財政預算績效管理問題的若干思考

文/杜瑞連（曲陽縣財政局）

經(jīng)濟下行為社會發(fā)展帶來了一定的風險影響，財政收入的增長速度也在持續(xù)減慢，而在支出上，卻在逐年增加，這也使得財政收支矛盾日益突出。相關部門需要做好預算管理，合理利用資金，將其運用到公共基礎服務方面。推動財政預算績效管理制度和工作落到實處，需要采用有效的改革措施來加以完善，解決傳統(tǒng)預算管理體制中強調(diào)資金支出過程，輕視績效管理的問題，從根本上提高資金的使用效率，促使資源配置更加優(yōu)化。

一、財政預算績效管理的意義

第一，能夠有效提高財政資金使用效益。受到社會形勢和經(jīng)濟下行的影響，各類市場主體在經(jīng)營中面臨著許多困難，難以為繼。相關部門為了從根本上將市場主體活力激發(fā)出來，制定和執(zhí)行了一系列針對性措施，如減稅降費、減租降息等條例政策，而地方財政在資金收入上增速較為緩慢，財政支出的規(guī)模卻在持續(xù)擴大，特別是在公共服務、醫(yī)療設施、教育投入、住房保障以及環(huán)境衛(wèi)生等社會民眾領域當中的剛性支出一直在增加，致使財政收支產(chǎn)生了較為嚴重的矛盾影響[1]。推進預算績效管理的價值意義不言而喻，其對于預算的整個過程、資金的使用效率能夠實現(xiàn)有效監(jiān)督，同時還能合理評價資金使用的結果，對評價結果加以利用，并依據(jù)結果來開展年度預算編制，促使財政資金能夠真正發(fā)揮惠企利民的作用，真正將其運用到“刀刃”上，產(chǎn)生更多實質(zhì)意義的效益，進而優(yōu)化各類資源配置方式，加快轉變政府職能，全方位提升相關部門的效能。

第二，能夠有效提升相關部門開展工作的效率?，F(xiàn)階段，存在一部分單位職責不清的現(xiàn)象，工作環(huán)節(jié)中相互推卸責任，相關人員對所負責的工作也不上心，其所付出的精力和努力與所獲得的效益價值并不相等。以上這些問題都是造成相關部門工作效率低下的重要原因，同時也損害了財政支出的效益，造成公共資源應用不合理，過度浪費的現(xiàn)象。通過對預算績效管理的科學實施，其對于各個部門在財政支出方面的水平將會顯著提高。各個單位部門在進行財政支出過程中，要嚴格遵循預算標準和管理制度來開支，在確保支出質(zhì)量的前提下，將有限的資金嚴格管理，實現(xiàn)其價值的最大化，從而促使財政資金能夠真正為人民服務。

第三，能夠促使預算編制更加科學化、合理化。做好預算績效編制工作具有十分重要的意義，這不僅是開展預算績效工作的首要條件，而且做好編制預算，能在最大程度上保證支出資金的合理利用，促使資金使用效率的整體提升，也能確保評價預算績效所獲取到的結果更具精確性，從而為財政部門開展合理科學的預算決策提供有效的依據(jù)。通過將上個年度的績效評價結果運用且聯(lián)系到下一年度的預算編制當中，使得財政資源配置的優(yōu)化能夠獲取更多的數(shù)據(jù)支持，以此來強化政府執(zhí)政能力。

二、財務預算績效管理中的問題分析

第一，缺少對預算績效管理指標的科學制定。制定績效目標的時候要密切聯(lián)系相關項目的內(nèi)容，因其對于工作人員的專業(yè)素質(zhì)能力要求比較高，因此也需要其認真熟悉和合理把握項目的情況。假設沒有對項目實際情況加以考量，盲目設定績效目標，就會對績效目標完成造成影響，其存在的不合理性也加大了后期開展的跟蹤評價工作的實施難度。在具體工作開展環(huán)節(jié)，編制預算的時間節(jié)點與每一家單位部門在績效目標申報的制定時間是保持同步的，由于時間較短、任務繁重，使得各單位部門在績效目標的編制上效率和質(zhì)量比較低下。實際調(diào)查顯示，各單位部門普遍都能夠依據(jù)要求來對編制績效目標進行設定，然而由于其績效目標在制定時比較寬泛，且缺乏針對性，沒有結合項目的具體內(nèi)容。除了這些準確性、科學性不高的做法，甚至還有部分單位工作人員沒有深入理解績效目標的概念，所設定的績效目標并不符合實際情況，不是過于拔高績效目標，完成的可能性不高，就是過于降低績效目標完成要求，沒有制定的意義，導致工作流于形式。當前階段，每一家預算單位設定績效目標普遍為定性目標，大多數(shù)使用宏觀性較大的描述性話語，而比較少制定定量目標，這也使得后續(xù)績效評價環(huán)節(jié)受到影響，績效評價也難以提供切實有效的標準依據(jù)。還有一些單位，其所運行的部分項目存在長期的影響性，然而其制定績效目標的大多具備短期性，對于中長期的長遠目標制定則比較缺乏，不利于長遠推進。

第二，沒有切實跟蹤監(jiān)督預算績效管理工作。在具體的實踐操作環(huán)節(jié)，最容易出現(xiàn)的就是忽略掉績效跟蹤監(jiān)督這一個環(huán)節(jié)，同時還存在一些單位易于將績效跟蹤監(jiān)督與績效評價畫上等號[2]。在崗預算執(zhí)行工作當中，績效跟蹤監(jiān)督主要是依據(jù)績效目標的達成程度以及預算工作的落實情況等內(nèi)容來實施相應的管理控制活動，這也是包含在執(zhí)行環(huán)節(jié)當中需要落實的監(jiān)督管理工作，而績效評價則具體指代的是項目工作完成之后的監(jiān)督評價。通過深入了解，現(xiàn)階段針對績效跟蹤監(jiān)督，各個單位部門普遍采取的做法是利用事后的書面材料、填報項目支出績效運行監(jiān)控表為主，還處在對工作敷衍應付、只按部就班達到財政部門工作標準要求的階段，并沒有去制定相對應的策略來對預算執(zhí)行各個流程中績效目標達成的情況和預算執(zhí)行的具體表現(xiàn)進行跟蹤監(jiān)督。大部分單位的相關工作人員還存在對績效跟蹤監(jiān)督中的實施內(nèi)容沒有形成清晰的認知，在制定績效跟蹤指標時產(chǎn)生了較多的疑問，不知道采取何種方法。同時為了方便工作，還在制定績效的跟蹤監(jiān)督指標時，運用了與績效評價相同的指標機制，忽略了績效評價指標和績效跟蹤監(jiān)督指標二者之間存在的差異化特征。再加上預算單位混淆了績效跟蹤監(jiān)控和績效評價二者之間的工作內(nèi)容和概念，繼而制定不合理的績效跟蹤監(jiān)督指標，對跟蹤監(jiān)控工作的開展產(chǎn)生不利影響。

第三，績效評價結果獲取上不符合質(zhì)量要求?？冃гu價中，主要會應用到兩種方法：其一預算單位自評，其二是財政評價。預算單位開展自評過程中，需要填寫自評表并撰寫評價報告。在制定績效評價指標時，預算單位采取了和績效目標申報表制定方案相同的方式，并且其所制定的績效目標并不科學，絕大部分都是定性指標，沒有采取定量指標， 繼而對推進績效評價工作帶來了較大的難度系數(shù)。預算單位在對績效自評報告進行撰寫時，其也是采取了應付式的態(tài)度，只為了能夠順利完成任務要求，其表述內(nèi)容更像是作工作總結匯報，文本內(nèi)容大多涉及工作內(nèi)容、開展情況、項目進度、項目資金應用等，而缺少客觀性、定量化分析，達不到資金應用所要求的預期效果，項目開展獲取到的社會效益等也沒有加以明確的分析和闡述。從整體上而言，績效自評報告內(nèi)容質(zhì)量、完成程度都比較低下。通過實際調(diào)查分析，預算單位相關人員開展績效自評工作時，會對本單位所使用資金產(chǎn)生的效益比較低，或者在使用時沒有獲取到應有的效益有所顧慮，擔心按照實際填報會對本單位后續(xù)的資金申請和預算編制造成負面影響，因而在自評環(huán)節(jié)中，各個單位部門可能會出現(xiàn)自我認同度過高的問題，將打分和評價指標定性為優(yōu)秀、良好。這也就意味著，預算部門自評過程中，其公正性和客觀性存在較大的不足，并且這種自評的方式也缺乏可信度，難以讓人信服。而在財政評價環(huán)節(jié)，財政部門因為缺少與績效評價相關的專業(yè)化人才，相關工作人員并不具備豐富的預算績效管理經(jīng)驗，因而也造成了財政部門難以更好地對各單位預算工作采取有效的績效評價。一些地區(qū)的政府單位在該項工作開展上還處在初步實施階段，再加上地方區(qū)域經(jīng)濟水平發(fā)展緩慢，難以引進相關人才資源，缺乏與其他地區(qū)進行資源共享的條件，因而，一些單位在績效評價工作的開展中大多只滿足于對預算績效管理工作環(huán)節(jié)上的完整性，而實際上，其評價結果質(zhì)量比較低，缺乏實用性。

三、財政預算績效管理問題形成原因分析

第一，尚未形成合理科學的預算績效管理意識。這主要包含兩個方面，一是相關單位部門并沒有樹立高度的預算績效管理觀念。部分單位部門因為財政預算績效管理工作尚在起步階段，投入時間相對較短，盡管從目前看來，各預算單位能夠形成一定的預算績效管理認知，不過因為受到傳統(tǒng)管理模式的制約以及落后的思想觀念影響，缺乏深入探索預算績效管理制度的主動性。在工作運行的環(huán)節(jié)，大多數(shù)只為滿足財政部門下發(fā)的任務要求，按照財政部門要求進行即可，按照規(guī)定程序申請和使用資金就行，對于所使用資金的實際效益產(chǎn)出并不在意。這種存在于思想深處的觀念是對預算績效管理的創(chuàng)新發(fā)展造成制約的最大原因。

第二，在對預算績效評價指標進行制定的時候，沒有對工作實施具體情況加以了解，也缺乏處在部門角度去對問題進行分析思考，進而促使績效考核指標的制定難以對績效工作的深入開展有所助益。績效指標作為相關部門開展績效管理工作的關鍵，只有確保績效指標的合理性，才能順利推動績效工作的進行?？冃Э己说暮诵脑谟谧龊每冃гu價工作，而績效指標卻是績效評價的重點所在[3]。也只有實施合理、科學的預算績效評價指標機制，才能更好地開展預算績效評價工作，其也為預算績效問責制定施行創(chuàng)造了良好的基礎條件。然而當前我國并未實質(zhì)構建出科學有效的績效評價指標體系，很多地方部門盡管依據(jù)要求推動并進行預算績效管理工作，然而缺乏合理的指標設計機制，難以在實際工作中發(fā)揮作用，同時在評價標準的制定上，也不符合發(fā)展實際，因而也很難真正做到科學合理地對結果進行評價。

四、解決財政預算績效管理問題的策略

第一，落實預算績效管理機制，樹立高度的預算績效管理意識。要切實加強預算績效管理工作效力，必須擁有績效文化，以績效文化的貫徹影響來進一步形成和落實績效管理理念，而理念的強化，則需要利用多種方法來加以宣傳。

相關部門要注意引導實施，以由上自下的原則來推行，相關部門的領導更是要帶頭進行宣傳，以大力宣傳來促使單位內(nèi)部工作人員形成高度的預算績效意識，更加關注到預算績效管理工作。而在宣傳方面，需要重點強調(diào)預算績效管理工作的功能作用和優(yōu)勢，讓大家了解和明確通過該策略能對資源配置加以優(yōu)化，從而保證財政資金在使用上的價值最大化，也能以此為地方部門單位的決策提供科學依據(jù)。只有提升相關部門單位決策領導層的預算績效理念，才能將責任層層落實，進而強化各個部門的預算績效觀念，更能將自身置于整個項目謀劃的主體地位。單位領導還需要積極開展統(tǒng)籌謀劃工作，合理設置本單位的預算績效管理工作安排，并且在單位相關項目開展過程中，業(yè)務科室也要積極與單位的財務人員相互配合，使預算績效工作能夠順利完成。上級財政部門也要發(fā)揮指導作用，第一時間轉發(fā)相關的、新出臺的預算績效管理辦法制度到預算單位及本單位各業(yè)務科室，各部門負責人還需要及時組織部門工作人員開展學習活動，依據(jù)有關要求施行，促使每個單位及其工作人員都能夠從深層次上重視預算績效管理工作。除此之外，各單位部門還需具備開放性思維，積極結合當前信息化手段來提高工作效率，結合現(xiàn)階段新媒體、兩微一端等各種線上平臺，定期在官方訂閱號推送一些與預算績效管理知識相關的資料和文章，也可通過線上官方網(wǎng)站開設與預算績效管理宣傳和工作欄目，以多種形式、多種途徑的宣傳手段，使各單位部門形成良好的“花錢必問效”的意識，從全方位將預算績效管理工作落實到整個工作環(huán)節(jié)當中，化被動為主動。社會公眾還有第三方評估機構也要樹立正確的強化預算績效管理的觀念，帶動社會群體共同參與到績效管理工作中，發(fā)揮其對于績效工作的監(jiān)督作用。

第二，積極開展預算績效管理業(yè)務培訓。當前一部分單位部門的預算績效管理工作處在初步開展的階段，盡管持續(xù)了一段時間，并且也取得一定的成績，然而整體上而言，仍屬于初步探索和嘗試階段，并不能在一朝一夕就可以保證預算績效工作獲得發(fā)展成效，而是要以穩(wěn)步前進、循序漸進的方式來持續(xù)推進。如果一味追求發(fā)展速度，反而會對財政預算績效工作管理造成負面影響。現(xiàn)階段而言，績效工作的規(guī)模相對比較大，為了能夠更加切合該項工作的需要，彌補相關工作人員在專業(yè)能力上的不足，克服本領恐慌，還需要組織更多的專業(yè)培訓和課程學習來強化工作人員的能力水平。

第三，強化預算績效管理法律制度建設。依照《預算法》等相關法律條款，積極開展相關的預算績效管理工作，并將其作為實施工作的依據(jù)。此外，還需要去制定和執(zhí)行有關規(guī)章條例，同時也要遵循客觀實際，借鑒國家、省、市的相關工作辦法和條例，結合本單位所在區(qū)域的預算績效管理發(fā)展狀況，探索和制定一個合理可行，能夠對全過程預算績效管理工作起到監(jiān)督作用的制度策略，特別要將涉及跟蹤監(jiān)督、績效評價以及結果應用的各個流程的法律法規(guī)加以明確，真正做到有章可循。隨著預算績效管理工作持續(xù)推進和發(fā)展完善，其管理辦法更需要結合實際工作狀況進行調(diào)整，特別是對于績效評價結果的針對性運用。應用績效結果整體成效基本上也決定了大家對績效工作的結果評價，因而對于評價結果、項目資金使用效益較低的情況，和評價結果得分高且項目資金使用效益高的情況都要實施合理的獎懲措施。

五、結束語

隨著社會發(fā)展進入嶄新階段，所面對的經(jīng)濟形勢也越加嚴峻，出現(xiàn)了較多具有不確定性和不穩(wěn)定性的因素，加大了經(jīng)濟社會所面臨的風險壓力，凸顯出較為復雜的財政收支矛盾。在大環(huán)境下，要將財政部門為人民理財?shù)莫氂新毮軓氐子行У匕l(fā)揮出來，進而獲取到更多的資金，從根本上提升財政資金在分配和使用過程中的效益。