政府雇員制的現(xiàn)狀、問(wèn)題及發(fā)展對(duì)策研究

李海峰 李敬軍 李科 王建強(qiáng) 鮑志倫

【摘 要】論文從政府雇員制度的概念入手，主要分析政府雇員制度的特點(diǎn)及其實(shí)施意義，找出了實(shí)踐中實(shí)行雇員制度的主要問(wèn)題，并籍此提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

【Abstract】 Starting from the meaning of the government employee system， this paper mainly analyzes the characteristics and implementation significance of the government employee system， finds out the main problems of carrying out the employee system in practice， and puts forward some corresponding countermeasures and suggestions.

【關(guān)鍵詞】政府雇員制； 問(wèn)題；對(duì)策

【Keywords】government employee system；problems；countermeasures

【中圖分類(lèi)號(hào)】D630.1 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2018）07-0080-02

1 引言

政府雇員主要指那些政府據(jù)其工作特需所雇用的具有專(zhuān)門(mén)技能的人員，他們從事政府部門(mén)的一些專(zhuān)業(yè)性的工作，這種制度被稱(chēng)為政府雇員制[2]。政府雇員制既有其積極意義，但同時(shí)在發(fā)展過(guò)程中也存在一定的問(wèn)題，需要不斷進(jìn)行總結(jié)和改進(jìn)。

2 政府雇員制特點(diǎn)及意義

2.1 特點(diǎn)

政府雇員制是一種新的人才管理模式。其主要特點(diǎn)有 ：①政府雇員有任期限制，目前實(shí)際執(zhí)行中最高期限小于等于 9年。②按崗定薪。政府雇員一般都是按崗定薪，其標(biāo)準(zhǔn)還要結(jié)合市場(chǎng)情況和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度，但大致平均工資要高于公務(wù)員現(xiàn)行工資，并不是參照公務(wù)員職務(wù)、級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)來(lái)定。③沒(méi)有行政職務(wù)。 政府雇員制一般不設(shè)行政職務(wù)，雇員沒(méi)有行政權(quán)力， 主要受合同約束完成某項(xiàng)工作，技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性要求較強(qiáng)， 著重強(qiáng)調(diào)服務(wù)意識(shí)和能力。④實(shí)行類(lèi)企業(yè)性質(zhì)管理。政府雇員區(qū)別于公務(wù)員的主要方面在于主要按照契約約定實(shí)行監(jiān)管，比較注重績(jī)效的成本收益核算，更強(qiáng)調(diào)契約觀(guān)念，能力為本是其要求，并不像公務(wù)員那樣在錄用、考核、獎(jiǎng)懲方面有法律規(guī)范作為依據(jù)。[2]

2.2 政府雇員制的實(shí)施意義

政府雇員制的出現(xiàn)， 一定程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)公務(wù)員制度的某些不足，特別是對(duì)政府管理效果產(chǎn)生了巨大影響，為人力資源開(kāi)發(fā)尋求了一條靈活的新途徑，事實(shí)上會(huì)對(duì)官本位意識(shí)產(chǎn)生影響。這些雇員身份的變化對(duì)于政府轉(zhuǎn)變行政理念有一定的好處，迎合了當(dāng)前改革的趨勢(shì)；對(duì)公務(wù)員行為產(chǎn)生積極的影響，有利于提高辦事效率；有利于機(jī)構(gòu)人員精簡(jiǎn)，節(jié)約行政成本；有利于形成競(jìng)爭(zhēng)， 減少官僚主義，提高行政服務(wù)質(zhì)量；有利于減少腐敗， 保障公平正義。[1]

3 存在的主要問(wèn)題

3.1 政府雇員制有待制度化

我國(guó)至今沒(méi)有一部法律對(duì)政府雇員制進(jìn)行規(guī)范，這是其實(shí)施的一個(gè)重要問(wèn)題。《公務(wù)員法》并不出現(xiàn)政府雇員字眼，全國(guó)對(duì)其理解不一。這種新的用人制度正在探索，但缺乏法律法規(guī)的明文支持，保障不足，實(shí)際運(yùn)行中也存在偏差，其運(yùn)行并不順暢。除了個(gè)別地方有將政府雇員轉(zhuǎn)為正式人員外，大部分地方的新任領(lǐng)導(dǎo)存有私心，通過(guò)任意解除合同達(dá)到換人的私人目的。通過(guò)法律制度的明確規(guī)范勢(shì)在必行。

3.2 政府的財(cái)政開(kāi)支大大增加

政府雇員盡管不是正式官員，但其在政府機(jī)關(guān)工作，又由財(cái)政出資支付其薪酬，除了身份上有些區(qū)別之外，財(cái)政負(fù)擔(dān)一定程度上來(lái)說(shuō)必然增加。荀子曰：“士大夫眾則國(guó)貧”，是說(shuō)“官”多則財(cái)政負(fù)擔(dān)眾，國(guó)家就會(huì)變貧。近幾年來(lái)，政府改革的趨勢(shì)主要是削減機(jī)構(gòu)和人員，以部門(mén)合并為主，但如果不是部門(mén)合并而是又增加人員，雖然他們?nèi)藬?shù)不多，沒(méi)有入編，但其主要收入仍由機(jī)關(guān)出錢(qián)，只要是機(jī)關(guān)出錢(qián)就會(huì)增加政府的開(kāi)支，同時(shí)政府不但不能瘦身且仍處于“擴(kuò)充”狀態(tài)也是不利的。政府雇員如果拿到的工資或待遇比正常的公務(wù)員還高，則更會(huì)大大增加政府的開(kāi)支，有可能造成政府負(fù)債增加，提前透支財(cái)政，而這與建設(shè)瘦身型政府是南轅北轍、背道而馳的。

3.3 “功利性”風(fēng)險(xiǎn)

政府雇員雖為雇員，但仍然對(duì)外代表國(guó)家利益，因而他們必須與公務(wù)員一樣具備對(duì)公權(quán)力行使的敬畏，必須自覺(jué)維護(hù)公共利益，必須牢固樹(shù)立無(wú)私奉獻(xiàn)的堅(jiān)定信念。但他們也是人，他們身上同樣有可能存在“私心”和攫取“私利”的行為，他們所具備的雙重角色有可能使他們?yōu)橐患旱乃嚼惺Ч秸x，甚至導(dǎo)致以權(quán)尋租。這是政府雇員在滿(mǎn)足短期需要時(shí)要特別需要注意的。政府在這方面應(yīng)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，要有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，且盡量避免。

3.4 “鯰魚(yú)效應(yīng)”并不明顯

這種制度的實(shí)施迄今10年之多，專(zhuān)家大都表示了贊譽(yù)，“鯰魚(yú)” 效應(yīng)提及最多。我們把公務(wù)員看作是沙丁魚(yú)，將雇員認(rèn)為是放入充滿(mǎn)沙丁魚(yú)水箱的鯰魚(yú)，鯰魚(yú)兇猛無(wú)比，將之放入沙丁魚(yú)群中，鯰魚(yú)會(huì)攪動(dòng)沙丁魚(yú)群不停地運(yùn)動(dòng)，這樣產(chǎn)生的效應(yīng)就是鯰魚(yú)效應(yīng)。也就是說(shuō)，通過(guò)雇員參與到公務(wù)員隊(duì)伍中來(lái)，會(huì)像鯰魚(yú)攪動(dòng)沙丁魚(yú)一樣，帶動(dòng)公務(wù)員隊(duì)伍積極作為，從而提高行政機(jī)關(guān)的行政效率。實(shí)踐表明，政府雇員制實(shí)行中的鯰魚(yú)效應(yīng)并不明顯。主要是因?yàn)楣蛦T與公務(wù)員兩者之間根本沒(méi)有形成有效的競(jìng)爭(zhēng)。以吉林為例，雇員即不占用行政編制，又無(wú)法轉(zhuǎn)為公務(wù)員，而公務(wù)員也未形成因競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的退出機(jī)制，公務(wù)員并不受雇員的影響，鯰魚(yú)效應(yīng)難以形成。[2]

4 對(duì)制度實(shí)行的主要對(duì)策

4.1 制定有關(guān)法律或者行政法規(guī)

鑒于目前我國(guó)還沒(méi)有制定關(guān)于此項(xiàng)制度的相關(guān)法律制度，可由全國(guó)人大或者國(guó)務(wù)院盡快制定出臺(tái)有關(guān)的法律或者行政法規(guī)以徹底解決推行政府雇員制過(guò)程中無(wú)法可依的窘境。法律或行政法規(guī)要對(duì)此項(xiàng)制度的適用條件、范圍、雇員之權(quán)利義務(wù)，以及雇員被聘用、考核和晉升之標(biāo)準(zhǔn)和程序做出具體規(guī)定，實(shí)現(xiàn)全國(guó)一盤(pán)棋的統(tǒng)一制度，同時(shí)還要將事關(guān)勞動(dòng)、社會(huì)保險(xiǎn)等方面的事宜一并規(guī)范，以切實(shí)保障雇員之權(quán)益。

4.2 加強(qiáng)政府雇員的勞動(dòng)合同管理

鑒于我國(guó)有關(guān)此項(xiàng)制度的缺失，在沒(méi)有制定有關(guān)法律法規(guī)之前，政府與雇員雙方間的契約尤為重要[4]。他們二者之間的法律關(guān)系只能暫時(shí)以勞動(dòng)法中所規(guī)范的勞動(dòng)合同來(lái)調(diào)整，雇員的任職期限、任職職位、工資待遇以及其他的約束機(jī)制等都由勞動(dòng)合同來(lái)規(guī)范界定，憑借嚴(yán)密的合同制度來(lái)確定雙方的權(quán)力、義務(wù)、爭(zhēng)議等，對(duì)此必須高度重視。

4.3 對(duì)雇員要“人崗相適”

在雇用雇員之前，要充分考慮機(jī)關(guān)的每一個(gè)崗位是否需要雇員，如果確實(shí)需要再啟動(dòng)雇用程序，而且，要對(duì)所需雇用雇員的崗位進(jìn)行充分論證，從而找到合適的雇員，實(shí)現(xiàn)人崗相適，不能只考慮雇員的應(yīng)急作用。一般而言，崗位和選擇要首先選擇公務(wù)員來(lái)完成，公務(wù)員能干的事就不要雇用雇員，可以通過(guò)考核激勵(lì)辦法調(diào)動(dòng)公務(wù)員積極性。只有當(dāng)公務(wù)員確實(shí)沒(méi)有時(shí)間和能力而雇員有時(shí)間也有能力來(lái)完成的事項(xiàng)才需要雇用雇員，并且要嚴(yán)格科學(xué)分析崗位性質(zhì)和可雇性，這對(duì)于不增加行政成本和非變相提高公務(wù)員福利大有裨益。

4.4 實(shí)行動(dòng)態(tài)管理制度

主要是根據(jù)雇員的表現(xiàn)及對(duì)其所進(jìn)行的考核等結(jié)果進(jìn)行分析，對(duì)那些工作表現(xiàn)好，能力強(qiáng)、群眾和公務(wù)員都認(rèn)可的雇員，可考慮增加聘用期限，讓雇員多留在隊(duì)伍中一段時(shí)間，甚至還可以適時(shí)通過(guò)正常考試程序轉(zhuǎn)為公務(wù)員，這樣可以給公務(wù)員帶來(lái)一定的緊張感。同時(shí)要考慮雇員的退出機(jī)制，對(duì)于公務(wù)員和政府雇員的退出機(jī)制應(yīng)該統(tǒng)一[5]。政府增加服務(wù)，必然需要大量的服務(wù)型人才，那些群眾不滿(mǎn)意、辦事效率低下、考評(píng)不合格的雇員和公務(wù)員都要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整甚至清理，既可使機(jī)構(gòu)瘦身，也可增加群眾滿(mǎn)意度，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的目標(biāo)。

4.5 科學(xué)控制雇員數(shù)量節(jié)約成本

政府雇用雇員是為了提高行政效率，更好地服務(wù)群眾。但行政機(jī)關(guān)所需要的事務(wù)有的是長(zhǎng)期的，有的是短期的。長(zhǎng)期的事務(wù)需要公務(wù)員長(zhǎng)期做，而短期的則可以通過(guò)雇員來(lái)做。這里短期則需要根據(jù)具體情況和事務(wù)進(jìn)行分析，可將工作量和時(shí)間長(zhǎng)短充分考慮進(jìn)去，從而計(jì)算出所需雇員的數(shù)量。事實(shí)上，有些事務(wù)是長(zhǎng)期的，但也可雇用雇員，所以雇員可分為長(zhǎng)期和短期，通過(guò)長(zhǎng)、短兩種形式的結(jié)合可以節(jié)約成本，減少財(cái)政支出。

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