國土空間規(guī)劃體系下的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃研究

韓立華 潘振

日照市規(guī)劃設(shè)計研究院集團(tuán)有限公司 山東 日照 276826

新時期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為我國三農(nóng)工作的重點，對于加快中國農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，實現(xiàn)中華民族的偉大振興十分重要。土地使用制度的逐步改善表明，鄉(xiāng)村振興的條件已經(jīng)具備。在土地使用規(guī)劃框架內(nèi)，探索鄉(xiāng)村振興規(guī)劃方法，以提高執(zhí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的效率。在執(zhí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，需要對土地規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)分析，調(diào)整鄉(xiāng)村土地規(guī)劃的方向，有針對性地分析制定鄉(xiāng)村振興計劃的具體方法，確保鄉(xiāng)村建設(shè)的質(zhì)量。

1 我國鄉(xiāng)村體系規(guī)劃的發(fā)展和現(xiàn)實背景

1.1 不同規(guī)劃視角下的鄉(xiāng)村體系規(guī)劃

(1)土地規(guī)劃。鄉(xiāng)村系統(tǒng)規(guī)劃側(cè)重于土地規(guī)劃背景下的資源利用。當(dāng)鄉(xiāng)村制度規(guī)劃被理解為土地利用規(guī)劃框架內(nèi)的鄉(xiāng)村多種土地資源綜合安排時，村民的土地是在土地利用規(guī)劃框架內(nèi)進(jìn)行的。2011年，《縣級土地開發(fā)整理規(guī)劃編制要點》將重點放在重新調(diào)整、重新分配和重新安排鄉(xiāng)村居民現(xiàn)有電力，以增加有效種植的土地面積和其他耕地。鄉(xiāng)村土地退化作為城市和鄉(xiāng)村社區(qū)一級空間資源管理的一種手段，在一定程度上可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，但是，如果通過提高城市建設(shè)目標(biāo)所取得的經(jīng)濟(jì)效益得到改善，考慮鄉(xiāng)村發(fā)展所需的土地資源就成為現(xiàn)實[1]。

(2)城市規(guī)劃。鄉(xiāng)村規(guī)劃重點從城市規(guī)劃角度研究鄉(xiāng)村發(fā)展的“最佳”方案。主要目的是分析鄉(xiāng)村的狀況，探討其發(fā)展鄉(xiāng)村的潛力，確定鄉(xiāng)村的發(fā)展目標(biāo)，確定鄉(xiāng)村的規(guī)模，以宏觀方式確定每個村莊在整個地區(qū)發(fā)展中的“作用”，并控制村莊的具體建設(shè)。2016年以來，由于“多規(guī)合一”概念和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、空間規(guī)劃系統(tǒng)和鄉(xiāng)村相互關(guān)系規(guī)劃，今天的鄉(xiāng)村體系規(guī)劃已逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐脏l(xiāng)村振興為總目標(biāo)的鄉(xiāng)村本位規(guī)劃思路；本著因地制宜、科學(xué)實用的原則進(jìn)行新的規(guī)劃。

1.2 鄉(xiāng)村體系規(guī)劃面臨的政策背景

為了滿足國家的發(fā)展需要，改革治理制度，提高治理能力，我國自黨的十九大以來進(jìn)行了一系列改革。作為改革的一部分，提出了許多配套政策，如鄉(xiāng)村規(guī)劃振興戰(zhàn)略、土地改革、提高土地使用效率和發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)等。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家建設(shè)鄉(xiāng)村的規(guī)劃戰(zhàn)略。作為鄉(xiāng)村改革的一部分，人民對國家政策作出了積極反應(yīng)，在發(fā)展過程中積極與規(guī)劃協(xié)調(diào)，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。2019年，中共中央國務(wù)院就土地利用規(guī)劃制度的建立和監(jiān)測提出了若干意見，明確提出了土地利用規(guī)劃的詳細(xì)發(fā)展計劃，并確認(rèn)和分析了該計劃的適用性。改革必須在尊重國家制度的情況下進(jìn)行，不得超越國家法律的范圍，同時考慮到保護(hù)農(nóng)民的重要性。只有這樣，才能提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)水平，縮小城鄉(xiāng)差距，提高國民經(jīng)濟(jì)的總體水平。

2 國土空間規(guī)劃對于鄉(xiāng)村振興的重要意義

(1)促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的振興以及人類和自然環(huán)境的協(xié)調(diào)。振興鄉(xiāng)村地區(qū)的戰(zhàn)略在執(zhí)行過程中表現(xiàn)出系統(tǒng)性特征，土地空間規(guī)劃是合理利用土地資源和實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)。同時，促進(jìn)人與自然、人與環(huán)境之間的協(xié)調(diào)。土地規(guī)劃應(yīng)以促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)為重點。發(fā)展中必須遵循優(yōu)化發(fā)展空間資源、協(xié)調(diào)發(fā)展、限制發(fā)展、統(tǒng)一的理念。此外，鄉(xiāng)村環(huán)境秩序的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)規(guī)劃不可或缺的組成部分。適當(dāng)處理污染問題，穩(wěn)定鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)，這對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

(2)鄉(xiāng)村土地資源綜合配置與利用。對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必不可少的耕地資源應(yīng)專用于土地管理和規(guī)劃領(lǐng)域。鄉(xiāng)村地區(qū)的自然資源現(xiàn)在已成為振興鄉(xiāng)村規(guī)劃的一部分。規(guī)劃者應(yīng)把鄉(xiāng)村土地資源整合成一種綜合配置，協(xié)調(diào)與山水林田湖草等生態(tài)要素的關(guān)系，并通過空間規(guī)劃的科學(xué)基礎(chǔ)和方法分配和利用農(nóng)業(yè)資源[2]。

(3)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。多年來，國家高度重視農(nóng)村的規(guī)劃和建設(shè)，鄉(xiāng)村振興被視為國家治理和建設(shè)的重要組成部分。對于鄉(xiāng)村地區(qū)的特殊性質(zhì)，必須與實際發(fā)展相聯(lián)系，在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)體制和文化建設(shè)的要求以及加強(qiáng)全系統(tǒng)部署。與周邊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，使農(nóng)業(yè)環(huán)境相對化，優(yōu)化內(nèi)部設(shè)施和環(huán)境。這將為鄉(xiāng)村建設(shè)以及促進(jìn)鄉(xiāng)村空間和治理帶來一個新的層面。實現(xiàn)振興鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，使鄉(xiāng)村具有特殊的發(fā)展模式，從而取得了更好的進(jìn)展。

(4)維持鄉(xiāng)村地區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境。近年來，一些鄉(xiāng)村地區(qū)的空間環(huán)境經(jīng)常遭到人為破壞，導(dǎo)致鄉(xiāng)村環(huán)境退化，對保持和鞏固農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成果產(chǎn)生不利影響。因此，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃必須考慮到維護(hù)和保護(hù)鄉(xiāng)村良好生態(tài)環(huán)境的基本要素，并確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展不會損害鄉(xiāng)村生計空間環(huán)境。土地利用規(guī)劃強(qiáng)調(diào)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，綠水青山就是金山銀山。

(5)優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間分布。生產(chǎn)空間配置取決于土地和空間資源的分配和利用。目前，為了優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間分布，規(guī)劃部門應(yīng)利用空間規(guī)劃的綜合方法，將鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、鄉(xiāng)村住房、農(nóng)業(yè)灌溉水源和耕地資源等因素納入工業(yè)空間分布。

3 國土規(guī)劃中存在的問題

3.1 規(guī)劃編制無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，易重復(fù)沖突

“多規(guī)合一”之前，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃“多規(guī)并行”，因此可能出現(xiàn)沖突，主要由三個方面組成:(1)在規(guī)劃基礎(chǔ)上沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，無法統(tǒng)一；(2)在技術(shù)方法、時間表和時限方面的規(guī)劃各不相同且不一致；(3)在規(guī)劃過程中，有些想法只是不完整和不全面[3]。

3.2 鄉(xiāng)村規(guī)劃制度不明確，缺乏管理建設(shè)的機(jī)制

鄉(xiāng)村規(guī)劃初期沒有鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，整個規(guī)劃體系不確定，也沒有健全的鄉(xiāng)村發(fā)展管理機(jī)制。雖然明確區(qū)分了各自的鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村計劃，但沒有討論具體細(xì)節(jié)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)程的一些規(guī)定不明確，國家一級的規(guī)劃沒有提供詳細(xì)的指導(dǎo)，沒有提供明確的管理咨詢，鄉(xiāng)村規(guī)劃管理部門未能有效執(zhí)行政策，發(fā)展規(guī)劃效率低下。

3.3 規(guī)劃中的職責(zé)分工不明確

(1)長期以來，空間規(guī)劃一直得不到統(tǒng)一的指導(dǎo)。不同行業(yè)有不同的規(guī)劃重點和生產(chǎn)方式，具有法律和行政職能。正如您所看到的，缺少對不同行業(yè)功能的系統(tǒng)規(guī)劃。(2)各級缺乏相互關(guān)聯(lián)和互不支持的土地規(guī)劃綜合管理，縣級、市級、省級規(guī)劃沒有做到相互關(guān)聯(lián)、相互支撐。(3)按照各自服務(wù)部門的計劃所控制的職能領(lǐng)域之間缺乏合作，協(xié)同作用較少，執(zhí)行效率較低。迫切需要實現(xiàn)統(tǒng)一的國家空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范國家間的空間分離，提高執(zhí)行工作的效率和質(zhì)量。

3.4 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

目前，我國大多數(shù)鄉(xiāng)村的工業(yè)結(jié)構(gòu)以第一產(chǎn)業(yè)為主，主要包括糧食作物、畜牧業(yè)等。第二產(chǎn)業(yè)主要包括食品加工廠、輕工業(yè)等，以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。在這種獨特的發(fā)展模式下，鄉(xiāng)村振興面臨的主要挑戰(zhàn)是:(1)生產(chǎn)力低，勞動力短缺。在以農(nóng)業(yè)為主要活動的鄉(xiāng)村建設(shè)中，阻礙了鄉(xiāng)村的工業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。(2)整個鄉(xiāng)村缺乏長期規(guī)劃，村民對環(huán)境保護(hù)缺乏認(rèn)識，對鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活環(huán)境造成污染。(3)盲目追求經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致鄉(xiāng)土文化的喪失。

3.5 土地使用規(guī)劃方法不足。

科學(xué)的土地利用規(guī)劃可以大大改善土地資源的利用。為了確保公平合理地使用土地，必須充分利用公共規(guī)劃政策在分配基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的特點，進(jìn)行雙重評估和評估。根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和環(huán)境承載能力，快速發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施過程中的問題和風(fēng)險警報。然而，在實踐過程中，一些建設(shè)項目先建后批，未按照土地利用規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，造成土地利用無序發(fā)展[4]。

4 國土空間規(guī)劃體系中完善鄉(xiāng)村體系規(guī)劃的建議

4.1 明確鄉(xiāng)村體系規(guī)劃在國土空間規(guī)劃中的作用

在地區(qū)一級，建議將鄉(xiāng)村振興規(guī)劃列為地區(qū)一級土地利用或土地利用研究的優(yōu)先主題。鄉(xiāng)村系統(tǒng)規(guī)劃在確定鄉(xiāng)村發(fā)展方向、優(yōu)化資源分配、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、鄉(xiāng)村類型和研究鄉(xiāng)村分布等方面發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)作用。在微觀一級，為具體鄉(xiāng)村的發(fā)展和建設(shè)制定指導(dǎo)方針，提出禁止、限制和適宜等空間控制戰(zhàn)略，并指導(dǎo)鄉(xiāng)村的有序發(fā)展。將鄉(xiāng)村振興規(guī)劃納入土地規(guī)劃系統(tǒng)是新時期科學(xué)規(guī)劃系統(tǒng)存在的理由。一方面，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等規(guī)劃的有機(jī)融合，以及城鄉(xiāng)居民生活空間、生產(chǎn)空間和生態(tài)空間的綜合建設(shè)。此外，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的重要空間規(guī)劃功能也有助于形成城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃系統(tǒng)，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要前提、指導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)的基本依據(jù)[5]。

4.2 改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施布局和房屋建設(shè)

協(xié)調(diào)對鄉(xiāng)村居民點、公路運輸基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和整個鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)測，并規(guī)劃建設(shè)一個涵蓋整個鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)村綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)包容性共享和城鄉(xiāng)一體化。根據(jù)事先規(guī)劃、事后批準(zhǔn)和改造的要求，加強(qiáng)對住房、公共空間、交通組織、庭院空間組織、景觀節(jié)點的規(guī)劃。科學(xué)劃定宅基地建設(shè)范圍，嚴(yán)格適用一戶一宅的原則，確定住宅建設(shè)面積、高度、處置等控制要素。此外，鄉(xiāng)村的交通系統(tǒng)結(jié)構(gòu)需要改進(jìn)，主要道路網(wǎng)需要重組，現(xiàn)狀道路的寬度需要擴(kuò)大，斷頭路需要連接起來，規(guī)劃的道路逐步進(jìn)行修建[6]。

4.3 完善鄉(xiāng)村服務(wù)設(shè)施

為了確保鄉(xiāng)村地區(qū)的全面發(fā)展，政府應(yīng)改善鄉(xiāng)村地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施。按政府主導(dǎo)、多方參與的思路，進(jìn)一步加大政府提供鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)的力度，把鄉(xiāng)村公共服務(wù)和社會管理分為文體、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、社會管理七個類別，形成具體內(nèi)容，并劃分為政府、村自治組織、市場三個供給主體，同時明確組織實施辦法。針對鄉(xiāng)村公共服務(wù)受益的地域性和特殊性，結(jié)合不同類別村的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)條件，以節(jié)約資源、信息共享為重點，整合村級公共服務(wù)和社會管理場所、設(shè)施等資源，統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)化功能，集中投入，統(tǒng)籌建設(shè)政務(wù)服務(wù)中心、村級活動中心等公共服務(wù)平臺，實行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的合理布局，全面覆蓋，并逐步形成一套適應(yīng)鄉(xiāng)村居民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變要求、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)和社會管理標(biāo)準(zhǔn)體系[7]。

4.4 完善規(guī)劃實施機(jī)制和保障體系

要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，建立健全促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的制度，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃貫徹落實，走好中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路。一是要做好政策規(guī)劃，鄉(xiāng)村振興是一項系統(tǒng)性、長期性的重大戰(zhàn)略，涉及范圍廣、部門多，利益關(guān)系比較復(fù)雜。這就需要在政策制定上加強(qiáng)頂層設(shè)計，促進(jìn)各項政策協(xié)同高效、形成合力。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項長期任務(wù)，各地要在貫徹落實黨中央決策部署工作中，因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)的實際狀況，制定適合本地區(qū)鄉(xiāng)村振興的政策，保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利推進(jìn)。二是要健全工作機(jī)制，在擁有數(shù)億農(nóng)民的中國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，這是一篇大文章，需要健全工作機(jī)制。將脫貧攻堅工作中形成的組織推動、要素保障、政策支持、協(xié)作幫扶、考核督導(dǎo)等工作機(jī)制根據(jù)實際需要運用到推動鄉(xiāng)村振興上來，建立健全上下貫通、精準(zhǔn)施策、一抓到底的鄉(xiāng)村振興工作體系。三是要夯實法治基礎(chǔ)，依法保障農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的合法權(quán)益，解決好農(nóng)民群眾關(guān)心關(guān)切的利益問題，促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展[8]。

4.5 改善鄉(xiāng)村群眾精神文化生活質(zhì)量、培育鄉(xiāng)風(fēng)文明

社會發(fā)展水平、人民生活質(zhì)量不僅取決于物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)因素；事實上，一旦基本的物質(zhì)需求得到滿足，就更加強(qiáng)調(diào)精神和文化對生活的追求。因此，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一部分，必須加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會的文化治理，提高鄉(xiāng)村人民的精神和文化生活質(zhì)量，促進(jìn)新的文明生活方式。在實踐中，必須根據(jù)鄉(xiāng)村人口的主觀需要豐富文化活動，必須在鄉(xiāng)村建立文化活動室和場所，并建立設(shè)備完善的設(shè)施，為人民的精神和文化生活創(chuàng)造理想條件。與此同時，必須加強(qiáng)鄉(xiāng)村人口的文化教育，加深他們對自己鄉(xiāng)村文化的了解，引導(dǎo)他們重新審視自己的價值觀念。重點應(yīng)放在鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的繼承和發(fā)展上，如傳統(tǒng)戲曲、食品文化、民間手工藝和古建筑。應(yīng)鼓勵自發(fā)組織傳統(tǒng)文化活動，以增強(qiáng)鄉(xiāng)村人口的文化信心[9]。

4.6 建立系統(tǒng)完善的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)管理體制

健全的管理制度是實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和政策的基石。第一步是明確界定管理鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的責(zé)任和義務(wù)，并在此基礎(chǔ)上建立健全的監(jiān)督制度，同時加強(qiáng)鄉(xiāng)村政黨的廉正，并創(chuàng)造有利于更好管理的政治環(huán)境。與此同時，促進(jìn)采取政策，支持鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，如鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)，以適應(yīng)本區(qū)域的現(xiàn)實情況，有效保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，從而實現(xiàn)調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和振興鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略目標(biāo)。在這個新時代，人才已成為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要資源，在改善鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)管理方面發(fā)揮著重要作用。因此，在實踐中，政府必須首先認(rèn)識到人才的重要性，然后積極采取措施促進(jìn)人才的發(fā)展和引進(jìn)[10]。

5 結(jié)束語

綜上所述，在國土規(guī)劃過程中，應(yīng)當(dāng)從具體建設(shè)的角度考慮鄉(xiāng)村振興計劃，并有效實施規(guī)劃模式。規(guī)劃人員必須立足鄉(xiāng)村地區(qū)現(xiàn)狀，加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃和建設(shè)方法的應(yīng)用，優(yōu)先優(yōu)化總體規(guī)劃體系，提出鄉(xiāng)村振興和發(fā)展的合理建設(shè)目標(biāo)，并為社會和諧發(fā)展和穩(wěn)定進(jìn)步做好準(zhǔn)備。