互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型的行政行為法回應(yīng)

●陳可翔

囿于傳統(tǒng)以政府為中心的管理模式已難以有效應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代日漸繁雜的公共問(wèn)題，政府、社會(huì)組織、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)通過(guò)分享治權(quán)和自我賦權(quán)，共同參與公共秩序建構(gòu)與服務(wù)供給，形成一種他治與自治良性互動(dòng)的公共治理格局。多元主體圍繞網(wǎng)絡(luò)公共事務(wù)治理創(chuàng)設(shè)和運(yùn)用各類(lèi)新型行政方式，改造了傳統(tǒng)行政行為的主體、類(lèi)別和形式，對(duì)行政行為法理論和規(guī)范體系產(chǎn)生沖擊。面向豐富多樣的互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式，傳統(tǒng)通過(guò)類(lèi)型化建構(gòu)為行政行為提供合法基礎(chǔ)的調(diào)整方案失靈。單純追求行為的類(lèi)型化會(huì)加重行為理論的負(fù)擔(dān)，壓制網(wǎng)絡(luò)治理的創(chuàng)新性。過(guò)度依賴(lài)行政行為形式理論的制度化功能來(lái)解決行為合法性問(wèn)題的理論范式，容易忽視強(qiáng)制性、協(xié)商型、技術(shù)化等不同行政方式實(shí)施的尺度和成效，加劇行政法的結(jié)構(gòu)功能失衡?！?〕參見(jiàn)石佑啟、劉茂盛：《政府治理變革下行政法之革新——結(jié)構(gòu)功能主義的分析方法》，載《東南學(xué)術(shù)》2018 年第4 期，第218 頁(yè)。

現(xiàn)有研究未能跳脫形式法治的理論束縛，立足互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、行政任務(wù)膨脹、利益基礎(chǔ)變動(dòng)的趨勢(shì)，推動(dòng)行政行為法的功能調(diào)整及制度建構(gòu)，導(dǎo)致行為法治系統(tǒng)建設(shè)滯后于互聯(lián)網(wǎng)公共治理實(shí)踐發(fā)展。本文擬嘗試回應(yīng)這些問(wèn)題，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型的客觀規(guī)律和規(guī)范困境，提出助推行政行為法功能調(diào)適和完善發(fā)展的具體路徑。

一、互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型之審視

單純依靠政府剛性的監(jiān)管措施會(huì)加深公民對(duì)建設(shè)數(shù)字化、創(chuàng)新型政府的需求與行政理念和技術(shù)落后、行政效能低下之間的矛盾。重構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)治理邏輯，要求變革固有的監(jiān)管方式，依托協(xié)商合作、技術(shù)應(yīng)用協(xié)調(diào)政府與社會(huì)的關(guān)系，發(fā)揮社會(huì)自治功用，提升行政效能。經(jīng)由主體和技術(shù)改造促進(jìn)公共治理方式轉(zhuǎn)型，成為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代推動(dòng)行政體制改革、公私合作以及行政流程再造的關(guān)鍵舉措。

（一）互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀考察

伴隨風(fēng)險(xiǎn)防控、服務(wù)供給、技術(shù)創(chuàng)新等治理需求擴(kuò)張，互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式處于持續(xù)轉(zhuǎn)型之中。

1.政府與社會(huì)組織、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的合作愈發(fā)普遍。以政府信息網(wǎng)站建設(shè)為例，在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)上將“網(wǎng)站”“技術(shù)”等作為檢索關(guān)鍵詞，可以檢索到2013—2021 年政府技術(shù)招標(biāo)信息1800 余條，主要覆蓋各地區(qū)、各部門(mén)的網(wǎng)站測(cè)評(píng)升級(jí)優(yōu)化、手機(jī)APP 開(kāi)發(fā)運(yùn)行、微信公眾號(hào)運(yùn)營(yíng)等項(xiàng)目。政府通過(guò)引入社會(huì)組織、平臺(tái)參與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)治理、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)供給等事務(wù)，以彌補(bǔ)自身技術(shù)短板。協(xié)商合作成為互聯(lián)網(wǎng)公共治理的重要表征。

2.行政指導(dǎo)、約談等柔性化行政方式得到廣泛應(yīng)用。2013 年至今，國(guó)務(wù)院、國(guó)家網(wǎng)信辦等已就“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)、互聯(lián)網(wǎng)金融、互聯(lián)網(wǎng)制造業(yè)、算法治理等領(lǐng)域的問(wèn)題出臺(tái)了諸多指導(dǎo)意見(jiàn)，引導(dǎo)各領(lǐng)域有序發(fā)展。同時(shí)，監(jiān)管部門(mén)開(kāi)始依據(jù)消費(fèi)糾紛、信息安全、低俗色情、網(wǎng)絡(luò)謠言等違法違規(guī)事由頻繁約談網(wǎng)站和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，〔2〕參見(jiàn)《2021 年全國(guó)網(wǎng)信系統(tǒng)共依法約談網(wǎng)站平臺(tái)5654 家》，載光明網(wǎng)，https://m.gmw.cn/2022-01/28/content_1302782176.htm，2022 年4 月26 日訪問(wèn)。通過(guò)柔性化的行政方式指導(dǎo)和督促平臺(tái)進(jìn)行內(nèi)部整改，發(fā)揮平臺(tái)自治功能。

3.電子化、數(shù)字化行政方式適用場(chǎng)域不斷拓寬。截至2020 年12 月，各級(jí)政府建有門(mén)戶(hù)網(wǎng)站和部門(mén)網(wǎng)站共計(jì)14 444 個(gè)，開(kāi)通欄目29.8 萬(wàn)個(gè)，信息公開(kāi)類(lèi)欄目數(shù)量多達(dá)21.5 萬(wàn)個(gè)；〔3〕參見(jiàn)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心：《第47 次〈中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告〉》，第61-64 頁(yè)。探索建立“一網(wǎng)通”“一網(wǎng)辦”等一體化政務(wù)平臺(tái)；在疫情期間推出返崗就業(yè)、在線招聘、網(wǎng)上辦稅等高頻辦事服務(wù)700 余項(xiàng)。〔4〕參見(jiàn)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心：《第48 次〈中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告〉》，第21 頁(yè)。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”改革持續(xù)深化，政府憑借行政方式的技術(shù)改造充分回應(yīng)公民對(duì)提升行政效能的需求。

4.社會(huì)主體治理方式的強(qiáng)制性明顯增強(qiáng)?；ヂ?lián)網(wǎng)社會(huì)組織、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等主體在實(shí)踐中開(kāi)始使用除名、禁言、封停、注銷(xiāo)等方式對(duì)成員、用戶(hù)的違法違規(guī)行為作出懲戒，依此在其各自的治理場(chǎng)域內(nèi)強(qiáng)化自我規(guī)制。例如，CNNIC 對(duì)違規(guī)企業(yè)進(jìn)行除名；微信2022 年1—3 月已處理2600 個(gè)涉黃微信群，6560 個(gè)發(fā)布“違法違禁品”的個(gè)人賬號(hào)；〔5〕參見(jiàn)《微信發(fā)布處罰公告》，載光明網(wǎng)，https://m.gmw.cn/baijia/2022-03/09/1302835593.html，2022 年4 月8 日訪問(wèn)。抖音定期發(fā)布處罰通告，公布各階段累計(jì)清理視頻和封禁賬號(hào)的情況等。

（二）互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型的客觀規(guī)律

互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)公共事務(wù)治理需求的變動(dòng)，呈現(xiàn)出一定規(guī)律。

1.從傳統(tǒng)行政行為方式向新型治理行為方式延展。政府參與網(wǎng)絡(luò)公共事務(wù)治理的方式從傳統(tǒng)行政強(qiáng)制、行政處罰、行政許可等法定行為方式向行政協(xié)議、約談、評(píng)級(jí)等諸多新型行政方式拓展；社會(huì)組織、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等主體的凍結(jié)、下架、封禁、注銷(xiāo)等自我規(guī)制手段擴(kuò)充了解決公共問(wèn)題的方案，提升了治理方式的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性和有效性。

2.從單向度的行政方式向互動(dòng)式的治理方式轉(zhuǎn)型。網(wǎng)絡(luò)公共事務(wù)的復(fù)雜化、專(zhuān)業(yè)化及影響擴(kuò)大化要求持續(xù)強(qiáng)化多元主體在其治理過(guò)程中的溝通互動(dòng)。中央與地方政府各職能部門(mén)借助協(xié)商互動(dòng)共建政務(wù)平臺(tái)，應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)新興問(wèn)題和輿論危機(jī)，并通過(guò)分工合作發(fā)揮社會(huì)主體治理優(yōu)勢(shì)，以防控和化解技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，平衡技術(shù)產(chǎn)品的供需關(guān)系。網(wǎng)民通過(guò)評(píng)論、跟貼、轉(zhuǎn)發(fā)，甚至制造輿論等形式實(shí)質(zhì)影響行政決策，監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，加強(qiáng)與政府的互動(dòng)?！?〕參見(jiàn)顧麗梅：《網(wǎng)絡(luò)參與與政府治理創(chuàng)新之思考》，載《中國(guó)行政管理》2010 年第7 期，第12 頁(yè)。

3.從倚重剛性監(jiān)管的行政方式向兼顧包容和效能的治理方式演變。隨著協(xié)商型行政方式興起，互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式進(jìn)入一種“可選擇”的狀態(tài)。技術(shù)服務(wù)供給、治理工具創(chuàng)新等需求決定了政府在運(yùn)用強(qiáng)制、處罰等方式維持網(wǎng)絡(luò)秩序的同時(shí)，也要探索適用指導(dǎo)、約談、外包等方式賦予社會(huì)自治空間，避免抑制其創(chuàng)新活力。相反，社會(huì)組織、平臺(tái)則憑借資源優(yōu)勢(shì)配合政府防控技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，頻繁使用懲戒性手段。無(wú)論是政府還是社會(huì)主體，都嘗試立足互聯(lián)網(wǎng)治理場(chǎng)景差異，在采用強(qiáng)制抑或協(xié)商方式之間選擇具備“最佳成效”的治理方案。

4.從依賴(lài)人工和時(shí)空條件的行政方式向與技術(shù)相融合的行政方式發(fā)展。虛擬空間生成推動(dòng)行政場(chǎng)域遷移，政府適應(yīng)“人機(jī)交互”趨勢(shì)，積極搭建政務(wù)平臺(tái)，為企業(yè)和群眾提供多樣便捷的信息獲取和辦事渠道。〔7〕參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)政府網(wǎng)站發(fā)展指引的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕47 號(hào)）。電子政務(wù)打破時(shí)間、空間和信息區(qū)隔，〔8〕參見(jiàn)宋華琳：《電子政務(wù)背景下行政許可程序的革新》，載《當(dāng)代法學(xué)》2020 年第1 期，第79 頁(yè)。延展了政府與公民互動(dòng)的場(chǎng)所和時(shí)間。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)普及，處罰、許可、強(qiáng)制等行為加速向“線上”遷移，傳統(tǒng)以紙質(zhì)材料呈遞、送達(dá)、公示等為主要程序的行政方式實(shí)現(xiàn)技術(shù)化轉(zhuǎn)型。平臺(tái)驅(qū)動(dòng)下的數(shù)字政府建設(shè)成為實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、執(zhí)行高效化和監(jiān)督立體化的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)?！?〕參見(jiàn)北京大學(xué)課題組：《平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字政府：能力、轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化》，載《電子政務(wù)》2020 年第7 期，第2 頁(yè)。

二、互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型下行政行為法的功能調(diào)適

公益和私益交融、權(quán)力結(jié)構(gòu)變動(dòng)、行政任務(wù)拓展，迫切需要行政行為法“確立一種因認(rèn)同而遵從的行政法治理邏輯”，〔10〕羅豪才、宋功德：《行政法的治理邏輯》，載《中國(guó)法學(xué)》2011 年第2 期，第5 頁(yè)。遵循由不同屬性的組織、機(jī)構(gòu)合作完成治理任務(wù)的規(guī)律，推動(dòng)自身功能定位調(diào)整。

1.互聯(lián)網(wǎng)公共方式轉(zhuǎn)型推動(dòng)了公域利益基礎(chǔ)變動(dòng)，亟須行政行為法協(xié)調(diào)好公益與私益、權(quán)力與權(quán)利的辯證關(guān)系。在傳統(tǒng)政府管理模式下，公益與私益被視為兩種相互分立的利益追求。與“管理”相適應(yīng)的公法利益基礎(chǔ)被狹隘地定義為公共利益，〔11〕參見(jiàn)羅豪才等：《軟法與公共治理》，北京大學(xué)出版社2007 年版，第38 頁(yè)。導(dǎo)致行政行為法過(guò)度強(qiáng)調(diào)行政賦權(quán)，嚴(yán)格限定公、私邊界，對(duì)公民利益訴求缺乏關(guān)注?；ヂ?lián)網(wǎng)公共治理超越了公私角色分野，打通了公域與私域的界限。特別是在公民權(quán)益愈發(fā)依賴(lài)國(guó)家保護(hù)的情境下，倘若行政行為法僅關(guān)注對(duì)治理行為的合法性控制，將目光聚焦于行為依據(jù)供給，未能揭示不同治理方式的社會(huì)影響，及回應(yīng)公民在參與決策、獲取服務(wù)等領(lǐng)域的治理訴求，便無(wú)法促進(jìn)多元利益協(xié)調(diào)，導(dǎo)致在公私合作治理中私益被侵犯的風(fēng)險(xiǎn)增加?！?2〕例如，在政府與平臺(tái)合作中強(qiáng)迫平臺(tái)承擔(dān)過(guò)多的行政任務(wù)，或者通過(guò)平臺(tái)變相侵犯網(wǎng)民的權(quán)利。

由此，行政行為法須在關(guān)注新型治理方式的類(lèi)型化建構(gòu)之余，更加強(qiáng)調(diào)治理方式適用的合理性。一是，推進(jìn)協(xié)商民主，重視私益訴求表達(dá)。在不同治理方式適用中規(guī)定社會(huì)組織、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及公民參與和發(fā)表意見(jiàn)的渠道；在公私合作、行政約談等協(xié)商型行政活動(dòng)中，“注重以誠(chéng)意為基礎(chǔ)的協(xié)商對(duì)話(huà)”，〔13〕章志遠(yuǎn)：《新時(shí)代我國(guó)行政行為法研究的新進(jìn)展》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第3 期，第78 頁(yè)。發(fā)揮社會(huì)自治功能。二是，彰顯柔性治理。要求政府與社會(huì)組織、平臺(tái)在治理方式選擇和適用中加強(qiáng)行為結(jié)果評(píng)估，對(duì)可能造成的私益損害保持警惕。三是，確立服務(wù)導(dǎo)向。強(qiáng)調(diào)運(yùn)用技術(shù)化工具推進(jìn)治理方式創(chuàng)新，應(yīng)以服務(wù)和效能為本位，防止其異化為政府減輕自身負(fù)擔(dān)或逃避行為法規(guī)制的手段。

2.互聯(lián)網(wǎng)公共治理轉(zhuǎn)型內(nèi)含的權(quán)力結(jié)構(gòu)變動(dòng)，呼喚行政行為法從單純調(diào)整國(guó)家行政行為的理論桎梏中掙脫出來(lái)，彌補(bǔ)對(duì)社會(huì)主體行為調(diào)整的匱乏。〔14〕參見(jiàn)徐靖：《論法律視域下社會(huì)公權(quán)力的內(nèi)涵、構(gòu)成及價(jià)值》，載《中國(guó)法學(xué)》2014 年第1 期，第101 頁(yè)。社會(huì)組織、平臺(tái)承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)秩序建構(gòu)、服務(wù)供給等公共任務(wù)引發(fā)了權(quán)力結(jié)構(gòu)變動(dòng)，但傳統(tǒng)行政行為法對(duì)社會(huì)權(quán)力運(yùn)行規(guī)制不足。區(qū)別于國(guó)家行政，社會(huì)主體在網(wǎng)絡(luò)公共事務(wù)治理中的公共權(quán)威、治理資源本質(zhì)上源于人們對(duì)其提供秩序或技術(shù)產(chǎn)品的依賴(lài)。故行政行為法對(duì)其治理方式進(jìn)行調(diào)整不能僅關(guān)注合法問(wèn)題，進(jìn)而忽視調(diào)整方案可能造成的衍生性影響，如對(duì)網(wǎng)民就業(yè)、生產(chǎn)、交往、娛樂(lè)等需求的影響等。此外，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)主要由營(yíng)利性企業(yè)運(yùn)營(yíng)，倘若行為法如調(diào)整政府行為一般，對(duì)平臺(tái)治理設(shè)定過(guò)多的義務(wù)，必然會(huì)減損其創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。

這表明，行政行為法不僅要掙脫傳統(tǒng)行政行為主體要件的桎梏，將社會(huì)主體的治理行為納入類(lèi)型化建構(gòu)的考察范圍，還應(yīng)結(jié)合不同社會(huì)主體的地位、性質(zhì)、資源等差異對(duì)其行為的調(diào)整取向加以確定。這實(shí)質(zhì)上是行政法學(xué)對(duì)行政行為單中心主義的固有格局進(jìn)行深度調(diào)整而引發(fā)的理論和制度重塑問(wèn)題?！爱?dāng)下行政行為法研究的急迫任務(wù)之一就是對(duì)未型式化的行為加以型式化?！倍趶?qiáng)調(diào)類(lèi)型化的同時(shí)，應(yīng)深入合作治理的場(chǎng)景，厘清多元主體圍繞不同公共事務(wù)各自可適用的治理方式及其對(duì)應(yīng)的尺度，以實(shí)現(xiàn)治理資源整合與優(yōu)化配置，“重視資源價(jià)值的提升”?！?5〕馬雪松：《結(jié)構(gòu)、資源、主體：基本公共服務(wù)協(xié)同治理》，載《中國(guó)行政管理》2016 年第7 期，第52 頁(yè)。應(yīng)準(zhǔn)確把握社會(huì)組織、平臺(tái)等主體各類(lèi)治理方式潛藏的資源影響效應(yīng)，并設(shè)定相應(yīng)的適用邊界。尤其是平臺(tái)治理方式的設(shè)定和適用應(yīng)得到行為法的調(diào)整，通過(guò)強(qiáng)化平臺(tái)外部規(guī)制，避免平臺(tái)治理淪為純粹的利益對(duì)比和成本計(jì)算活動(dòng)。

3.互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型以應(yīng)對(duì)行政任務(wù)膨脹為導(dǎo)向，要求行政行為法適應(yīng)治理目標(biāo)的變動(dòng)，考量不同治理方式的選擇適用問(wèn)題。互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型與行政任務(wù)膨脹相伴而生，行政任務(wù)的復(fù)雜化使多元主體熱衷于在持續(xù)的利益博弈中不斷創(chuàng)設(shè)新的治理方式。傳統(tǒng)行政行為法主要聚焦于限制行政主體在維持公共秩序時(shí)的權(quán)力濫用，未能考慮網(wǎng)絡(luò)行政任務(wù)拓展對(duì)治理方式選擇和適用的影響，及形成適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)秩序建構(gòu)、數(shù)字服務(wù)供給、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)防控等不同公共治理需求的行為規(guī)則。由此壓制了政府探索服務(wù)行政的空間，忽略其過(guò)度采用私法形式履行行政任務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)?！?6〕參見(jiàn)張青波：《行政主體從事私法活動(dòng)的公法界限——以德國(guó)法為參照》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2014 年第3 期，第161 頁(yè)。

這意味著，行政行為法不能固守規(guī)范主義范式，簡(jiǎn)單追求行為的類(lèi)型化，忽視圍繞不同任務(wù)提高行政效能的現(xiàn)實(shí)需要。其不僅要在秩序建構(gòu)任務(wù)中促進(jìn)多元主體履行法定職能，依托行為規(guī)范完善實(shí)現(xiàn)控權(quán)；還要以更好完成技術(shù)服務(wù)供給、網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)防控等新興任務(wù)為導(dǎo)向，調(diào)整自身價(jià)值目標(biāo)。在追求依法治理的同時(shí)，統(tǒng)籌推進(jìn)有效治理，為政府、社會(huì)組織創(chuàng)新治理方式釋放制度空間。

三、行政行為法對(duì)互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型回應(yīng)闕如

行政行為法難以對(duì)互聯(lián)網(wǎng)公共治理活動(dòng)實(shí)現(xiàn)有效調(diào)整，造成強(qiáng)制性、協(xié)商型、技術(shù)化等不同行政方式在具體適用中危及利益相關(guān)人的合法權(quán)益，面臨新的合法性、正當(dāng)性質(zhì)疑。

（一）強(qiáng)制性行政方式濫用及其對(duì)比例原則的僭越

1.多元主體濫用強(qiáng)制性行政方式。對(duì)政府而言，強(qiáng)制性行政方式始終是其推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)秩序監(jiān)管的必要手段；對(duì)社會(huì)主體而言，其出于協(xié)助政府監(jiān)管或開(kāi)展自治的需要，也在廣泛適用強(qiáng)制手段。實(shí)踐中，諸多本應(yīng)嚴(yán)格受到法律規(guī)制的強(qiáng)制性行政方式并未引起行政行為法體系的重視，規(guī)范依據(jù)缺失造成其適用場(chǎng)景的泛化。

（1）政府在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管活動(dòng)中熱衷于適用強(qiáng)制性行政行為，且隨著信息技術(shù)的創(chuàng)新及涉及領(lǐng)域擴(kuò)大，其在部分領(lǐng)域進(jìn)一步提高行為的強(qiáng)制性。盡管政府圍繞互聯(lián)網(wǎng)公共治理任務(wù)開(kāi)發(fā)了大量雙向度、柔性化的行政方式，但監(jiān)管部門(mén)的大多數(shù)行為仍帶有明顯的強(qiáng)制性。其對(duì)實(shí)施行業(yè)壟斷、網(wǎng)絡(luò)賭博、傳播淫穢物品等違法行為，以及未經(jīng)許可參與特定經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的平臺(tái)、網(wǎng)民依法作出罰款、吊銷(xiāo)許可證、拘留、降低評(píng)級(jí)等處罰；對(duì)通過(guò)偽造材料取得的互聯(lián)網(wǎng)特定領(lǐng)域的行業(yè)許可予以撤銷(xiāo)；對(duì)未積極應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)采取強(qiáng)制措施等，以維護(hù)網(wǎng)絡(luò)秩序、防控技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展日新月異，涉足領(lǐng)域已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)以往的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，但“立法程序繁復(fù)、耗時(shí)冗長(zhǎng)，使得法律滯后性在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代更加凸顯”。〔17〕吳志攀：《“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起與法律的滯后性》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015 年第3 期，第39 頁(yè)。政府為監(jiān)管層出不窮的新型網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題作出了諸多努力，行政行為法卻無(wú)法適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的節(jié)奏，難以為之在新興領(lǐng)域適用強(qiáng)制性行為提供明確的法律依據(jù)及程序規(guī)則，導(dǎo)致部分行為面臨合法性質(zhì)疑或者陷入對(duì)法律規(guī)定的過(guò)度解釋之中。〔18〕參見(jiàn)陳金釗：《過(guò)度解釋與權(quán)利的絕對(duì)化》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2010 年第2 期，第34 頁(yè)。此外，監(jiān)管部門(mén)探索在互聯(lián)網(wǎng)金融、購(gòu)物、直播營(yíng)銷(xiāo)等領(lǐng)域?qū)嵤奥?lián)合懲戒”“頂格處罰”“禁入”等更為剛性化的強(qiáng)制手段，以滿(mǎn)足政府對(duì)維護(hù)市場(chǎng)秩序的迫切希望。這種“強(qiáng)制加碼”同樣缺乏行為法依據(jù)，其雖然擴(kuò)充了傳統(tǒng)行政行為形式理論提供的有限“彈藥庫(kù)”，〔19〕參見(jiàn)朱新力、唐明良：《現(xiàn)代行政活動(dòng)方式的開(kāi)發(fā)性研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2007 年第2 期，第40 頁(yè)。但也使網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法環(huán)境面臨更多不確定性。

（2）網(wǎng)絡(luò)公共秩序建構(gòu)行為的強(qiáng)制性并未在權(quán)力主體結(jié)構(gòu)變動(dòng)之中弱化，而是基于社會(huì)主體參與共治，在一定程度上獲得轉(zhuǎn)化、延伸，甚至強(qiáng)化。一是，互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等主體依據(jù)法律授權(quán)、政府委托或權(quán)利讓渡對(duì)成員違反自治章程、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或其他公共義務(wù)的行為作出通報(bào)、抵制、除名等懲戒，使成員信譽(yù)受損或失去參與組織活動(dòng)的資格。這種懲戒權(quán)在性質(zhì)上屬于公行政權(quán)，〔20〕參見(jiàn)石佑啟：《論協(xié)會(huì)處罰權(quán)的法律性質(zhì)》，載《法商研究》2017 年第2 期，第74 頁(yè)。其旨在維護(hù)網(wǎng)絡(luò)公共秩序，保護(hù)公共利益。二是，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)依據(jù)合作協(xié)議、平臺(tái)規(guī)約等對(duì)用戶(hù)銷(xiāo)售假貨、違規(guī)載客、造謠、惡俗營(yíng)銷(xiāo)等行為作出封號(hào)禁號(hào)、凍結(jié)錢(qián)包、劃扣保證金等懲戒，對(duì)違規(guī)的推文、視頻等作下架處理，對(duì)失信人員、問(wèn)題主播實(shí)施禁入，及要求評(píng)級(jí)較低的商家提供高額保證金等，從而以一系列強(qiáng)制手段維護(hù)自身場(chǎng)域秩序和落實(shí)公共政策要求。平臺(tái)適用懲戒措施的權(quán)力本質(zhì)上源于其在資源占有和控制上與用戶(hù)之間的不對(duì)等性?！?1〕參見(jiàn)方興東、嚴(yán)峰：《網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“超級(jí)權(quán)力”的形成與治理》，載《人民論壇?學(xué)術(shù)前沿》2019 年第14 期，第93 頁(yè)。網(wǎng)民對(duì)平臺(tái)資源的依賴(lài)性使之不得不畏懼和服從于平臺(tái)管理。尤其是對(duì)以平臺(tái)為謀生媒介的用戶(hù)而言，平臺(tái)懲戒的威懾力有時(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府的強(qiáng)制或處罰。由于平臺(tái)經(jīng)常以增進(jìn)公益的名義，對(duì)各個(gè)覆蓋龐大數(shù)量的網(wǎng)民群體的開(kāi)放式公共空間進(jìn)行規(guī)范管理，有些學(xué)者也將這種權(quán)力界定為一種“準(zhǔn)行政權(quán)”?！?2〕參見(jiàn)劉權(quán)：《網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的公共性及其實(shí)現(xiàn)——以電商平臺(tái)的法律規(guī)制為視角》，載《法學(xué)研究》2020 年第2 期，第44-45 頁(yè)；解志勇、修青華：《互聯(lián)網(wǎng)治理視域中的平臺(tái)責(zé)任研究》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017 年第5 期，第103 頁(yè)。

無(wú)論是運(yùn)用社會(huì)組織的公行政權(quán)，還是平臺(tái)的“準(zhǔn)行政權(quán)”，社會(huì)主體適用強(qiáng)制性行政方式收獲了顯著的治理成效，也誘發(fā)了新的權(quán)力危機(jī)。行政主體理論和組織法對(duì)社會(huì)主體的忽視使其被排除在傳統(tǒng)行政行為主體范疇之外。非行政主體行為一直處于行政行為法調(diào)整的真空地帶，這就導(dǎo)致行為法對(duì)社會(huì)組織、平臺(tái)適用強(qiáng)制性行政方式關(guān)注不足。社會(huì)主體對(duì)“疑似違法違規(guī)”“被其他用戶(hù)投訴”或者“監(jiān)管部門(mén)要求處理”的行為進(jìn)行懲戒往往缺乏范圍和尺度的限制，無(wú)論在事實(shí)依據(jù)認(rèn)定，還是在規(guī)范依據(jù)適用上，都與相對(duì)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)背道而馳，造成對(duì)組織成員、平臺(tái)用戶(hù)權(quán)益的實(shí)質(zhì)損害。兼具營(yíng)利屬性的平臺(tái)，承擔(dān)了諸多本應(yīng)由政府擔(dān)負(fù)的責(zé)任，卻又沒(méi)有受到傳統(tǒng)與公權(quán)行使相匹配的嚴(yán)格審查，會(huì)加深公眾對(duì)其參與公共治理的正當(dāng)性質(zhì)疑。

2.強(qiáng)制性行政方式僭越比例原則。比例原則強(qiáng)調(diào)行政主體適用強(qiáng)制性行為，應(yīng)注重法益相稱(chēng)性、妥當(dāng)性、必要性。〔23〕參見(jiàn)余凌云：《論行政法上的比例原則》，載《法學(xué)家》2002 年第2 期，第33-34 頁(yè)。伴隨信息技術(shù)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)出行、交友交流、疫情防控等經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的緊密融合，政府和社會(huì)組織、平臺(tái)適用強(qiáng)制性行政方式極易產(chǎn)生超出原先預(yù)設(shè)的不利影響，變相加重公民負(fù)擔(dān)，造成對(duì)比例原則的僭越。囿于行為裁量基準(zhǔn)、程序規(guī)制缺位，強(qiáng)制性行政方式在不同網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管或自治場(chǎng)景中的適用飽受“過(guò)罰不當(dāng)”的詬病。

（1）監(jiān)管部門(mén)奉行“以罰代管”，過(guò)度使用強(qiáng)制手段違背了執(zhí)法應(yīng)遵循的妥當(dāng)性和衡量性。在查處部分互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)違反市場(chǎng)限制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、審批程序，從事金融、營(yíng)運(yùn)等特定領(lǐng)域的市場(chǎng)活動(dòng)和開(kāi)發(fā)新型技術(shù)產(chǎn)品等行為時(shí)，監(jiān)管部門(mén)習(xí)慣采用罰款、暫停運(yùn)營(yíng)、暫扣執(zhí)照等措施來(lái)制止違法或威懾教育。這與包容審慎的互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)治理理念相背離。一是，客觀上罰款并不一定能達(dá)到監(jiān)管的目的，有些企業(yè)即使背負(fù)高額罰款也并未進(jìn)行整改，甚至通過(guò)技術(shù)手段增加違法的隱蔽性，導(dǎo)致處罰違背比例原則強(qiáng)調(diào)的妥當(dāng)性；二是，盡管處罰有利于推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)防控，但在很大程度上也會(huì)打擊互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)創(chuàng)新的積極性，桎梏技術(shù)產(chǎn)品革新和互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展，不符合法益相稱(chēng)性的基準(zhǔn)。

（2）監(jiān)管部門(mén)對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)適用強(qiáng)制性行政方式并未考慮合理的相關(guān)因素。特別是，沒(méi)有對(duì)適用責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)、責(zé)令關(guān)閉、高額罰款、吊銷(xiāo)許可證等嚴(yán)厲的處罰，及強(qiáng)制要求平臺(tái)封禁違規(guī)賬戶(hù)會(huì)產(chǎn)生的后果進(jìn)行全面評(píng)估，造成典型的裁量瑕疵?！?4〕參見(jiàn)［德］哈特穆特?毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000 年版，第130 頁(yè)。微信、淘寶、滴滴出行、抖音等多數(shù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)掌控著用戶(hù)的信息、數(shù)據(jù)資源，為之提供各式各樣的技術(shù)服務(wù)，甚至謀生渠道，已成為用戶(hù)不可或缺的生產(chǎn)生活工具。故政府對(duì)平臺(tái)采取過(guò)于嚴(yán)厲的處罰，容易導(dǎo)致強(qiáng)制效力外溢，如平臺(tái)縮窄業(yè)務(wù)范圍、轉(zhuǎn)嫁罰款負(fù)擔(dān)、加大懲戒力度等，造成對(duì)網(wǎng)民權(quán)益的損害。這與比例原則內(nèi)含的必要性、法益相稱(chēng)性尺度相脫節(jié)。

（3）社會(huì)組織、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)成員、用戶(hù)違法違規(guī)、違反公序良俗或自治規(guī)約等行為采取除名、封禁號(hào)、凍結(jié)、降級(jí)、劃扣保證金等懲戒措施時(shí)，沒(méi)有準(zhǔn)確把握行為可能誘發(fā)的不利后果。平臺(tái)對(duì)用戶(hù)采取不同的懲戒措施會(huì)產(chǎn)生差異化的影響。有些效力只局限于禁言或禁號(hào)，隨著用戶(hù)賬號(hào)解封或用戶(hù)轉(zhuǎn)移至其他替代平臺(tái)后，懲戒措施也達(dá)到了相應(yīng)目的。但對(duì)于以平臺(tái)為必需的生產(chǎn)生活、工作社交工具的用戶(hù)而言，受到平臺(tái)懲戒產(chǎn)生的負(fù)面影響甚至表現(xiàn)為削減和取締其自身的勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)，及對(duì)其他有形、無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)益產(chǎn)生威脅。〔25〕例如，對(duì)網(wǎng)約車(chē)司機(jī)賬戶(hù)進(jìn)行凍結(jié)、封禁，導(dǎo)致其無(wú)法正常接單；對(duì)抖音用戶(hù)賬戶(hù)進(jìn)行封禁及相關(guān)視頻予以下架，造成其直播權(quán)限和網(wǎng)絡(luò)作品傳播受限。同時(shí)，平臺(tái)用戶(hù)賬號(hào)受限，也會(huì)對(duì)其賬戶(hù)余額支取、套現(xiàn)產(chǎn)生影響。此時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)主體強(qiáng)制性行政方式的危害性必然超出“對(duì)相對(duì)人最小損害”的標(biāo)準(zhǔn)，與必要性的要求相沖突。

（二）協(xié)商型行政方式尚未跳脫“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)

協(xié)商型行政方式旨在彌補(bǔ)強(qiáng)制性行為之不足，發(fā)揮社會(huì)主體治理優(yōu)勢(shì)。但囿于類(lèi)型化建構(gòu)不足，其具體適用未能擺脫“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”模式下的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代倡導(dǎo)的協(xié)商共治如何實(shí)現(xiàn)仍存疑慮，合作優(yōu)勢(shì)尚未顯現(xiàn)，反之，因政府權(quán)威強(qiáng)化而出現(xiàn)新的“治理失敗”?！?6〕參見(jiàn)何翔舟、金瀟：《公共治理理論的發(fā)展及其中國(guó)定位》，載《學(xué)術(shù)月刊》2014 年第8 期，第125 頁(yè)。

1.協(xié)商型行政方式類(lèi)型化構(gòu)建缺位。適用協(xié)商型行政方式的核心是要變革“傳統(tǒng)官僚結(jié)構(gòu)圖景中命令與服從的單向關(guān)系”?！?7〕石佑啟：《論法治視野下行政權(quán)力的合理配置》，載《學(xué)術(shù)研究》2010 年第7 期，第37 頁(yè)。其指向促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)治理體制變革，加強(qiáng)政府內(nèi)部的溝通互動(dòng)；改變政府在網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管、服務(wù)供給、風(fēng)險(xiǎn)防控等領(lǐng)域的運(yùn)動(dòng)式、碎片化治理，推動(dòng)其與社會(huì)主體分工合作；破解網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)技術(shù)創(chuàng)新的剛性束縛，賦予其自治空間；構(gòu)建公眾參與渠道，在互聯(lián)網(wǎng)公共決策中強(qiáng)化網(wǎng)民參與。

現(xiàn)實(shí)是協(xié)商型行政方式的適用并未完全收獲其理想成效。政府圍繞網(wǎng)絡(luò)公共任務(wù)展開(kāi)的公私合作治理始終難以完全擺脫管理思維限制，經(jīng)常在治理活動(dòng)中積極謀求權(quán)力的擴(kuò)張，〔28〕參見(jiàn)楊鳳春：《中國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理中的政府權(quán)力擴(kuò)張與公民電子信息活動(dòng)權(quán)益的保護(hù)》，載《國(guó)家治理現(xiàn)代化研究》2018 年第2輯，第190 頁(yè)。或越過(guò)職能范疇限制，進(jìn)入社會(huì)主體自治場(chǎng)域，變相強(qiáng)制其履行公共責(zé)任；或忽視社會(huì)主體的參與和監(jiān)督，濫用權(quán)力，恣意壓縮網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)生長(zhǎng)空間，侵犯平臺(tái)用戶(hù)權(quán)利。究其原因，在于行政行為法對(duì)協(xié)商型行為的類(lèi)型化調(diào)整缺位。其尚未立足互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代公域變遷的趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)自身功能的調(diào)適，對(duì)各類(lèi)新型協(xié)商行為進(jìn)行有效規(guī)制。傳統(tǒng)行政行為理論主要側(cè)重于對(duì)行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)組織作出的單向度行政行為進(jìn)行類(lèi)型化研究。其以行政權(quán)運(yùn)行為分析視角，對(duì)行政行為基本表征及其合法要求、違法后果進(jìn)行歸納分析，并建立與之配套的程序制度和救濟(jì)制度，以此達(dá)到控制行政權(quán)與保障公民權(quán)利的目的。網(wǎng)絡(luò)公共任務(wù)實(shí)施對(duì)協(xié)商行政的倚重動(dòng)搖了以國(guó)家行政行為為調(diào)整對(duì)象的行政法固有格局。尤其是，行為主體和關(guān)系結(jié)構(gòu)的變動(dòng)加劇了行為類(lèi)型的復(fù)雜化。行政行為法忽視了互聯(lián)網(wǎng)公共治理領(lǐng)域協(xié)商型行為的類(lèi)型化需求，或者生硬地將之套入傳統(tǒng)行為類(lèi)型的分析框架中，用“以政府為中心”的思維模式來(lái)分析和構(gòu)造協(xié)商型行政方式的運(yùn)轉(zhuǎn)形態(tài)。由此導(dǎo)致行政協(xié)議、行政指導(dǎo)、行政約談、執(zhí)法和解等行政方式的基本構(gòu)成、適用場(chǎng)景、合法條件、違法結(jié)果，以及程序規(guī)則、救濟(jì)方式均存在模糊性。

特別是如何在協(xié)商過(guò)程中保持行為的柔性化與合作主體雙方地位的平等性，缺乏明確的制度保障。這造成互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管部門(mén)及獲得授權(quán)、委托的組織即使在本應(yīng)平等的公私合作中也處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)的地位。諸多協(xié)商型行為的適用淪為其規(guī)避責(zé)任、變相強(qiáng)制、轉(zhuǎn)嫁義務(wù)，加重網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、用戶(hù)負(fù)擔(dān)的手段。例如，對(duì)網(wǎng)信辦的約談，“互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，不得拒絕、阻撓”，體現(xiàn)了行政約談的強(qiáng)制性；〔29〕鄭寧：《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容監(jiān)管領(lǐng)域的約談制度——理論闡析與制度完善》，載《行政法學(xué)研究》2015 年第5 期，第54 頁(yè)。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與政府就服務(wù)供給簽訂合作協(xié)議或履行公共義務(wù)等，往往并不具備討價(jià)還價(jià)的余地。無(wú)疑，“從權(quán)力轉(zhuǎn)向合同并不意味著政府部門(mén)的終結(jié)。恰恰相反，它意味著需要建立一種制度和管理能力去迎接我們面臨的許多新的挑戰(zhàn)”。〔30〕［美］菲利普?庫(kù)珀：《合同制治——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，竺乾威等譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2007 年版，第51 頁(yè)。

2.協(xié)商型行政方式正當(dāng)性基礎(chǔ)欠缺。由于行政行為法對(duì)協(xié)商型行政方式的正當(dāng)性基礎(chǔ)缺乏準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，尚未就如何促進(jìn)平等協(xié)商作出具體規(guī)定，缺少保障行為效果實(shí)現(xiàn)的規(guī)范要件，導(dǎo)致政府、社會(huì)主體、公民在網(wǎng)絡(luò)公共事務(wù)治理中陷入“有合作無(wú)協(xié)商”“有協(xié)商無(wú)民主”“有參與無(wú)效率”的困境之中。

以往行政行為的合法性是其正當(dāng)性的主要源泉，行政機(jī)關(guān)只要嚴(yán)格執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)民主程序制定的法律，嚴(yán)格履行法定職權(quán)，不越權(quán)、不侵權(quán)，便能夠獲得正當(dāng)性。換言之，當(dāng)公眾更多依賴(lài)政府維持公共秩序、提供公共產(chǎn)品時(shí)，行政行為的正當(dāng)性以其自身合法性為支撐。因此，傳統(tǒng)行政行為法的任務(wù)聚焦于為政府提供一套以合法行政為導(dǎo)向的行為范式，凸顯嚴(yán)格控制行政權(quán)行使的公法功能，以及權(quán)威性、命令性和強(qiáng)制性的公法特性。

進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，行政行為的合法性和正當(dāng)性早已作為兩套獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)并存。權(quán)力結(jié)構(gòu)的多元化和公民權(quán)利訴求擴(kuò)張使公眾不再處于被動(dòng)服從的地位，單純滿(mǎn)足于政府通過(guò)管制完成最基礎(chǔ)的秩序建構(gòu)任務(wù)。而是積極主動(dòng)要求網(wǎng)絡(luò)決策參與、數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)、技術(shù)服務(wù)供給、政府信息公開(kāi)等。政府難以適應(yīng)日漸復(fù)雜的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境，技術(shù)化安全監(jiān)管任務(wù)與專(zhuān)業(yè)化服務(wù)供給需求促使其對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行正當(dāng)性反思，并嘗試通過(guò)協(xié)商型行政方式吸收社會(huì)主體參與合作，促進(jìn)利益協(xié)調(diào)，在保證合法的前提下尋找最佳治理方案。可見(jiàn)，協(xié)商型行政方式獲取正當(dāng)性的內(nèi)核是民主和商談。即通過(guò)促成多元主體之間的溝通協(xié)商來(lái)提升行政權(quán)運(yùn)行對(duì)互聯(lián)網(wǎng)治理需求的回應(yīng)度，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)政府管理體制下行政正當(dāng)性闕如的問(wèn)題。

通過(guò)協(xié)商提升行政正當(dāng)性并不意味著對(duì)合法要求的舍棄，創(chuàng)設(shè)和適用協(xié)商型行政方式需要發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。尤其是要依托行政行為法推進(jìn)協(xié)商互動(dòng)有序展開(kāi)，保障其正當(dāng)性的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，雖然政府投入大量精力推廣數(shù)字媒介、服務(wù)外包、公眾參與和開(kāi)發(fā)柔性化監(jiān)管措施，但由于缺乏相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)踐成效與方案初衷存在較大的偏差，行為方式與尺度的選擇往往取決于權(quán)力主體的自由裁量。因此，如何在推動(dòng)協(xié)商型行政行為類(lèi)型化構(gòu)建，為之提供合法依據(jù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步為多元主體協(xié)商互動(dòng)提供規(guī)范支撐，凸顯對(duì)私益的平等保護(hù)是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代行政行為法發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)課題。

3.協(xié)商型行政方式適用面臨主體關(guān)系結(jié)構(gòu)失衡。在傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)政府管理體制下，政府與社會(huì)之間形成以“命令與服從”“強(qiáng)制與接受”為表征的關(guān)系結(jié)構(gòu)。行政法以調(diào)整“行政主體（監(jiān)管部門(mén)）—相對(duì)人（互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)主體、網(wǎng)民）”的關(guān)系為核心。伴隨協(xié)商型行政方式適用，互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)主體、網(wǎng)民不再是單純的被監(jiān)管對(duì)象，而是憑借技術(shù)資源、輿論監(jiān)督等成為網(wǎng)絡(luò)公共事務(wù)治理的重要主體。政府與社會(huì)主體、公民開(kāi)始跳出不平等的兩極關(guān)系，逐步向利益結(jié)構(gòu)更為平衡的合作關(guān)系發(fā)展。

然而，囿于傳統(tǒng)行政行為法對(duì)協(xié)商型行政模式下不同主體的權(quán)利義務(wù)變動(dòng)缺乏必要關(guān)切，導(dǎo)致多元主體的關(guān)系結(jié)構(gòu)并未進(jìn)入理想中的網(wǎng)狀化形態(tài)，且陷入內(nèi)外部整體失衡的困境。（1）傳統(tǒng)行政行為理論主要指向設(shè)計(jì)一個(gè)靜態(tài)化的行政行為模型，只需與監(jiān)管實(shí)踐中適用的各類(lèi)行為方式相對(duì)照，便足以分析出不同行為各自形成的行政法律關(guān)系。然而，其難以對(duì)網(wǎng)絡(luò)公共事務(wù)治理中協(xié)商型行政方式應(yīng)用呈現(xiàn)出來(lái)的動(dòng)態(tài)過(guò)程實(shí)現(xiàn)有效調(diào)整，難以適應(yīng)政府與社會(huì)組織、平臺(tái)等主體基于分工合作而產(chǎn)生的內(nèi)部關(guān)系結(jié)構(gòu)變動(dòng)，難以對(duì)不同主體面向各類(lèi)網(wǎng)絡(luò)公共任務(wù)表現(xiàn)出來(lái)的（權(quán)力）權(quán)利義務(wù)差異加以把握，造成多元主體關(guān)系結(jié)構(gòu)的內(nèi)部失衡。（2）傳統(tǒng)行政行為法重在調(diào)整強(qiáng)制性行政模式下政府與社會(huì)的兩造對(duì)抗關(guān)系，對(duì)政府與互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)主體開(kāi)展協(xié)商合作時(shí)，第三方利害關(guān)系人可能遭受的影響或權(quán)益損害缺乏應(yīng)有的關(guān)注。特別是針對(duì)數(shù)字平臺(tái)共建、技術(shù)服務(wù)外包、行政約談等行政活動(dòng)，其并未明確設(shè)定聽(tīng)取相關(guān)平臺(tái)用戶(hù)、社會(huì)公眾意見(jiàn)的程序，從而難以在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代行政權(quán)運(yùn)行普遍存在效力外溢問(wèn)題的情境下，滿(mǎn)足保障外部利害關(guān)系人權(quán)益的需求。

（三）技術(shù)化行政方式的規(guī)范缺位

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”改革成為政府轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新服務(wù)方式和流程，構(gòu)建服務(wù)型政府的創(chuàng)新實(shí)踐，行政活動(dòng)與信息技術(shù)融合愈發(fā)緊密，出現(xiàn)諸多仰仗技術(shù)媒介才能實(shí)施的行政活動(dòng)。尤其是大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算等新興技術(shù)的應(yīng)用，加快了行政方式技術(shù)化轉(zhuǎn)型的步伐。技術(shù)化行政方式的適用改變了傳統(tǒng)行政行為的實(shí)施方式與表現(xiàn)形式。雖然其對(duì)比傳統(tǒng)行政行為在法律性質(zhì)上并未發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，單純體現(xiàn)為一種行為方式的技術(shù)改造，但囿于行政行為法對(duì)技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用缺乏敏銳的反應(yīng)，技術(shù)化行政方式適用在治理實(shí)踐中面臨合法性不足與正當(dāng)性欠缺的雙重困境。

1.強(qiáng)制性行政行為依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)施面臨合法性質(zhì)疑。當(dāng)前政府通過(guò)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)對(duì)違法網(wǎng)站、帖子、視頻采用即時(shí)刪除或屏蔽等強(qiáng)制措施，利用電子監(jiān)控設(shè)備對(duì)違法現(xiàn)象實(shí)施自動(dòng)化處罰等。盡管其有利于提高執(zhí)法的權(quán)威性、公正性和及時(shí)性，但也對(duì)傳統(tǒng)行政強(qiáng)制、行政處罰的法定形式、程序產(chǎn)生沖擊，〔31〕如違反了《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》等法律規(guī)范中關(guān)于請(qǐng)示批準(zhǔn)、紙質(zhì)材料、書(shū)面形式、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、告知理由、聽(tīng)取陳述等內(nèi)容的具體規(guī)定。導(dǎo)致行為脫離必要的法律規(guī)制，存在機(jī)械執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)制性行政行為無(wú)論處于何種行為載體之中，都應(yīng)當(dāng)遵守嚴(yán)格意義上的合法行政原則，擁有明確的法律依據(jù)。然而，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)更替快、應(yīng)用范圍廣，其與強(qiáng)制性行為相結(jié)合難免受制于行為法的滯后性而陷入合法性危機(jī)之中。

2.部分不適合通過(guò)技術(shù)手段實(shí)施的行政行為開(kāi)拓了線上渠道或者直接借助電子化、數(shù)字化等載體作出。當(dāng)前，行政行為法沒(méi)有對(duì)行政行為方式作出技術(shù)改造的具體情形加以區(qū)分，導(dǎo)致部分不適合借助信息技術(shù)手段作出，或者不適合用某種特定技術(shù)手段作出的行政行為出現(xiàn)與技術(shù)融合的趨勢(shì)。這客觀上造成信息技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景的過(guò)度泛化，也反映了實(shí)踐中行政行為與技術(shù)融合的恣意性。

3.部分行政行為的適用雖然以電子化、數(shù)字化為載體，但實(shí)際上違背了民主、高效、便民等服務(wù)型政府建設(shè)的價(jià)值理念，引發(fā)正當(dāng)性質(zhì)疑。政府上網(wǎng)從業(yè)務(wù)需求向服務(wù)需求轉(zhuǎn)向，決定了技術(shù)化行政方式的創(chuàng)新和適用應(yīng)指向?qū)?nèi)整合政府資源，對(duì)外提升行政效能和透明度，改善政務(wù)服務(wù)環(huán)境，拓寬政社互動(dòng)渠道，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)公共治理變革。〔32〕參見(jiàn)汪玉凱：《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”：政府治理的歷史性變革》，載《國(guó)家治理》2015 年第27 期，第16 頁(yè)。尤其是對(duì)借助技術(shù)推廣的協(xié)商行政、給付行政而言，只有遵循服務(wù)、效能的理念，才能保證其自身正當(dāng)性?，F(xiàn)實(shí)是部分技術(shù)化行政方式在具體適用中違背了提升服務(wù)質(zhì)量、加強(qiáng)協(xié)商民主的初衷，淪為政府規(guī)避責(zé)任、減輕負(fù)擔(dān)的手段。因此，在技術(shù)廣泛融入行政活動(dòng)的語(yǔ)境下，面向不同行政任務(wù)和權(quán)利訴求，行政行為法不僅要規(guī)制政府亂作為，還要防止其不作為。

4.信息技術(shù)應(yīng)用面臨技術(shù)漏洞、病毒攻擊等風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致服務(wù)供給、監(jiān)督執(zhí)法的結(jié)果出現(xiàn)偏差、錯(cuò)誤，對(duì)公民權(quán)益造成損害。自推行電子政務(wù)以來(lái)，網(wǎng)站癱瘓、平臺(tái)維護(hù)、系統(tǒng)繁忙、信息錯(cuò)誤等現(xiàn)象并不少見(jiàn)。電子處罰錯(cuò)誤線下溝通修正，服務(wù)事項(xiàng)轉(zhuǎn)由線下辦理，政務(wù)系統(tǒng)擁擠延誤競(jìng)標(biāo)等都在一定程度上加重了公民的負(fù)擔(dān)。基于技術(shù)原因造成的行政活動(dòng)違反實(shí)體或程序規(guī)則問(wèn)題應(yīng)如何解決，行政行為法并未對(duì)此作出清晰的規(guī)定。這變相給予了行政機(jī)關(guān)糾錯(cuò)裁量權(quán)，甚至面對(duì)公眾質(zhì)疑時(shí)將錯(cuò)誤歸結(jié)于技術(shù)，拒絕糾正。

行政活動(dòng)的技術(shù)化改造應(yīng)遵循“技術(shù)與制度共同演化的思路”。〔33〕徐軍玲：《政府管理的電子化治理：技術(shù)與制度共同演化的思路》，載《科學(xué)決策》2009 年第9 期，第37 頁(yè)。技術(shù)化行政方式應(yīng)用產(chǎn)生的規(guī)范難題，既揭示了行政行為法對(duì)行政行為與大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術(shù)融合所引發(fā)的行為形式、過(guò)程、載體轉(zhuǎn)變的規(guī)制缺位，也反映了其對(duì)行政行為的不同實(shí)施方式如何銜接關(guān)注不足。面對(duì)數(shù)字化、自動(dòng)化技術(shù)不斷融入、拓寬行政活動(dòng)場(chǎng)域所引發(fā)的合法性、正當(dāng)性問(wèn)題，行政行為法只有結(jié)合不同行為的目標(biāo)、任務(wù)和特征，對(duì)其適用的理念、情境、結(jié)構(gòu)等作出更為規(guī)范合理的制度約束，才能促進(jìn)制度安排與技術(shù)應(yīng)用的有效協(xié)同，為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”改革提供法治支撐。

四、行政行為法應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型之路徑

面向互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)完善行政行為法體系，推動(dòng)強(qiáng)制性行政方式適用范圍限縮及合比例規(guī)制、協(xié)商型行政方式類(lèi)型化及合目的性調(diào)整，并對(duì)技術(shù)化行政方式進(jìn)行分類(lèi)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)公共治理活動(dòng)的有效調(diào)整。

（一）強(qiáng)制性行政方式適用范圍限縮及合比例規(guī)制

強(qiáng)制性行政方式須擺脫一味強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的語(yǔ)境，受到更加精細(xì)化的規(guī)制。行政行為法要嘗試打破片面強(qiáng)調(diào)合法性控制的調(diào)整范式，以更好完成網(wǎng)絡(luò)治理任務(wù)，平衡公益與私益為導(dǎo)向，進(jìn)一步厘定強(qiáng)制性行政方式適用的場(chǎng)景和尺度。

1.強(qiáng)制性行政方式適用范圍限縮。雖然強(qiáng)制性行政方式在互聯(lián)網(wǎng)公共治理中適用的場(chǎng)景、主體、形式等變得更加多樣化，但嚴(yán)格控制其適用仍是必然趨勢(shì)。通過(guò)協(xié)商合作的方式開(kāi)展治理活動(dòng)往往比盲目強(qiáng)調(diào)懲戒和壓制更能調(diào)動(dòng)社會(huì)主體的積極性，減少行政糾紛。傳統(tǒng)行政行為法主要聚焦于對(duì)強(qiáng)制性行政方式適用的尺度加以調(diào)適，缺乏結(jié)合不同的場(chǎng)景，就強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性行政方式之間如何選擇作出規(guī)定。當(dāng)行政法開(kāi)始從服務(wù)和平衡的維度來(lái)考量何種行政方式更有利于協(xié)調(diào)政府與公民的關(guān)系時(shí)，已經(jīng)內(nèi)含了要全面丈量行政方式與行政任務(wù)匹配度的目標(biāo)。當(dāng)前迫切需要在強(qiáng)制性行政方式類(lèi)型拓展的語(yǔ)境下合理統(tǒng)籌其與非強(qiáng)制性行政方式的選擇適用關(guān)系，嚴(yán)格把握其適用的合理范圍，提升其適用的正當(dāng)性和有效性。在堅(jiān)持合法行政的前提下，強(qiáng)化合理、效能、輔助原則對(duì)強(qiáng)制性行政方式適用的指導(dǎo)作用，明晰強(qiáng)制性行政方式的種類(lèi)。并針對(duì)監(jiān)管或自治場(chǎng)景的差異設(shè)定其各自的適用范圍、選取標(biāo)準(zhǔn)等，增設(shè)其適用條件，壓縮其適用空間。

（1）緩解強(qiáng)制性行政行為適用的法律依據(jù)滯后。完善行政處罰法、行政強(qiáng)制法等法律規(guī)范中關(guān)于強(qiáng)制性行為種類(lèi)、設(shè)定和適用的規(guī)定，及出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)性法律規(guī)范，調(diào)整各類(lèi)行為的設(shè)定及其在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)安全監(jiān)管、行業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管、輿論環(huán)境監(jiān)管等領(lǐng)域的具體適用。一是，確立非強(qiáng)制性行政方式“窮盡原則”。對(duì)于首次違法、社會(huì)負(fù)面影響不大、可以由市場(chǎng)自治或社會(huì)主體自我糾正等情形，應(yīng)明確優(yōu)先適用行政約談、行政評(píng)級(jí)等柔性化行政方式，不直接予以強(qiáng)制或者處罰，避免監(jiān)管部門(mén)熱衷于以簡(jiǎn)單粗暴的手段解決問(wèn)題。二是，限制監(jiān)管部門(mén)肆意創(chuàng)設(shè)新的強(qiáng)制性行政方式。將其圍繞互聯(lián)網(wǎng)新興領(lǐng)域問(wèn)題創(chuàng)設(shè)的，且行之有效的強(qiáng)制方式納入調(diào)整范圍中，明確“聯(lián)合懲戒”“禁入”、強(qiáng)制下架等行為設(shè)定的法律規(guī)范層級(jí)，以及其適用的情形、條件和程序。

（2）摒棄“以罰代管”“以禁代管”的管制觀念。在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、技術(shù)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管領(lǐng)域，既要對(duì)處罰、強(qiáng)制等行為保持慎重，也要裁撤多余的行政審批，減少對(duì)市場(chǎng)創(chuàng)新的過(guò)度干預(yù)。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)遵循輔助原則，從依賴(lài)“事前限制”轉(zhuǎn)向關(guān)注“事中事后監(jiān)管”，不輕易以未經(jīng)審批為由，對(duì)平臺(tái)、產(chǎn)品進(jìn)行封禁或處罰。對(duì)能夠增進(jìn)公共利益、滿(mǎn)足公眾需求的新事物，應(yīng)嘗試先讓其“進(jìn)場(chǎng)”，加以動(dòng)態(tài)觀察，后續(xù)圍繞不同的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)提出具有針對(duì)性的監(jiān)管方案。同時(shí)，應(yīng)逐步提高設(shè)定網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、技術(shù)產(chǎn)品等市場(chǎng)許可的法律層級(jí)，在全國(guó)形成較為統(tǒng)一的審批標(biāo)準(zhǔn)。限制地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，甚至規(guī)范性文件變相設(shè)置審批事項(xiàng)，及集中清理或者授權(quán)變通適用嚴(yán)重影響互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)準(zhǔn)入、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面的法律規(guī)范等。

（3）互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)組織、平臺(tái)等主體行使行政權(quán)或“準(zhǔn)行政權(quán)”對(duì)違反公共義務(wù)的成員、用戶(hù)作出懲戒，須在區(qū)分其權(quán)力來(lái)源的基礎(chǔ)上，對(duì)懲戒措施的種類(lèi)與適用條件加以規(guī)定。一是，若權(quán)力來(lái)源于法律法規(guī)授權(quán)或政府委托，對(duì)法律法規(guī)授權(quán)的事項(xiàng)，社會(huì)組織要嚴(yán)格按照授予的權(quán)限范圍設(shè)定強(qiáng)制性行政方式，并依據(jù)授權(quán)管理的事務(wù)細(xì)化其適用的條件；對(duì)監(jiān)管部門(mén)委托的事項(xiàng)，社會(huì)組織、平臺(tái)還要充分審核監(jiān)管部門(mén)對(duì)委托事項(xiàng)是否具有法定執(zhí)法權(quán)限，如沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)限，則不得根據(jù)委托事項(xiàng)設(shè)定和適用懲戒措施。二是，若權(quán)力來(lái)源于成員、用戶(hù)的權(quán)利讓渡，應(yīng)嚴(yán)格秉持“有權(quán)力必有規(guī)制”的理念，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的合法性控制?；ヂ?lián)網(wǎng)社會(huì)主體創(chuàng)設(shè)的除名、抵制、降級(jí)、封禁號(hào)、下架、提高保證金、凍結(jié)賬號(hào)等懲戒措施，必須在自治章程、行業(yè)規(guī)范、平臺(tái)規(guī)約等文件中明確規(guī)定，并向成員、用戶(hù)公開(kāi)。國(guó)家層面應(yīng)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)性法律規(guī)范，認(rèn)可互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)組織、平臺(tái)在承擔(dān)公共責(zé)任時(shí)的權(quán)力主體地位，對(duì)允許或禁止其設(shè)定和適用的懲戒措施的種類(lèi)分別予以限定。同時(shí)，應(yīng)構(gòu)建監(jiān)管部門(mén)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)主體，尤其是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的外部督促機(jī)制，要求社會(huì)主體通過(guò)內(nèi)部規(guī)則對(duì)懲戒措施的適用條件予以明確，并報(bào)送監(jiān)管部門(mén)備案。嚴(yán)格禁止平臺(tái)針對(duì)用戶(hù)違反普通民事義務(wù)的情形設(shè)定懲戒措施，防止其借助強(qiáng)制手段推銷(xiāo)產(chǎn)品或剝削用戶(hù)利益。

2.強(qiáng)制性行政方式適用的合比例規(guī)制。規(guī)范強(qiáng)制性行政方式適用，既要壓縮其適用空間，也要在其適用中強(qiáng)調(diào)合比例性，促進(jìn)強(qiáng)制手段的尺度把控與網(wǎng)絡(luò)公共事務(wù)治理的目標(biāo)、成效等相互匹配。公私利益交融決定了對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、用戶(hù)的違法違規(guī)行為適用懲戒措施極有可能產(chǎn)生“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的后果，導(dǎo)致行為效力超出治理初衷，出現(xiàn)難以預(yù)估和控制的放大和外溢。由于微信、滴滴出行、淘寶等平臺(tái)擔(dān)負(fù)著為公民溝通交流、交通出行，甚至經(jīng)營(yíng)就業(yè)提供媒介的功能。故監(jiān)管部門(mén)對(duì)平臺(tái)進(jìn)行處罰時(shí)，不能只看到平臺(tái)作為行政相對(duì)人的損益，更要關(guān)注到處罰對(duì)平臺(tái)用戶(hù)權(quán)益的影響，將平臺(tái)違法違規(guī)造成的公益損害與處罰平臺(tái)可能造成的公共風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行對(duì)比，注重法益相稱(chēng)性。針對(duì)用戶(hù)對(duì)平臺(tái)依賴(lài)程度的差異，平臺(tái)在自治場(chǎng)域內(nèi)適用懲戒措施的尺度應(yīng)根據(jù)對(duì)用戶(hù)利益的損害程度作出相應(yīng)調(diào)適，在保證治理成效的同時(shí)，以減少對(duì)用戶(hù)的損害為導(dǎo)向。

（1）立法機(jī)關(guān)和監(jiān)管部門(mén)應(yīng)將比例原則貫穿于行為法規(guī)范構(gòu)建和實(shí)施當(dāng)中。不僅在針對(duì)網(wǎng)絡(luò)違法行為實(shí)施強(qiáng)制或處罰的行為依據(jù)設(shè)計(jì)中要明確將合比例性作為行為適用的前提條件，還要在調(diào)查取證、處罰聽(tīng)證等程序制度設(shè)計(jì)中強(qiáng)化利益相關(guān)人的參與。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)圍繞公共利益影響、用戶(hù)利益損害、行為合目的性等，指導(dǎo)具體裁量基準(zhǔn)構(gòu)建，嚴(yán)格限定“頂格處罰”“從重加重”的適用情形，確保處罰尺度與違法主觀惡性、違法獲益等情節(jié)相適應(yīng)，有效規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐。

（2）政府應(yīng)培育和秉持適度監(jiān)管的理念?！?4〕參見(jiàn)沈巋：《互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的政府監(jiān)管原則和方式創(chuàng)新》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016 年第2 期，第91 頁(yè)。一是，應(yīng)理性看待自身在應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)新興問(wèn)題時(shí)暴露出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)匱乏。監(jiān)管部門(mén)要尊重社會(huì)組織、平臺(tái)作為行業(yè)管理者、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型推動(dòng)者、新型服務(wù)開(kāi)發(fā)者在技術(shù)問(wèn)題治理上的優(yōu)勢(shì)，由社會(huì)主體優(yōu)先適用懲戒措施開(kāi)展自治，而不是一出現(xiàn)問(wèn)題便推崇由外到內(nèi)對(duì)平臺(tái)加以整頓，造成“將創(chuàng)新與問(wèn)題一并扼殺在搖籃中”的被動(dòng)局面。二是，對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)適用強(qiáng)制性行為應(yīng)先對(duì)行為的影響程度進(jìn)行評(píng)級(jí)，有針對(duì)性地制定裁量方案。倘若平臺(tái)出現(xiàn)確需進(jìn)行規(guī)制的問(wèn)題，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)在作出處理之前，組建專(zhuān)業(yè)評(píng)估團(tuán)隊(duì)對(duì)涉事平臺(tái)創(chuàng)造的產(chǎn)值、占據(jù)的用戶(hù)資源和市場(chǎng)份額、用戶(hù)依賴(lài)程度、自治能力等內(nèi)容，及擬采取的方案進(jìn)行綜合考察，估測(cè)執(zhí)法的客觀影響和成本效益，以確定強(qiáng)制、處罰適用的妥當(dāng)性和必要性。在實(shí)現(xiàn)懲治目標(biāo)的同時(shí)，避免誘發(fā)新的公共風(fēng)險(xiǎn)。三是，對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)作出處罰時(shí)，應(yīng)跳出“行政機(jī)關(guān)—相對(duì)人”利益結(jié)構(gòu)限制，將監(jiān)管過(guò)程向社會(huì)公開(kāi)。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)構(gòu)建公眾，尤其是平臺(tái)用戶(hù)提出意見(jiàn)、建議的渠道，衡量處罰方案對(duì)公眾權(quán)益的負(fù)面影響與處罰所預(yù)設(shè)的效果之間的法益相稱(chēng)度，從而憑借相對(duì)慎重、透明、理性的處罰程序緩解強(qiáng)制手段效力外溢對(duì)第三人權(quán)益的減損。

（3）監(jiān)管部門(mén)應(yīng)督促社會(huì)組織、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等主體完善內(nèi)部規(guī)制系統(tǒng)，指導(dǎo)其構(gòu)建常態(tài)化的溝通機(jī)制、調(diào)查機(jī)制、參與機(jī)制等。社會(huì)組織、平臺(tái)在對(duì)違反法律法規(guī)、自治章程、平臺(tái)規(guī)約或其他公共義務(wù)的成員、用戶(hù)進(jìn)行懲戒時(shí)，應(yīng)通過(guò)事先交流對(duì)其情況進(jìn)行全面了解。特別是對(duì)用戶(hù)生產(chǎn)生活對(duì)平臺(tái)的依賴(lài)程度進(jìn)行深度調(diào)查并記錄在檔，以此作為適用懲戒措施的必經(jīng)程序。倘若懲戒措施會(huì)影響其他平臺(tái)及其用戶(hù)權(quán)益，如社會(huì)組織對(duì)平臺(tái)除名、降級(jí)、抵制，以及平臺(tái)對(duì)商戶(hù)、司機(jī)賬號(hào)的封禁等，應(yīng)吸收利益相關(guān)人參與到懲戒過(guò)程中，將相關(guān)意見(jiàn)建議記錄在檔。最終采取的懲戒措施都須圍繞記錄在檔的情況、意見(jiàn)等選擇對(duì)應(yīng)的尺度。倘若社會(huì)組織、平臺(tái)行使的是法律法規(guī)授予，或者政府通過(guò)命令、公私合作賦予的懲戒權(quán)，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步指導(dǎo)其構(gòu)建配套的懲戒機(jī)制，并報(bào)送備案。

（二）協(xié)商型行政方式類(lèi)型化及合目的性調(diào)整

依托類(lèi)型化構(gòu)建規(guī)范協(xié)商型行政方式在網(wǎng)絡(luò)公共事務(wù)治理中的適用，并通過(guò)補(bǔ)強(qiáng)其適用的正當(dāng)性和平衡多元主體利益關(guān)系，能夠保障其不背離協(xié)商的預(yù)期目標(biāo)。

1.推進(jìn)協(xié)商型行政方式類(lèi)型化建構(gòu)。在互聯(lián)網(wǎng)公共治理實(shí)踐中，行政約談、行政指導(dǎo)、公私合營(yíng)、服務(wù)外包等協(xié)商型行政方式的適用成效與預(yù)期目標(biāo)仍存在較大差距。觀念桎梏與制度欠缺使“強(qiáng)制命令”“違約懲戒”等行為仍頻繁發(fā)生在協(xié)商過(guò)程中，導(dǎo)致協(xié)商淪為政府變相強(qiáng)制，甚至轉(zhuǎn)嫁監(jiān)管責(zé)任，加重社會(huì)主體負(fù)擔(dān)的“捷徑”。類(lèi)型化有助于當(dāng)抽象的概念及其邏輯體系不足以認(rèn)知多樣化的現(xiàn)象時(shí)，將不同內(nèi)容規(guī)整為彼此關(guān)聯(lián)的體系。〔35〕參見(jiàn)［德］卡爾?拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館2015 年版，第340-348 頁(yè)。行政方式的類(lèi)型化主要“通過(guò)對(duì)特定行政行為典型特征的理論化和固定化，使其在內(nèi)容和程序上形成穩(wěn)定的、具備共同價(jià)值或者共同特征的行為類(lèi)別”?！?6〕胡曉軍：《論行政命令的型式化控制——以類(lèi)型理論為基礎(chǔ)》，載《政治與法律》2014 年第3 期，第80 頁(yè)。協(xié)商型行政方式類(lèi)型化構(gòu)建旨在提煉約談、指導(dǎo)、合營(yíng)等不同協(xié)商行為的法律特征和構(gòu)成要件，指導(dǎo)配套的行為法規(guī)范體系完善，使政府、互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)主體得以在明晰不同行為內(nèi)容的基礎(chǔ)上對(duì)之進(jìn)行選擇適用、遵循和參與。同時(shí)，依托類(lèi)型化構(gòu)建能夠清晰厘定各類(lèi)協(xié)商型行政方式的法律性質(zhì)和可以適用的情境，及多元主體在協(xié)商過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)，形成相對(duì)穩(wěn)定的合法性、正當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)，為政府與社會(huì)組織、平臺(tái)平等參與協(xié)商提供規(guī)范保障。

協(xié)商型行政方式之所以在網(wǎng)絡(luò)公共事務(wù)治理中獲得廣泛適用，源于其能夠因應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代技術(shù)頻繁更替、行政任務(wù)膨脹和公民訴求擴(kuò)張的趨勢(shì)，憑借適用情形、類(lèi)型、過(guò)程的靈活性發(fā)揮多元主體的治理優(yōu)勢(shì)，形成更具回應(yīng)性的治理方案。因此，協(xié)商型行政方式的類(lèi)型化建構(gòu)并非要從微觀層面將不同協(xié)商行為的具體適用情形、條件、過(guò)程都予以細(xì)化，而是指向從宏觀層面對(duì)其行為構(gòu)成、特征屬性、基本要求等內(nèi)容形成總體把握和根本遵循，賦予其合法性，強(qiáng)調(diào)其適用須遵循平等協(xié)商的價(jià)值理念。具體而言，應(yīng)在加強(qiáng)協(xié)商型行政行為理論研究的基礎(chǔ)上，通過(guò)法律、行政法規(guī)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)公共治理中常用的行政約談、行政指導(dǎo)、公私合營(yíng)、執(zhí)法和解等行政方式的概念范疇、構(gòu)成要件、適用原則等內(nèi)容加以規(guī)定。例如，明確政府與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)就政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)、技術(shù)產(chǎn)品供給等事務(wù)簽訂合作運(yùn)營(yíng)或服務(wù)外包協(xié)議，應(yīng)秉持雙方平等自愿、公共利益優(yōu)先、尊重技術(shù)規(guī)律等原則，將此類(lèi)協(xié)議與普通民事協(xié)議作出區(qū)分，確立雙方在協(xié)議簽訂、履行過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)邊界。又如，明確行政約談、行政指導(dǎo)、執(zhí)法和解等行為的協(xié)商屬性和功能定位，嚴(yán)格限定其在互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管中的適用尺度，以形成雙方都能接受的方案為導(dǎo)向，明確行政相對(duì)人充分表達(dá)、協(xié)商的權(quán)利，防止監(jiān)管部門(mén)通過(guò)約談、指導(dǎo)、和解變相實(shí)施強(qiáng)制，并構(gòu)建約談與懲罰性方式的銜接機(jī)制，〔37〕參見(jiàn)朱新力、李芹：《行政約談的功能定位與制度建構(gòu)》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018 年第4 期，第94 頁(yè)。保障其實(shí)效性。

2.彌補(bǔ)協(xié)商型行政方式的正當(dāng)性不足。單純通過(guò)類(lèi)型化建構(gòu)還不足以彌補(bǔ)其在網(wǎng)絡(luò)公共事務(wù)治理中適用的正當(dāng)性不足。協(xié)商型行政方式只有通過(guò)保障多元主體的參與、表達(dá)、商談等權(quán)利，及實(shí)現(xiàn)對(duì)不同意見(jiàn)、信息的統(tǒng)合，才能獲得民主正當(dāng)性。而當(dāng)治理方案匯集多方智慧，能夠回應(yīng)公眾質(zhì)疑，發(fā)揮多元主體協(xié)同效應(yīng)時(shí)，才更具可行性，〔38〕參見(jiàn)熊光清、熊健坤：《多中心協(xié)同治理模式：一種具備操作性的治理方案》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》 2018年第3期，第145頁(yè)。更能夠體現(xiàn)協(xié)商型行政方式的價(jià)值正當(dāng)性。換言之，協(xié)商型行政方式的正當(dāng)性仰仗于廣泛的協(xié)商民主和治理方案有效性的支撐。因此，要依托協(xié)商過(guò)程和制度規(guī)范的融通，形成能夠促進(jìn)多元主體協(xié)商互動(dòng)，保障社會(huì)組織、平臺(tái)權(quán)利實(shí)現(xiàn)，契合互聯(lián)網(wǎng)公共治理目標(biāo)的正當(dāng)性制度安排。

（1）行政約談、公私合作、執(zhí)法和解等協(xié)商型行政方式的適用規(guī)范制定應(yīng)保障公眾參與。尤其是與網(wǎng)絡(luò)治理相關(guān)的協(xié)商型行為適用規(guī)范在制定時(shí)，制定機(jī)關(guān)要尊重社會(huì)組織、平臺(tái)、網(wǎng)民作為規(guī)則適用者的主體地位，明確不同主體參與討論，提出意見(jiàn)、建議的渠道和步驟，保障多元主體對(duì)協(xié)商過(guò)程的規(guī)范需求能夠在法律規(guī)范制定過(guò)程中得到反饋和吸收，提升適用規(guī)范依據(jù)自身的正當(dāng)性。

（2）對(duì)于行政約談而言，立法機(jī)關(guān)與監(jiān)管部門(mén)須針對(duì)相對(duì)方在約談過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)展開(kāi)制度設(shè)計(jì)。〔39〕參見(jiàn)邢鴻飛、吉光：《行政約談芻議》，載《江海學(xué)刊》2014 年第4 期，第128 頁(yè)。應(yīng)明確啟動(dòng)約談的程序，要求監(jiān)管部門(mén)提前告知網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)約談的事由，與其商定約談的時(shí)間、地點(diǎn)；限制約談的次數(shù)，防止“頻繁約談”“重復(fù)約談”，加重平臺(tái)負(fù)擔(dān)。應(yīng)構(gòu)建談話(huà)、記錄和公開(kāi)等機(jī)制，監(jiān)管部門(mén)要保障平臺(tái)在約談過(guò)程中能夠充分表達(dá)意見(jiàn)，形成約談會(huì)議記錄并交予平臺(tái)核對(duì)；除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等不便公開(kāi)的事項(xiàng)外，應(yīng)保證約談內(nèi)容公開(kāi)，加強(qiáng)外部監(jiān)督，防止行政約談強(qiáng)制化、過(guò)度化?！?0〕參見(jiàn)孟強(qiáng)龍：《行政約談法治化研究》，載《行政法學(xué)研究》2015 年第6 期，第99 頁(yè)。應(yīng)限制監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行“選擇性約談”，要求其平等對(duì)待具有相同違法違規(guī)情形的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。

（3）構(gòu)建政府與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在技術(shù)服務(wù)供給、政務(wù)平臺(tái)共建、網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)防控、公共數(shù)據(jù)監(jiān)控等領(lǐng)域開(kāi)展合作的常態(tài)化溝通談判渠道。在合作協(xié)議簽訂、履行和解除等各環(huán)節(jié)，在不損害公共利益的前提下，政府應(yīng)尊重企業(yè)平等參與議價(jià)、共同擬定條款、反饋履行困難、提出支付對(duì)價(jià)和解除協(xié)議等權(quán)利，防止協(xié)議被其單方意志所左右。涉及政府一方解除合作協(xié)議，應(yīng)對(duì)政府解除協(xié)議是否行使優(yōu)益權(quán)進(jìn)行判斷?！?1〕參見(jiàn)石佑啟、陳可翔：《政府與社會(huì)資本合作模式下法律救濟(jì)制度之構(gòu)建》，載《江海學(xué)刊》2018 年第5 期，第234-235 頁(yè)。對(duì)并非基于公共利益行使解除權(quán)的情形，應(yīng)規(guī)定其在解除之前須與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)溝通協(xié)商，保障企業(yè)提出異議、要求繼續(xù)履約的權(quán)利。政府請(qǐng)求平臺(tái)輔助數(shù)據(jù)監(jiān)控、證據(jù)收集、破解技術(shù)問(wèn)題等，應(yīng)以征得平臺(tái)同意為前提，并支付等價(jià)報(bào)酬，防止政府將之作為公共義務(wù)強(qiáng)加給平臺(tái)，加重平臺(tái)負(fù)擔(dān)。

3.緩解協(xié)商型行政模式下的主體關(guān)系結(jié)構(gòu)失衡。面對(duì)協(xié)商型行政方式適用所引發(fā)的多元主體關(guān)系結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題，行政行為法應(yīng)拓寬調(diào)整視域，將考察協(xié)商行政對(duì)作為相對(duì)方或第三方的互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)主體、公民的影響作為重要環(huán)節(jié)納入制度設(shè)計(jì)中。

（1）在政府、社會(huì)組織、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等主體協(xié)商合作中強(qiáng)化對(duì)多元主體行為的動(dòng)態(tài)調(diào)整。行為法規(guī)范要針對(duì)不同的協(xié)商行為類(lèi)別，將協(xié)商過(guò)程劃分為不同階段，包含商談、招標(biāo)、簽訂協(xié)議、運(yùn)營(yíng)平臺(tái)、執(zhí)行反饋、監(jiān)督評(píng)估、專(zhuān)家聽(tīng)證等，并根據(jù)不同環(huán)節(jié)設(shè)定各類(lèi)治理主體彼此對(duì)應(yīng)的權(quán)利義務(wù)。

（2）在協(xié)商型行政方式適用中加強(qiáng)對(duì)其他社會(huì)組織、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、網(wǎng)民等外部利害關(guān)系人權(quán)益的保護(hù)。通過(guò)完善行為法規(guī)范，明確將考慮第三人利益作為行政約談、公私合作等協(xié)商型行為在網(wǎng)絡(luò)公共事務(wù)治理中適用的基本原則。并將外部影響評(píng)估作為行為作出的前置條件，借助專(zhuān)家論證、聽(tīng)證、聽(tīng)取意見(jiàn)等方式評(píng)定行為對(duì)第三人權(quán)益影響的程度，依此限定行為適用的邊界和尺度。

（3）強(qiáng)化對(duì)網(wǎng)絡(luò)公共風(fēng)險(xiǎn)合作規(guī)制行為的監(jiān)督。社會(huì)組織、平臺(tái)利用其技術(shù)、資源優(yōu)勢(shì)與監(jiān)管部門(mén)在網(wǎng)絡(luò)公共風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中形成合作關(guān)系，也面臨著如何防止社會(huì)主體權(quán)力濫用或不作為的問(wèn)題。一是，對(duì)于平臺(tái)參與公共服務(wù)供給而言，須通過(guò)行為法規(guī)定平臺(tái)的運(yùn)行狀況、社會(huì)影響、用戶(hù)資源，以及平臺(tái)專(zhuān)業(yè)人員的技術(shù)條件等，提高公私合作的門(mén)檻；二是，要厘定政府與社會(huì)組織、平臺(tái)在網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)合作規(guī)制中的關(guān)系，通過(guò)委托文件、合作協(xié)議明確政府規(guī)劃、評(píng)估、監(jiān)督等職能，以及要求社會(huì)主體就規(guī)制情況定期進(jìn)行數(shù)據(jù)反饋、進(jìn)度匯報(bào)等；三是，完善社會(huì)主體責(zé)任認(rèn)定機(jī)制，通過(guò)引入第三方主體確定社會(huì)主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任范圍、種類(lèi)等，借助追責(zé)追償、違約賠償?shù)确绞?，?shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

（三）技術(shù)化行政方式的分類(lèi)規(guī)范

技術(shù)化行政方式適用須以推進(jìn)法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)為導(dǎo)向，避免技術(shù)淪為便利政府開(kāi)展處罰、強(qiáng)制，甚至規(guī)避自身義務(wù)的工具。應(yīng)通過(guò)行為法體系更新，對(duì)強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性行政方式技術(shù)化進(jìn)行分類(lèi)規(guī)范，促進(jìn)技術(shù)應(yīng)用與制度規(guī)范的良性互動(dòng)。

1.對(duì)強(qiáng)制性行政方式技術(shù)化的規(guī)范。強(qiáng)制性行政方式的技術(shù)化旨在回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代政府與社會(huì)對(duì)保證監(jiān)管執(zhí)法公平、高效、便捷、精準(zhǔn)的需求，減少?gòu)?qiáng)制、處罰給行政相對(duì)人增設(shè)的附帶性負(fù)擔(dān)，緩解相對(duì)人的對(duì)抗和抵觸。強(qiáng)制性行政方式的技術(shù)化只是在虛擬與現(xiàn)實(shí)之間不斷置換運(yùn)行場(chǎng)景的過(guò)程，即使強(qiáng)制、處罰等行為從“線下”搬到“線上”，技術(shù)應(yīng)用的效果仍體現(xiàn)在“對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的承載和處理上”，〔42〕鄭永蘭、徐亞清：《網(wǎng)絡(luò)治理的三重維度：技術(shù)、場(chǎng)景與話(huà)語(yǔ)》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018 年第1 期，第26 頁(yè)。對(duì)公民的潛在危險(xiǎn)性不容小覷。因此，依法行政的要求應(yīng)在強(qiáng)制性行政方式技術(shù)改造中得到最基本的沿用與遵循。〔43〕參見(jiàn)高家偉：《論電子政務(wù)法》，載《中國(guó)法學(xué)》2003 年第4 期，第68 頁(yè)。行為法應(yīng)立足信息技術(shù)的更新和應(yīng)用，尤其是數(shù)字化、自動(dòng)化行政的興起，明確不同強(qiáng)制性行政行為技術(shù)化的依據(jù)、程序、限度和效力等。

（1）建立正、負(fù)面清單，確立能夠經(jīng)由技術(shù)手段作出的強(qiáng)制性行政方式的具體范圍和種類(lèi)。對(duì)于必須通過(guò)技術(shù)渠道作出的行為，如對(duì)違法違規(guī)的網(wǎng)絡(luò)信息、視頻作出即時(shí)刪除、屏蔽或下架等強(qiáng)制措施可以納入正面清單，將之作為強(qiáng)制措施的專(zhuān)門(mén)類(lèi)別，細(xì)化其設(shè)立、實(shí)施的具體要求。對(duì)于需要說(shuō)明理由、聽(tīng)取陳述申辯、舉行聽(tīng)證的行政處罰，即使不需要進(jìn)行裁量適用，也不得完全交由技術(shù)化手段作出；〔44〕參見(jiàn)馬顏昕：《自動(dòng)化行政方式下的行政處罰：挑戰(zhàn)與回應(yīng)》，載《政治與法律》2020 年第4 期，第140 頁(yè)。其中涉及調(diào)查取證、輔助裁量、制作文書(shū)等環(huán)節(jié)可以借助技術(shù)媒介進(jìn)行，但須明確其法律依據(jù)。

（2）確定能夠規(guī)定技術(shù)化實(shí)施方式的法律規(guī)范層級(jí)，及能夠運(yùn)用技術(shù)手段實(shí)施強(qiáng)制性行政行為的主體。應(yīng)提高規(guī)定強(qiáng)制性行為技術(shù)化實(shí)施方式的法律規(guī)范層級(jí)，明確規(guī)章以下的規(guī)范性文件不得規(guī)定技術(shù)化實(shí)施方式，防止規(guī)定權(quán)濫用。同時(shí)，明確能夠具體實(shí)施技術(shù)化強(qiáng)制或處罰行為的行政機(jī)關(guān)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定操作技術(shù)系統(tǒng)的行政人員的資質(zhì)條件、工作標(biāo)準(zhǔn)和流程等。

（3）健全借助技術(shù)手段實(shí)施強(qiáng)制性行政行為的程序規(guī)范，對(duì)實(shí)施的流程、形式及其法律效力予以明確。對(duì)是否能夠?qū)⒓夹g(shù)設(shè)備作為執(zhí)法輔助手段，應(yīng)參照《行政處罰法》關(guān)于使用電子設(shè)備的規(guī)定，就技術(shù)設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用范圍等進(jìn)行審核，并向社會(huì)公開(kāi)；〔45〕《行政處罰法》第41 條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布?！睂?duì)于技術(shù)化執(zhí)法活動(dòng)，應(yīng)就開(kāi)啟設(shè)備、調(diào)適參數(shù)、算法輔助、人工審核等形成統(tǒng)一的流程規(guī)范，避免選擇執(zhí)法和機(jī)械執(zhí)法；應(yīng)明確依托技術(shù)手段實(shí)施的行政程序的法律效力，如電子呈批、網(wǎng)站公告、電子送達(dá)等環(huán)節(jié)的效力；應(yīng)完善技術(shù)應(yīng)用過(guò)程的公開(kāi)制度，消解技術(shù)應(yīng)用的神秘感和封閉性，暢通外部監(jiān)督渠道。

2.對(duì)非強(qiáng)制性行政方式技術(shù)化的規(guī)范。非強(qiáng)制性行政方式既包括協(xié)商型行政方式，也包括行政確認(rèn)、行政評(píng)估、行政給付等諸多雖由政府單方作出，但不帶有強(qiáng)制性的行政方式。其與信息技術(shù)相結(jié)合推動(dòng)了自身適用空間的拓展。信息技術(shù)為傳統(tǒng)非強(qiáng)制性行政方式適用提供了高效、便捷的載體，也推動(dòng)了技術(shù)產(chǎn)品供給、數(shù)據(jù)資源共享等非強(qiáng)制性行政方式創(chuàng)新。針對(duì)公私合營(yíng)、行政給付、行政確認(rèn)等非強(qiáng)制性行政方式出現(xiàn)過(guò)度依賴(lài)技術(shù)化、對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)不及時(shí)等問(wèn)題，需要通過(guò)行為法規(guī)范建構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)其技術(shù)改造過(guò)程的有效規(guī)制。

（1）以提升服務(wù)質(zhì)量為導(dǎo)向，對(duì)各類(lèi)非強(qiáng)制性行政方式開(kāi)辟“線上”渠道的條件加以限定。通過(guò)法律、法規(guī)、規(guī)章限制完全交由政務(wù)服務(wù)平臺(tái)或獨(dú)立政務(wù)系統(tǒng)處理的行政方式，如排除需要技術(shù)檢測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)、公開(kāi)聽(tīng)證等行政方式的完全技術(shù)化，防止行政機(jī)關(guān)機(jī)械地追求將行政過(guò)程都搬到“線上”；提高非強(qiáng)制性行政方式進(jìn)入政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)的審批層級(jí)，由各級(jí)人民政府加強(qiáng)對(duì)技術(shù)化行政流程設(shè)計(jì)的合法性、合理性審查；限定互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與政務(wù)服務(wù)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的資質(zhì)條件，加強(qiáng)對(duì)其技術(shù)水平、用戶(hù)資源、設(shè)計(jì)方案等方面的考察，控制政府選擇權(quán)，降低服務(wù)供給異化的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）建立非強(qiáng)制性行政方式線上操作過(guò)程的公開(kāi)和監(jiān)督機(jī)制。完善技術(shù)流程公開(kāi)規(guī)范，推進(jìn)線上申請(qǐng)、受理、審批、投標(biāo)競(jìng)標(biāo)等操作過(guò)程及其依據(jù)的公開(kāi)，對(duì)于涉及公共利益的事項(xiàng)，還應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)；完善技術(shù)適用監(jiān)督規(guī)范，明確上級(jí)部門(mén)或?qū)ｉT(mén)的政務(wù)服務(wù)監(jiān)督部門(mén)就線上服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)限和啟動(dòng)監(jiān)督的法定情形，定時(shí)對(duì)網(wǎng)上審批進(jìn)度、招標(biāo)投標(biāo)流程、系統(tǒng)故障排查情況等進(jìn)行監(jiān)督，避免工作人員利用技術(shù)手段規(guī)避自身義務(wù)。

（3）注重用戶(hù)體驗(yàn)，把調(diào)查和評(píng)價(jià)融入技術(shù)化行政過(guò)程中，形成配套機(jī)制。強(qiáng)化用戶(hù)意見(jiàn)的收集和采納，規(guī)定由各級(jí)人民政府設(shè)計(jì)核心指標(biāo)，各職能部門(mén)圍繞核心指標(biāo)設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷，并在完成線上行政流程后發(fā)放問(wèn)卷，積極收集用戶(hù)意見(jiàn)、建議；將用戶(hù)體驗(yàn)作為績(jī)效評(píng)估的新導(dǎo)向，〔46〕參見(jiàn)王璟璇、楊道玲：《基于用戶(hù)體驗(yàn)的政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估：探索與實(shí)踐》，載《電子政務(wù)》2014 年第5 期，第35 頁(yè)。針對(duì)政務(wù)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)形成調(diào)查機(jī)制，并與監(jiān)督機(jī)制聯(lián)通，把用戶(hù)差評(píng)反饋到監(jiān)督部門(mén)，作為啟動(dòng)監(jiān)督的法定情形，督促服務(wù)評(píng)級(jí)差的部門(mén)及時(shí)進(jìn)行整改，保障服務(wù)質(zhì)量。

（4）協(xié)調(diào)好線上和線下非強(qiáng)制性行政方式適用之間的并列、替代和銜接關(guān)系。〔47〕參見(jiàn)陳可翔：《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革法治化的價(jià)值平衡與規(guī)范進(jìn)路》，載《學(xué)術(shù)研究》2022 年第4 期，第64 頁(yè)。為應(yīng)對(duì)信息技術(shù)普及度不高、出現(xiàn)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等情形導(dǎo)致的技術(shù)化行政效果不佳，各級(jí)政府及其職能部門(mén)應(yīng)保留傳統(tǒng)線下行政形式，暢通公民投訴反饋渠道，并做好替代性預(yù)案，對(duì)因技術(shù)原因中斷的線上事務(wù)辦理進(jìn)度予以承認(rèn)，實(shí)現(xiàn)不同行政形式的及時(shí)銜接。禁止政務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行采用一成不變的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定其輔助決策系統(tǒng)、公共服務(wù)項(xiàng)目、操作流程設(shè)計(jì)等應(yīng)根據(jù)公共政策、法律法規(guī)、技術(shù)手段的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，避免因標(biāo)準(zhǔn)陳舊、技術(shù)落后等造成行政過(guò)程機(jī)械化。

五、結(jié)語(yǔ)

面向互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代公共治理方式轉(zhuǎn)型，行政行為法應(yīng)立足公域利益基礎(chǔ)、權(quán)力結(jié)構(gòu)變動(dòng)和行政任務(wù)拓展等，推動(dòng)自身功能調(diào)適，實(shí)現(xiàn)從管理法、控權(quán)法向平衡法轉(zhuǎn)變。由此，在網(wǎng)絡(luò)公共事務(wù)治理中協(xié)調(diào)好公益與私益、法治與創(chuàng)新、秩序與服務(wù)、虛擬與現(xiàn)實(shí)、公平與效能之間的辯證關(guān)系，實(shí)現(xiàn)治理合法性與有效性的有機(jī)統(tǒng)一。圍繞不同行政方式適用引發(fā)的問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)行政行為法理論研究，遵循合法原則、比例原則、效能原則、輔助原則、合作原則等，指導(dǎo)未類(lèi)型化行政方式的理論模型建構(gòu)以及行為法規(guī)范完善。行政行為法不僅要關(guān)注強(qiáng)制性行政方式的適用限度問(wèn)題，推進(jìn)其適用范圍限縮及合比例規(guī)制，還要明確協(xié)商型行政方式的構(gòu)成要件、適用機(jī)理等，鞏固其民主正當(dāng)性和價(jià)值正當(dāng)性。對(duì)于技術(shù)化行政方式的規(guī)范化問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌法治、服務(wù)、效能等價(jià)值追求，明確強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性行政方式技術(shù)化的行為限度，規(guī)范政務(wù)服務(wù)流程，防止技術(shù)功能異化。以此為基礎(chǔ)，結(jié)合理論革新、規(guī)范完善和制度實(shí)踐，促進(jìn)行政行為法體系完善發(fā)展，助推互聯(lián)網(wǎng)公共治理目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。