美國(guó)社區(qū)應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

周小寒 王 興工程師 劉潤(rùn)增

(1.北京潤(rùn)興漢德應(yīng)急管理科技有限責(zé)任公司，北京 100089；2.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)(北京) 應(yīng)急管理與安全工程學(xué)院，北京 100083)

0 引言

應(yīng)急管理部和地方各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的組建標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)進(jìn)入新的歷史時(shí)期，新時(shí)期必將帶來(lái)新要求和新挑戰(zhàn)，其中加強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力尤為重要。基層既是落實(shí)應(yīng)急準(zhǔn)備和風(fēng)險(xiǎn)防控的“最后一公里”，也是突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)重建的“第一公里”，加強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力與隊(duì)伍建設(shè)，有效提升基層應(yīng)急管理效能，是推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的前提。當(dāng)前，我國(guó)普遍存在基層應(yīng)急力量較弱的問題，常態(tài)化管理落實(shí)難度大，而突發(fā)事件一旦發(fā)生，很難科學(xué)有序高效地開展響應(yīng)和應(yīng)對(duì)工作。

近年來(lái)，我國(guó)十分重視基層應(yīng)急能力建設(shè)工作，在理念上強(qiáng)調(diào)提升基層應(yīng)急能力和筑牢人民防線，在政策上提出相關(guān)資源要向基層轉(zhuǎn)移，并積極開展探索活動(dòng)。目前我國(guó)基層在應(yīng)急管理能力建設(shè)上普遍存在的問題與局限，主要體現(xiàn)在我國(guó)基層現(xiàn)有職業(yè)化應(yīng)急管理力量缺口較大，基層應(yīng)急管理理念、認(rèn)知和主觀能動(dòng)性水平較弱，實(shí)際投入和資源效能較低，政府、企業(yè)、社會(huì)力量以及社區(qū)成員間的銜接和聯(lián)動(dòng)能力不足等方面。這些問題導(dǎo)致即使有政策指引，也難以實(shí)質(zhì)性提升基層應(yīng)急能力建設(shè)的質(zhì)量。在常態(tài)化管理和突發(fā)事件的突襲下，難以扮演好“最后一公里”和“第一公里”的角色。

習(xí)近平總書記多次作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要健全公共安全體制機(jī)制，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，要發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，借鑒國(guó)外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。美國(guó)作為社區(qū)應(yīng)急管理工作開展較早的國(guó)家[1]，其經(jīng)驗(yàn)具有較強(qiáng)的借鑒性。因此，本文對(duì)美國(guó)社區(qū)應(yīng)急管理理念、戰(zhàn)略以及美國(guó)社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)的運(yùn)行機(jī)制與特點(diǎn)等進(jìn)行分析，以期對(duì)我國(guó)基層應(yīng)急能力的建設(shè)提供參考。

1 社區(qū)是美國(guó)應(yīng)急管理工作的核心

自1979年美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署(Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA)成立以來(lái)，特別是進(jìn)入21世紀(jì)后，美國(guó)在應(yīng)急管理工作中始終重視社區(qū)的作用，將社區(qū)應(yīng)急管理作為工作核心[2]。FEMA發(fā)布的《美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署2018-2022戰(zhàn)略規(guī)劃》[3]中，多項(xiàng)目標(biāo)圍繞以社區(qū)為核心的應(yīng)急管理理念開展，包括構(gòu)建應(yīng)急準(zhǔn)備文化、加大保險(xiǎn)覆蓋、幫助人們做好災(zāi)害準(zhǔn)備工作和恢復(fù)能力建設(shè)、不斷改進(jìn)和創(chuàng)新社區(qū)響應(yīng)能力、構(gòu)建“最佳模式(BEST)”的應(yīng)急救援力量、整合社區(qū)可獲得的資源、救援體驗(yàn)合理化高效化、完善國(guó)家災(zāi)害恢復(fù)框架中社區(qū)主導(dǎo)型支撐體系、激勵(lì)在降低風(fēng)險(xiǎn)方面的投資等策略。

《美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署2022-2026戰(zhàn)略規(guī)劃》[4]中，強(qiáng)調(diào)同情、公平、正直和尊重是聯(lián)邦應(yīng)急管理署的核心價(jià)值觀，在面對(duì)社區(qū)存在貧富、種族、文化等差異時(shí)，在為社區(qū)應(yīng)急管理工作提供資源、資金等方面的援助時(shí)，要秉持這一核心價(jià)值觀，幫助社區(qū)審查、建設(shè)和提升應(yīng)急管理能力，從而提升國(guó)家應(yīng)急管理水平。為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，《美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署2022-2026戰(zhàn)略規(guī)劃》提出3大戰(zhàn)略目標(biāo)，這些目標(biāo)的達(dá)成，能夠幫助FEMA面對(duì)日益增加的減災(zāi)挑戰(zhàn)，支撐FEMA所服務(wù)的社區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)減災(zāi)措施的多樣性。

近年來(lái)，美國(guó)堅(jiān)持“完整社區(qū)路徑(A Whole Community Approach)”[5]，即嘗試充分發(fā)揮營(yíng)利性和非營(yíng)利性部門(如企業(yè)、宗教組織、殘疾人組織等)的關(guān)鍵能力，促進(jìn)它們之間的參與與合作。由此可見，美國(guó)在現(xiàn)階段所遵循的應(yīng)急管理理念與戰(zhàn)略是以社區(qū)為核心、以人為中心、以公平為價(jià)值觀，努力實(shí)現(xiàn)“公平”“韌性”“做好準(zhǔn)備”等。

2 美國(guó)社區(qū)應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)

2.1 基于社區(qū)構(gòu)建的應(yīng)急準(zhǔn)備文化

2.1.1 支撐社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備文化的機(jī)構(gòu)與計(jì)劃

FEMA下設(shè)個(gè)體與社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備部門(Individual and Community Preparedness Division，ICPD)[6]，是服務(wù)個(gè)人與社區(qū)開展應(yīng)急準(zhǔn)備的主要部門。該部門將基礎(chǔ)科研、教育、信息通訊、系統(tǒng)工具、管理工具等相結(jié)合，促使社區(qū)具備應(yīng)急準(zhǔn)備、保護(hù)防護(hù)、救援響應(yīng)和災(zāi)害恢復(fù)的能力。該部門為社區(qū)公眾提供經(jīng)過(guò)研究與驗(yàn)證的保護(hù)行動(dòng)指南，以指導(dǎo)公眾保護(hù)自己和拯救生命，同時(shí)持續(xù)改進(jìn)服務(wù)不足的社區(qū)，幫助社區(qū)獲得關(guān)鍵的災(zāi)害準(zhǔn)備信息并制定戰(zhàn)略。根據(jù)FEMA官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)[7]，ICPD通過(guò)電子郵件、通訊、社交媒體和直播活動(dòng)，持續(xù)開展應(yīng)急準(zhǔn)備教育和培訓(xùn)工作，年觸達(dá)量超過(guò)8 770萬(wàn)人，年瀏覽量超過(guò)8.9億次。在社區(qū)激勵(lì)方面，F(xiàn)EMA設(shè)立“個(gè)人與社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備獎(jiǎng)”，以表彰為社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備工作提供創(chuàng)新實(shí)踐成果的突出個(gè)人、組織機(jī)構(gòu)和社區(qū)。另外，ICPD針對(duì)社區(qū)應(yīng)急管理工作，總體協(xié)調(diào)市民響應(yīng)者相關(guān)計(jì)劃，包括“專業(yè)救助前你就是幫手”(You Are the Help until Help Arrives)計(jì)劃、市民服務(wù)隊(duì)委員會(huì)(Citizen Corps Councils)計(jì)劃、社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)計(jì)劃(Community Emergency Response Team Program)等。其中，社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)計(jì)劃在全美社區(qū)應(yīng)急管理工作中尤為關(guān)鍵，影響和價(jià)值最為突出。

2.1.2 保險(xiǎn)是應(yīng)急準(zhǔn)備文化中的重要工具

FEMA幫助社區(qū)認(rèn)知和理解風(fēng)險(xiǎn)，旨在更好地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，特別是通過(guò)保險(xiǎn)工具來(lái)有效轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)提高災(zāi)后快速恢復(fù)能力。歷史驗(yàn)證保險(xiǎn)可以幫助個(gè)人與社區(qū)更快速、更有效地實(shí)現(xiàn)災(zāi)后恢復(fù)和重建。通過(guò)不同類型的保險(xiǎn)覆蓋來(lái)管理風(fēng)險(xiǎn)，是構(gòu)建應(yīng)急準(zhǔn)備文化的重要手段。FEMA在構(gòu)建和完善全災(zāi)種保險(xiǎn)工作上扮演著關(guān)鍵角色，包括調(diào)研保險(xiǎn)覆蓋需求、幫助個(gè)人與社區(qū)做好財(cái)務(wù)準(zhǔn)備、開發(fā)適合“完整社區(qū)路徑”的保險(xiǎn)、保障公共設(shè)施與建筑保險(xiǎn)覆蓋等。除此之外，F(xiàn)EMA通過(guò)國(guó)家洪災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃(National Flood Insurance Program，NFIP)專注于擴(kuò)大洪水災(zāi)害保險(xiǎn)覆蓋的財(cái)產(chǎn)數(shù)量，與保險(xiǎn)行業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)、抵押貸款業(yè)及社區(qū)等緊密合作，并由美國(guó)國(guó)會(huì)推動(dòng)保險(xiǎn)購(gòu)買。

2.1.3 塑造廣泛多維度的應(yīng)急準(zhǔn)備文化

為幫助社區(qū)提升應(yīng)急管理能力，美國(guó)在構(gòu)建以社區(qū)為核心的應(yīng)急準(zhǔn)備文化方面開展大量工作。FEMA在社區(qū)和非營(yíng)利組織中開展應(yīng)急管理相關(guān)培訓(xùn)，以期在突發(fā)事件發(fā)生后能夠?yàn)槿藗兲峁┚戎?；重視社區(qū)應(yīng)急管理意識(shí)形態(tài)建設(shè)，通過(guò)增強(qiáng)人們的應(yīng)急準(zhǔn)備意識(shí)，促使人們提高應(yīng)急物資的儲(chǔ)備比例，還能夠增加采取應(yīng)急準(zhǔn)備行動(dòng)的人員比例；與社區(qū)各利益相關(guān)方充分開展合作，以了解不同人群面臨的情況和挑戰(zhàn)，通過(guò)各利益相關(guān)方的參與，F(xiàn)EMA幫助社區(qū)制定目標(biāo)明確的應(yīng)急管理解決方案；持續(xù)增加員工數(shù)量，并通過(guò)激勵(lì)策略促使員工更富有創(chuàng)造力，提出完善應(yīng)急準(zhǔn)備文化的新方式；運(yùn)用員工、合作伙伴、急救人員和其他應(yīng)急管理專業(yè)人員的知識(shí)與豐富經(jīng)驗(yàn)，形成具有協(xié)作性、創(chuàng)造性和包容性的災(zāi)難應(yīng)對(duì)解決方案。

2.2 美國(guó)鼓勵(lì)針對(duì)社區(qū)的減災(zāi)投入

FEMA大力支持社區(qū)在防災(zāi)減災(zāi)方面的投資，并發(fā)揮著關(guān)鍵作用。防災(zāi)減災(zāi)措施與行動(dòng)，可以挽救生命，還能減少財(cái)產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)降低救援、恢復(fù)的成本以及次生災(zāi)害所產(chǎn)生的影響。為提升社區(qū)應(yīng)急管理能力并促進(jìn)社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍發(fā)展，F(xiàn)EMA的聯(lián)邦保險(xiǎn)與減災(zāi)部門吸收大量研究結(jié)果，持續(xù)探索并增加突發(fā)事件發(fā)生前的減災(zāi)投資，并激勵(lì)合作伙伴增加對(duì)減災(zāi)措施的投資。

減災(zāi)投入旨在挽救財(cái)產(chǎn)和生命，節(jié)約資金和降低成本至關(guān)重要，而減災(zāi)措施與行動(dòng)同時(shí)也能刺激新的就業(yè)增長(zhǎng)和其他形式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自1995年以來(lái)，F(xiàn)EMA等政府部門財(cái)政資金在減災(zāi)領(lǐng)域投入成本約為270億美元，最終產(chǎn)生超過(guò)1 600億美元的效益。其中，“成本”是指：改善現(xiàn)有設(shè)施的前期建設(shè)成本和長(zhǎng)期維護(hù)成本，或者更好建設(shè)新設(shè)施的額外前期成本；“效益”是指：投資減災(zāi)措施與行動(dòng)在未來(lái)所產(chǎn)生的收益或減少災(zāi)害實(shí)際損失的現(xiàn)值。另外，美國(guó)在社區(qū)建筑減災(zāi)規(guī)范方面、私營(yíng)部門減災(zāi)、公共設(shè)施和交通基礎(chǔ)設(shè)施等生命線領(lǐng)域也投入大量資金與資源，并獲得較為理想的效益。這些資金和資源的投入有效加速社區(qū)應(yīng)急能力的提升，一定程度上促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展并帶來(lái)就業(yè)的增長(zhǎng)，降低救援與處置成本。

由此可知，行之有效的減災(zāi)措施投入都會(huì)產(chǎn)生效益，無(wú)論是社會(huì)效益還是經(jīng)濟(jì)效益，且持續(xù)投入所產(chǎn)生的效益更高。

2.3 美國(guó)社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)

2.3.1 沿革與發(fā)展

“社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)(Community Emergency Response Team，CERT)”這一概念最初產(chǎn)生和實(shí)踐于美國(guó)洛杉磯消防局[8]，源于導(dǎo)致萬(wàn)人喪生且威脅整個(gè)加州的1985年墨西哥城地震災(zāi)難。洛杉磯消防局意識(shí)到，災(zāi)難發(fā)生初期，人們極有可能將獨(dú)自面對(duì)突發(fā)情況，而在此次地震災(zāi)難救援工作中，志愿者發(fā)揮了很大作用，但因志愿者們未經(jīng)過(guò)培訓(xùn)，有100多名志愿者因救援行動(dòng)喪生。

鑒于此，洛杉磯消防局決定為洛杉磯的居民開發(fā)一套災(zāi)難響應(yīng)培訓(xùn)體系，使得在未來(lái)發(fā)生災(zāi)難時(shí)和災(zāi)難發(fā)生后，志愿者們能夠通過(guò)安全、負(fù)責(zé)和有效的方式來(lái)提供援助。洛杉磯消防局在1986年首次開展社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)的培訓(xùn)試點(diǎn)工作，隨后美國(guó)各地消防局和自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)的各個(gè)社區(qū)紛紛效仿洛杉磯消防局的組織模式和培訓(xùn)模式。

1993年，“社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)”成為美國(guó)國(guó)家計(jì)劃，美國(guó)FEMA于1994年拓展社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)的培訓(xùn)資料，使其適用于所有災(zāi)難，并在全美各個(gè)社區(qū)推廣這一計(jì)劃。發(fā)展至今，全美實(shí)施超過(guò)2 700個(gè)社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)計(jì)劃，已有60多萬(wàn)人接受培訓(xùn)和認(rèn)證，遍布全美各個(gè)區(qū)域，這些是美國(guó)建立應(yīng)急準(zhǔn)備文化必不可少的關(guān)鍵因素，更是美國(guó)有效開展以社區(qū)為核心的基層應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)[9]。

2.3.2 職能與任務(wù)

如今，社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)計(jì)劃是一項(xiàng)獲得美國(guó)國(guó)家支持、在各地方實(shí)施的項(xiàng)目，其使命是幫助社區(qū)培養(yǎng)有組織、有專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能的志愿者，使志愿者了解生活和工作的區(qū)域可能會(huì)發(fā)生的災(zāi)害，針對(duì)可能造成危害的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控和災(zāi)害準(zhǔn)備工作。社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)計(jì)劃為社區(qū)成員提供一致性、全國(guó)性的組織和培訓(xùn)體系。

在突發(fā)事件或?yàn)?zāi)難發(fā)生時(shí)，當(dāng)職業(yè)應(yīng)急救援人員或隊(duì)伍尚未抵達(dá)并提供援救之前，社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)作為第一響應(yīng)者，履行幫助其家人、鄰里、同事和其他社區(qū)成員的職責(zé)。社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)在應(yīng)急管理的全流程中執(zhí)行基礎(chǔ)響應(yīng)和救援處置任務(wù)，包括：災(zāi)害與應(yīng)急準(zhǔn)備、災(zāi)害與危害減緩措施、照看鄰里及社區(qū)成員、向公眾發(fā)布信息、支撐支援職業(yè)應(yīng)急救援人員及指揮中心、協(xié)助管理交通和人群、維護(hù)現(xiàn)場(chǎng)治安并開展初級(jí)災(zāi)害評(píng)估、初期應(yīng)急處置、輕型搜救、急救與醫(yī)療護(hù)理、信息通信與信息記錄以及協(xié)助善后處置、災(zāi)害重建等工作。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，職業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍在突發(fā)緊急事件和災(zāi)害災(zāi)難情況下能夠充分依賴社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)，使得職業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍能夠?qū)Ｗ⒂诟鼜?fù)雜、更關(guān)鍵的專業(yè)應(yīng)急救援和處置任務(wù)。

2.3.3 資質(zhì)培訓(xùn)與認(rèn)證體系

社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)的培訓(xùn)與認(rèn)證體系包括講師資質(zhì)和成員資質(zhì)的培訓(xùn)與認(rèn)證。講師資質(zhì)培訓(xùn)與認(rèn)證，旨在為社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)成員基礎(chǔ)培訓(xùn)與認(rèn)證版塊培養(yǎng)經(jīng)驗(yàn)豐富的講師[8]。而參加講師資質(zhì)培訓(xùn)與認(rèn)證的前提是已經(jīng)完成成員基礎(chǔ)培訓(xùn)并獲得資質(zhì)認(rèn)證，同時(shí)還需要由社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)的贊助機(jī)構(gòu)提供一封推薦信。成員資質(zhì)培訓(xùn)與認(rèn)證，旨在使學(xué)員完成培訓(xùn)后能夠掌握基本災(zāi)害響應(yīng)技能與理論知識(shí)，同時(shí)具備教授和傳播課程內(nèi)容的能力。

基于參與社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)培訓(xùn)及認(rèn)證體系的實(shí)踐，總結(jié)其培訓(xùn)與認(rèn)證體系的特點(diǎn)如下：一是被招募參加培訓(xùn)的學(xué)員均為自愿參與，且為各行各業(yè)的本地社區(qū)成員，除身體素質(zhì)作為安全基礎(chǔ)條件外，無(wú)過(guò)多限制，有利于每個(gè)成員能夠更好發(fā)揮自身價(jià)值；二是培訓(xùn)課程以理論學(xué)習(xí)為基礎(chǔ)，大部分培訓(xùn)內(nèi)容為實(shí)踐操作類的實(shí)訓(xùn)，包括個(gè)體技能訓(xùn)練和團(tuán)隊(duì)協(xié)作訓(xùn)練，且多為真實(shí)場(chǎng)景演練，有利于學(xué)員掌握實(shí)戰(zhàn)技能和團(tuán)隊(duì)協(xié)作技能；三是培訓(xùn)考核通過(guò)后，學(xué)員將獲得由美國(guó)國(guó)土安全部和州應(yīng)急管理部門聯(lián)合頒發(fā)的相應(yīng)資質(zhì)認(rèn)證證書；四是成為社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)成員后，仍然可以重復(fù)參加相關(guān)培訓(xùn)學(xué)習(xí)和實(shí)踐訓(xùn)練，以鞏固和提升實(shí)戰(zhàn)能力；五是成為成員后，將加入到相應(yīng)的機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)網(wǎng)絡(luò)中，由組織和指揮體系中的具體負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)，并在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，負(fù)責(zé)人承擔(dān)召集成員和確認(rèn)行動(dòng)任務(wù)的工作。

2.3.4 實(shí)踐與價(jià)值

社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)的成員是在本地社區(qū)居住生活、工作、學(xué)習(xí)的社區(qū)成員，來(lái)自各行各業(yè)。近年來(lái)，隨著突發(fā)事件頻發(fā)，社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)計(jì)劃也不斷完善和發(fā)展。在各個(gè)社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)管理者的努力下，已經(jīng)拓展和深入至青少年社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)、校園社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)、工作場(chǎng)所社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)等不同版塊，其中校園社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)具有很強(qiáng)的代表性。

以位于美國(guó)阿肯色州拉塞爾維爾市的美國(guó)阿肯色理工大學(xué)為例，阿肯色理工大學(xué)的校園社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)(Arkansas Tech University - Community Emergency Response Team，ATU-CERT)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立于大學(xué)的應(yīng)急管理學(xué)院，成員由應(yīng)屆學(xué)生、往屆在職學(xué)生、教職工及周邊居民組成。ATU-CERT充分運(yùn)用應(yīng)急管理學(xué)院的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和能量，在成員招募、組織、培訓(xùn)、宣傳和執(zhí)行任務(wù)等方面具有較高的效率和效果。另外，ATU-CERT將國(guó)際應(yīng)急管理協(xié)會(huì)阿肯色理工大學(xué)分會(huì)、阿肯色州志愿組織協(xié)調(diào)委員會(huì)、阿肯色州災(zāi)難調(diào)節(jié)指揮委員會(huì)、911中心和郡應(yīng)急管理運(yùn)行中心等機(jī)構(gòu)的工作與應(yīng)急管理學(xué)院的實(shí)習(xí)實(shí)踐深度有機(jī)融合，使得ATU-CERT成員具備積極性高、培訓(xùn)與演習(xí)頻率強(qiáng)、基本技能扎實(shí)、信息化水平有保障、裝備與物資齊全，各類基礎(chǔ)信息、準(zhǔn)備工作和可協(xié)調(diào)資源清晰且充分聯(lián)動(dòng)的優(yōu)勢(shì)。

ATU-CERT定期開展社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)演習(xí)演練、專題培訓(xùn)以及講師資質(zhì)培訓(xùn)和成員資質(zhì)培訓(xùn)，資質(zhì)培訓(xùn)并通過(guò)考核的講師和成員由國(guó)土安全部和阿肯色州應(yīng)急管理部門聯(lián)合簽署頒發(fā)資質(zhì)證書。ATU-CERT長(zhǎng)期執(zhí)行城市應(yīng)急響應(yīng)任務(wù)，為911中心和郡應(yīng)急指揮中心提供行動(dòng)支持，并且參與周邊城市龍卷風(fēng)等自然災(zāi)害救援工作。

社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)的運(yùn)行，從多個(gè)維度在以社區(qū)為核心的美國(guó)應(yīng)急管理工作中發(fā)揮著重要作用：在應(yīng)急管理理念和技能普及上發(fā)揮著巨大作用；在社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)伍人員組織、應(yīng)急準(zhǔn)備工作、風(fēng)險(xiǎn)管控等“最后一公里”的應(yīng)急管理工作中發(fā)揮著重要作用；在突發(fā)事件發(fā)生后的“第一公里”應(yīng)急響應(yīng)工作中發(fā)揮著至關(guān)重要的，甚至有時(shí)候起到事件初期管控或處置的決定性作用；相對(duì)于職業(yè)化應(yīng)急救援隊(duì)伍，起到“從社區(qū)里來(lái)，到社區(qū)里去，最熟悉社區(qū)”的強(qiáng)有力的輔助作用；在重大事件發(fā)生時(shí)，通過(guò)應(yīng)急心理服務(wù)起到安撫各類人群的“變壓器”作用；起到各類組織、各路人馬的協(xié)調(diào)與信息傳遞作用；在重大事件發(fā)生或?yàn)?zāi)害后善后處置、安置協(xié)調(diào)、恢復(fù)與重建中起到主力軍作用。

3 美國(guó)社區(qū)應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

盡管美國(guó)與我國(guó)對(duì)“社區(qū)”這一概念的理解存在差異，但是通過(guò)探究美國(guó)社區(qū)應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，可以看出，在我國(guó)基層應(yīng)急管理的建設(shè)方面，與美國(guó)社區(qū)應(yīng)急管理工作具有較為相似的需求和目的，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的頻率、強(qiáng)度以及類型上也具有一定相似性。相較而言，美國(guó)社區(qū)應(yīng)急管理建設(shè)起步較早，在發(fā)展過(guò)程中也遇到很多類似我國(guó)目前或未來(lái)可能遇到的問題與困境，積累了較為深刻的認(rèn)知基礎(chǔ)和不同時(shí)期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。本文研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)在社區(qū)應(yīng)急管理核心價(jià)值、應(yīng)急文化建設(shè)、各方協(xié)作與資源投入、抗風(fēng)險(xiǎn)手段、社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)建設(shè)等方面優(yōu)勢(shì)明顯。因此，美國(guó)社區(qū)應(yīng)急管理工作的有益做法對(duì)于解決我國(guó)目前面臨的問題具有極大的借鑒意義。本文基于對(duì)美國(guó)應(yīng)急管理工作經(jīng)驗(yàn)的深入研究，結(jié)合我國(guó)基層應(yīng)急管理的實(shí)際情況，圍繞應(yīng)急準(zhǔn)備文化、資金投入與資源匹配以及基層應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)體系等方面提出3點(diǎn)建議。

3.1 構(gòu)建應(yīng)急準(zhǔn)備文化

應(yīng)急準(zhǔn)備文化是國(guó)家應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)，也是應(yīng)急準(zhǔn)備研究領(lǐng)域頗受關(guān)注的熱點(diǎn)之一[10]。作為應(yīng)急管理的基石，應(yīng)急準(zhǔn)備文化的核心是實(shí)現(xiàn)人的思想、意識(shí)和行為自覺。應(yīng)急準(zhǔn)備文化建設(shè)的目的是構(gòu)建全民全時(shí)態(tài)維護(hù)社會(huì)安全環(huán)境的自覺、日常減少和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的自覺、災(zāi)時(shí)自救互救的自覺。構(gòu)建應(yīng)急準(zhǔn)備文化，應(yīng)以基層為核心，橫向從個(gè)人、家庭、社會(huì)組織機(jī)構(gòu)、政府等各個(gè)維度出發(fā)，縱向從社區(qū)、街道、市、省、國(guó)家各個(gè)層級(jí)深入。

要構(gòu)建好應(yīng)急準(zhǔn)備文化，首先需要設(shè)立相應(yīng)支撐機(jī)構(gòu)，樹立正確的理念，充分、全面地了解和理解基層風(fēng)險(xiǎn)情況；其次，要反映出應(yīng)急準(zhǔn)備的多種可能性，運(yùn)用保險(xiǎn)工具，縮小保險(xiǎn)覆蓋缺口；最后，要培育和建立能夠有效推動(dòng)橫縱聯(lián)動(dòng)的合作體系[11]。應(yīng)急準(zhǔn)備文化體系的建立，能促使政府力量以及各個(gè)社會(huì)成員在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，具備快速響應(yīng)、精準(zhǔn)決策、果斷行動(dòng)的能力，從而實(shí)現(xiàn)最大限度降低損失、最快速度災(zāi)后恢復(fù)。

3.2 激勵(lì)資金投入與資源匹配

政府應(yīng)加強(qiáng)各方面資源、政策配套的引導(dǎo)，激勵(lì)全社會(huì)在降低風(fēng)險(xiǎn)方面的投入。在應(yīng)急管理投入與效益比方面，可參考美國(guó)近年來(lái)的研究，根據(jù)美國(guó)國(guó)家建筑科學(xué)研究院關(guān)于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與減災(zāi)效益的獨(dú)立研究成果表明[12]，在減災(zāi)措施上每投資1美元，未來(lái)可為城市節(jié)省平均6美元的救災(zāi)及災(zāi)后恢復(fù)支出。這種投資回報(bào)證明，通過(guò)加大安全與應(yīng)急方面投資，可有效降低應(yīng)對(duì)災(zāi)難的成本，創(chuàng)造不低于6倍的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。我國(guó)基層應(yīng)急管理處于發(fā)展時(shí)期，可以通過(guò)激勵(lì)措施為政府和社會(huì)資源提供新的機(jī)遇。在災(zāi)難發(fā)生之前，通過(guò)多方投入來(lái)降低未來(lái)的災(zāi)難成本，加速災(zāi)后恢復(fù)。

因此，需在評(píng)估量化基層各類風(fēng)險(xiǎn)、描繪風(fēng)險(xiǎn)一張圖以及減災(zāi)和應(yīng)急準(zhǔn)備等環(huán)節(jié)配置激勵(lì)投入機(jī)制，制定有助于凝聚資源、創(chuàng)造投資價(jià)值、緊密合作體系的決策和戰(zhàn)略。為使激勵(lì)更具有針對(duì)性，投入方式的選擇必須符合基層的多樣化需要，以政府投入作為引導(dǎo)示范，制定靈活、全面的機(jī)制，將更多資金投入到減少風(fēng)險(xiǎn)、安全防護(hù)、應(yīng)急準(zhǔn)備以及人員隊(duì)伍能力提升等方面，同時(shí)與社會(huì)資源合作，各地方制定鼓勵(lì)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)的投入和發(fā)展戰(zhàn)略。

3.3 培育和強(qiáng)化基層應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)體系

在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中經(jīng)常遇到的問題集中反應(yīng)在以下幾方面：應(yīng)急組織架構(gòu)不同、信息缺乏、溝通不充分、缺乏指揮鏈、缺失有效協(xié)調(diào)、沒有統(tǒng)一目標(biāo)、術(shù)語(yǔ)不同、指揮權(quán)與決策權(quán)不清晰以及救援和指揮人員工作量超標(biāo)等[13]。這些問題可能導(dǎo)致應(yīng)急處置低效、緩慢、混亂以及資源浪費(fèi)或不足等結(jié)果。培育關(guān)鍵角色和強(qiáng)化基層應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)化體系尤為重要。通過(guò)發(fā)揮最小治理單元“當(dāng)?shù)厝酥?dāng)?shù)厥?，?dāng)?shù)厝斯墚?dāng)?shù)厥隆钡捻憫?yīng)與指揮優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建全部社會(huì)成員共同參與的模式，在能力建設(shè)、賦予授權(quán)、保持專業(yè)、培訓(xùn)創(chuàng)新等方面，通過(guò)整合可獲得的全部資源，能夠形成最貼近真實(shí)日常情況、最迅速進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)、最早獲取信息、最果斷進(jìn)行決策的基層應(yīng)急響應(yīng)力量。

強(qiáng)化基層應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)化體系，可參考借鑒美國(guó)社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)的標(biāo)準(zhǔn)化體系與模式[14]，通過(guò)組織社會(huì)應(yīng)急力量科學(xué)有序地開展招募、培訓(xùn)、認(rèn)證、組織與架構(gòu)、管理與運(yùn)行、方案與指揮、裝備物資、信息溝通與保障、后勤保障、行動(dòng)保障等活動(dòng)，構(gòu)建適合我國(guó)特點(diǎn)的基層應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)化體系。

4 結(jié)論

我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)處于發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，而基層作為我國(guó)應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)，目前面臨存在著普遍問題和局限性，基于此，本文通過(guò)研究和分析美國(guó)社區(qū)應(yīng)急管理的優(yōu)勢(shì)與經(jīng)驗(yàn)，吸取美國(guó)社區(qū)應(yīng)急管理的有益做法，提出通過(guò)構(gòu)建應(yīng)急準(zhǔn)備文化，進(jìn)一步強(qiáng)化我國(guó)基層應(yīng)急管理工作的理念和地位；結(jié)合我國(guó)國(guó)情與特色，依托管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)成員建立適合我國(guó)的基層應(yīng)急隊(duì)伍組織體系，健全基礎(chǔ)技能培訓(xùn)與認(rèn)證體系，形成社會(huì)力量與職業(yè)力量有機(jī)銜接聯(lián)動(dòng)并高效開展基層應(yīng)急管理全流程工作的模式。

本文基于作者多年應(yīng)急管理的學(xué)習(xí)與工作的經(jīng)驗(yàn)，研究并總結(jié)得出適合構(gòu)建我國(guó)基層應(yīng)急管理的幾點(diǎn)建議措施。由于時(shí)間和精力的有限，對(duì)于美國(guó)應(yīng)急管理的本土化問題僅開展部分研究，在我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展時(shí)期向其他國(guó)家借鑒經(jīng)驗(yàn)是有益的，但更為重要的是深入剖析我國(guó)國(guó)情，將好的模式合理地轉(zhuǎn)化應(yīng)用在發(fā)展我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)當(dāng)中，這也是筆者持續(xù)努力的方向。