強化預警性技術評估的幾點思考

■文/韓秋明（中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

當前，我國科技創(chuàng)新正處于將強未強、爬坡過坎的關鍵時期，特別是中美科技角力和一系列技術“卡脖子”事件暴露出我國關鍵核心技術缺失、供應鏈與產業(yè)鏈安全等緊迫問題。預警性技術評估是技術評估工作的起點，也是目前國際技術評估工作中包含的重要內容，有助于預判技術研發(fā)、應用、技術產品產業(yè)鏈供應鏈等風險，發(fā)現(xiàn)國際科技競爭中存在的問題與挑戰(zhàn)，既可明確當前科技發(fā)展的著力點，也有利于補齊科技短板，為有效應對國際科技競爭提供重要依據。

一、強化預警性技術評估正當其時

隨著中美科技博弈走向深入，大國科技競爭的趨勢與走向、科技產品供應鏈的風險等問題值得高度關注。同時，新技術應用引發(fā)的技術治理、技術倫理等問題也日漸突出，如何預警風險、做好預案就成為技術評估工作需要著重考慮的重要問題。

（一）黨中央國務院提出預警性評估新要求

十九屆四中全會之前，我國政策文件中對技術評估的要求主要集中在項目、人才、成果轉化等事后評估方面，如國務院《關于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設的意見》中明確要求要“完善國家科技重大專項監(jiān)督評估制度。加強對科技項目決策、實施、成果轉化的后評估。”十九屆四中全會以后，預警性的事前評估開始不斷被提及，如十九屆四中全會明確提出“加強重大決策的調查研究、科學論證、風險評估”，十九屆五中全會提出“健全重大政策事前評估和事后評價制度”?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中則明確提出“加強技術經濟安全評估，實施產業(yè)競爭力調查和評價工程”“加強數(shù)據安全評估，推動數(shù)據跨境安全有序流動”“加強網絡安全風險評估和審查”“建立健全生物技術研究開發(fā)風險評估機制”等涉及技術安全、風險預判等預警性評估的重要內容。可見，預警性技術評估已得到國家高度關注。

（二）預警性評估是技術評估工作開展的原始起點

2 0 世紀6 0 年代，資源、環(huán)境、人口等問題的凸現(xiàn)使技術的雙刃性成為人們關注的焦點：技術的負面影響往往要在其應用很長時期后才顯露出來；而科學技術的高速發(fā)展及其復雜性，使人們越來越難以對技術本身及其后果有直觀明確的認識和把握。為了更好地利用技術，防止其對社會、環(huán)境等可能產生的消極影響，一種新的研究首先在美國興起，即技術評估。1972年，美國國會通過了技術評估法，并設立了技術評估辦公室（Office of Technology Assessment，OTA）這一專門機構，其主要目標就是回應技術對社會的影響，包括日益嚴重的環(huán)境污染、地球資源消耗、核武器以及超音速飛機破壞大氣層等。隨后，歐洲許多國家和日本相繼設立了類似的機構。這些技術評估的共同特征是試圖預判技術可能帶來的社會、經濟、環(huán)境等負面影響并提出對策建議，因此也被稱為預警性技術評估（Early Warning TA）。隨著歐洲、日本等國家和地區(qū)的科技快速發(fā)展，美國為了持續(xù)保持科技領先，推出《國家關鍵技術選擇》報告，不僅對技術潛在的負面影響，尤其是對那些在新技術發(fā)展過程中被忽視的、間接的次級后果進行“預警”，還會預判主要競爭國技術能力的走向，為預警性技術評估擴展了新的內涵。

（三）預警性技術評估是技術評估概念泛化后的歸途

隨著技術評估工作在全球影響力不斷擴大，技術評估工作范式也從預警性評估，逐漸經由參與式評估（P u b l i c participatory TA）、議會評估（Parliamentary TA）、建構性評估（Constructive TA）、實時技術評估（Real Time TA）、健康技術評估（Health TA）等不斷擴展。如今，技術評估已經成為內涵非常豐富的大概念，包括案例評估、機構評估、人才評估、項目評估、戰(zhàn)略評估、技術成果評估、績效評估、政策評估、產業(yè)技術評估、區(qū)域創(chuàng)新能力評估等多個方面。隨著中美科技摩擦愈演愈烈，芯片、5G、大型科研儀器設備等很多關鍵技術和產品受到限制，許多企業(yè)被列入實體清單，一些技術面臨“卡脖子”和“去中國化”的風險。另外，一些技術的應用安全也逐漸成為全社會關注的焦點，如數(shù)據安全、生物安全等。因此，預警性技術評估已經成為技術評估內涵泛化后重新回歸的戰(zhàn)略選擇。

二、國際經驗表明預警性技術評估已成為科技決策通行做法

美國是最早從國家層面開展預警性技術評估的國家，在此不再贅述。歐盟、俄羅斯、日本、韓國等國家都形成了一定特色的預警性技術評估經驗。

（一）俄羅斯與日本將預警性技術評估融入技術預測工作之中

俄羅斯和日本的預警性技術評估工作都是與技術預測工作一起進行的，在各自國家科技戰(zhàn)略和規(guī)劃制定中發(fā)揮了非常重要的作用。

《俄羅斯2030科學和技術預測》報告表明，俄羅斯預警性技術評估依靠使用廣泛、前瞻的現(xiàn)代工具，在選定的科技領域中確定其主要挑戰(zhàn)，再確定“技術方案”或其他對策方面的相應解決方案。在研究方法方面，使用了常用的傳統(tǒng)方法（優(yōu)先級設定、未來愿景發(fā)展、路線圖、重大挑戰(zhàn)分析）和相對較新的方法（水平掃描、微弱信號、未知因素等），創(chuàng)新了“WIFI”圖來表示俄羅斯技術發(fā)展水平和下一步大國競爭的趨勢。

從日本11次國家技術預測工作來看，預警性技術評估主要從技術的研究和開發(fā)指標、實現(xiàn)時間和政策優(yōu)先次序三個主要方面評估。在研究開發(fā)指標中，主要從重要性、不確定性、非連續(xù)性、倫理性和全球競爭力五個方面對技術進行評估。在實現(xiàn)時間上，采用技術的“實驗室實現(xiàn)時間”和“應用推廣時間”兩個指標對技術的實現(xiàn)時間進行評估。政策優(yōu)先次序的評價指標從“需要聚焦于技術實現(xiàn)的政策”和“需要聚焦于商業(yè)化的政策”兩個指標中選擇，以此評估未來發(fā)展趨勢和國家科技綜合競爭力走向。

（二）歐盟通過議會技術評估網絡開展預警性評估工作

自1972年美國國會成立技術評估辦公室（OTA）18年之后，歐洲議會技術評估網絡（European Parliamentary Technology Assessment network，EPTA）正式成立。EPTA預警性評估主要面向未來的長期性議題，如氣候變化、生物多樣性、老齡化社會、能源與可持續(xù)發(fā)展等；也有面向三到五年的中期性議題，例如核廢棄物的儲存、電子香煙的規(guī)制等。各機構采取的研究方法包括：專家技術評估（文獻分析、德爾菲調查、訪談、專家座談等）、技術預測（德爾菲調查、情景分析等）、參與性流程等。議會主導的技術評估更多考慮技術對社會階層和公眾利益的影響，通過規(guī)范性立法來約束新技術的濫用，消除新技術的消極作用，其評估的預警性作用也體現(xiàn)于此。

（三）韓國預警性技術評估融于兩年一次的技術水平評估之中

韓國的技術水平評估工作始于1999年，每單數(shù)年進行一次。從2004年起，技術評估改為每雙數(shù)年進行一次。韓國國家科學技術審議會制定工作計劃，組建技術水平評估委員會和五大領域的分委員會，然后，對產學研各界、各年齡段、各專業(yè)領域專家進行德爾菲調查。預警性評估就體現(xiàn)在其調查的內容方面，重點關注韓國與美國、日本、中國、歐盟的技術水平差距（相當于最高水平的百分比）、差距的時間長短、產生差距的原因，以及韓國政府為了縮短差距應采取的政策措施。通過這類評價清晰展示了韓國各科技領域與世界主要國家的差距，提供了一個國家核心技術水平趨勢發(fā)展和動態(tài)變化的分析框架。

三、強化預警性技術評估的基本思考

我國技術評估工作經過幾十年的發(fā)展，已經取得巨大進步，政策、標準、機構等都在不斷完善和擴展。同時，我國在國家技術預測工作中開展的技術評估工作也已帶有預警性評估的性質，如評估技術來源國、原創(chuàng)技術轉化率、技術發(fā)展階段以及技術受專利制約程度等內容，但總體來看，評估的內容、深度等都還有提升空間，預警性技術評估尚未成為獨立的科技決策咨詢工具。建議從以下三個方面開展相關工作。

（一）加強研究、分析和借鑒國際預警性技術評估經驗

預警性技術評估從美國興起，其他主要國家和地區(qū)都在相關工作中有序推進，已形成體系化的評估流程和方法。同時，推進科技創(chuàng)新治理體系建設和治理能力現(xiàn)代化，也已成為科技界一項緊迫和重要的任務。因此，對未來科技創(chuàng)新進行預警性、超前、全面和深入的評估，并將評估結論納入國家科技戰(zhàn)略和其他公共政策的制定中，使得決策更加科學化、民主化，就非常重要和必要。應充分研究、分析和借鑒美國、歐盟等預警性技術評估實踐，建立具有中國特色的預警性技術評估模式。

（二）推進預警性技術評估常態(tài)化開展

面對當前國際科技競爭日趨激烈的嚴峻形勢，以及未來的新興前沿技術對社會發(fā)展等多方面的影響，有必要圍繞某些重點產業(yè)鏈、重點產品、技術應用影響等開展動態(tài)化的預警性技術評估工作?？苫谝验_展的國內外技術競爭評估工作基礎，在常規(guī)技術評估工作中強化預警性評估的內容和比重，常態(tài)化（1～2年）開展技術對經濟社會發(fā)展的風險、技術研發(fā)和應用倫理、技術對外依賴度、技術產業(yè)鏈供應鏈安全狀況等方面的專家調查和國內外文獻情報分析，建立常態(tài)化、動態(tài)化的預警性技術評估機制。

（三）在科技計劃項目評審中強化預警性技術評估環(huán)節(jié)

當前科技計劃項目部署的技術領域研究范式不斷演變，帶來的倫理與技術安全問題不容忽視，如生物科學領域，對生物大分子和基因的研究已從認識生命、改造生命走向合成生命、設計生命，在給人來帶來福祉的同時，也帶來了生命倫理挑戰(zhàn)。應在科技計劃項目評審過程中加入技術風險評估環(huán)節(jié)，對立項項目可能涉及的技術風險、技術倫理、技術安全等問題進行考察，突出技術治理理念的重要性和全流程覆蓋，加強對新興技術可能引發(fā)的科技倫理的持續(xù)關注和評估分析。