng)一工作目標，在目標一致的前提下順利完成協(xié)調(diào)發(fā)展任務。

（二）要科學整合資源

土地利用總體規(guī)劃的所有工作內(nèi)容都與城市中現(xiàn)有土地資源相關(guān)，而城市總體規(guī)劃涉及經(jīng)濟發(fā)展問題、建設(shè)思路等多個方面?；诖?，在二者的協(xié)調(diào)發(fā)展進程中，應先設(shè)定統(tǒng)一的規(guī)劃管理指標，并統(tǒng)計現(xiàn)有自然資源數(shù)量、種類，專項進行工作資源的綜合管理。這項工作應具有動態(tài)化的特點，因為人們在日常生活、工作中會涉及對自然資源的開發(fā)利用問題，如果資源信息更新不及時，會影響城市相關(guān)規(guī)劃設(shè)計方案的科學性。新時期，為了方便集約化的管理資源，可以使用網(wǎng)絡(luò)工作平臺公開記錄資源的分配情況，避免出現(xiàn)資源重復分配而引發(fā)矛盾糾紛的問題。

（三）應做好層次劃分工作

在協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下完成城市基礎(chǔ)的規(guī)劃設(shè)計工作，應進行規(guī)劃期限的科學設(shè)定。針對這個問題，通常要先設(shè)定一個長遠發(fā)展目標，并圍繞這個目標分步驟設(shè)定短期的、容易實現(xiàn)的小目標。這就涉及對工作層次的分類管理任務，目前各個城市的管理人員大多會按照國家的規(guī)定，完成對規(guī)劃內(nèi)容的分類整合。在此基礎(chǔ)上劃分工作層次之后，可以提高工作的便利性，也有助于對工作進行深化改革，最終滿足城市的長遠健康發(fā)展需求，避免因為管理職責分配不清而導致規(guī)劃管理工作不全面、不合理的問題，這將直接影響城市規(guī)劃管理效果的充分發(fā)揮。

城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間存在平行關(guān)系和交叉關(guān)系，二者的工作內(nèi)容中有許多相同點，通過融合兩項工作任務，可以簡化工作流程，減輕管理人員的工作壓力?；谛聲r期各個城市在規(guī)劃建設(shè)時需要整理的數(shù)據(jù)信息有很多，要求管理人員掌握信息技術(shù)的操作方法，完成對信息的分類整合任務，構(gòu)建地理信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫平臺，并要從優(yōu)化管理體系、提升工作權(quán)威性的角度出發(fā)，綜合研究出順利完成協(xié)調(diào)發(fā)展任務的方法。關(guān)鍵要注意提升工作的適應性、科學整合資源，并做好管理工作層次的劃分，以便于有效降低工作難度，達成生態(tài)城市的建設(shè)目標。