鄉(xiāng)村振興背景下革命老區(qū)“大搬快聚”進(jìn)城新居民共同富裕路徑對(duì)策研究
——以麗水市為例

葉翔（麗水職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

一、麗水市“大搬快聚”基本情況

（一）麗水市基本情況

麗水市是浙江省陸地面積最大的地級(jí)市，市域總面積1.73萬(wàn)平方公里，其中山地占88.42%，地理?xiàng)l件為“九山半水半分田”，森林覆蓋率高達(dá)81.7%，素有華東地區(qū)重要“生態(tài)屏障”和“中國(guó)生態(tài)第一市”的美稱[1]。全市戶籍人口269.97萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口與鄉(xiāng)村人口比約為1∶2，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入倍差為2.02，農(nóng)村居民人均可支配收入連續(xù)13年全省第一，低收入農(nóng)戶收入增幅連續(xù)6年全省第一。同時(shí)，麗水市是浙西南革命老區(qū)所在地，也是浙江省唯一所有縣（市、區(qū)）都是革命老根據(jù)地的地級(jí)市，作為“綠水青山就是金山銀山”理念的重要萌發(fā)地和先行實(shí)踐地，“紅色基因”和“綠色發(fā)展”是麗水最為顯著的標(biāo)識(shí)[2]。

（二）麗水市“大搬快聚”背景

2022年中央一號(hào)文件提出，“接續(xù)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是人民群眾的共同期盼”[3]。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富?！?。2021年6月10日，黨中央國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見(jiàn)》，浙江省作為共同富裕先行示范區(qū)，使命光榮、責(zé)任重大?！按蟀峥炀?富民安居”工程作為麗水統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)施共同富裕的旗幟性項(xiàng)目[4]，有助于新型城鎮(zhèn)化布局及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合發(fā)展[5]，集聚人口、資源要素建設(shè)幸福社區(qū)，在新時(shí)代背景下以高質(zhì)量綠色發(fā)展理念和“跨山統(tǒng)籌”市域一體化發(fā)展理念為指導(dǎo)，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化與生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，縮小城鄉(xiāng)差距，形成“產(chǎn)城融合”發(fā)展態(tài)勢(shì)[6]，全面建設(shè)綠水青山與共同富裕相得益彰的社會(huì)主義現(xiàn)代化新麗水。

（三）麗水市“大搬快聚”概況

習(xí)近平總書(shū)記在浙江省工作期間，深入麗水市調(diào)研考察時(shí)指出，“鼓勵(lì)農(nóng)民下山脫貧，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口集聚，走以城帶農(nóng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展路子是麗水統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有效路徑”。麗水市作為首批國(guó)家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)之一，根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國(guó)家級(jí)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的總體安排，中共麗水市委、市人民政府于2018年9月28日印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施“大搬快聚 富民安居”工程的指導(dǎo)意見(jiàn)》（麗委發(fā)〔2018〕29號(hào)）。自2019年，麗水市在全國(guó)率先開(kāi)始探索該模式，推進(jìn)具有山區(qū)特色的“小縣大城”集聚步伐。針對(duì)異地搬遷的探索，實(shí)現(xiàn)了由“群眾自發(fā)”的初始階段、“政府引導(dǎo)”的上升階段到“縣域模式”成型與輸出階段，打造了山區(qū)城市異地搬遷縣域?qū)嵺`模式中國(guó)樣板。通過(guò)安置小區(qū)（點(diǎn)）建設(shè)，將居住偏、遠(yuǎn)、散的群眾搬遷到近城鎮(zhèn)地帶，從而助推鄉(xiāng)村空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、村莊形態(tài)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽鄉(xiāng)村全面振興。

2021年，麗水市“大搬快聚 富民安居”工程完成安置小區(qū)投資32.19億元，新鼓勵(lì)群眾下山搬遷9801戶30765人?！稑?gòu)建山區(qū)城市異地搬遷縣域?qū)嵺`中國(guó)樣板—浙江麗水市“大搬快聚 富民安居”工程實(shí)現(xiàn)發(fā)展與生態(tài)雙贏》成功入選全國(guó)脫貧攻堅(jiān)成果典型案例，并成為浙江省唯一入選的案例。截至目前，麗水市推動(dòng)農(nóng)民易地扶貧搬遷、高山遠(yuǎn)山扶貧搬遷、避災(zāi)搬遷、國(guó)家生態(tài)公園搬遷、富民安居搬遷等一系列工程，累計(jì)搬遷農(nóng)民超過(guò)50萬(wàn)余人，有效助推鄉(xiāng)村空間布局重塑、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、農(nóng)村人口集聚和城鎮(zhèn)化發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)[7]。

二、麗水市“大搬快聚”進(jìn)城新居民存在的問(wèn)題

（一）統(tǒng)籌融合及城鄉(xiāng)要素快速流動(dòng)存在短板

一是城鄉(xiāng)與綜合性規(guī)劃編制融合及銜接不夠緊密，相關(guān)配套體制機(jī)制改革仍有滯后，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)受到諸多限制，農(nóng)民進(jìn)城門(mén)檻依然較高、資金缺乏有效雙向流動(dòng)、農(nóng)村土地資源利用效率較低等問(wèn)題依然存在。

二是傳統(tǒng)村落搬遷后綜合利用率不高，許多傳統(tǒng)村落位于偏遠(yuǎn)山區(qū)，隨著農(nóng)村人口逐漸外遷和自然消亡，傳統(tǒng)村落呈現(xiàn)空心化趨勢(shì)，沒(méi)有太多保護(hù)和利用價(jià)值，但受傳統(tǒng)保護(hù)村落政策的限制，給搬遷拆除和土地復(fù)墾工作造成一定困難。同時(shí)，受山林地形地貌和下山交通路途等自然因素限制，原有林田地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料沒(méi)有得到很好的利用，形成了多地拋荒現(xiàn)象，生態(tài)資源資產(chǎn)未能得到有效轉(zhuǎn)化和利用。

（二）集體資產(chǎn)成員組織制度有待進(jìn)一步健全

一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格界定。我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定在《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》 《集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法》等相關(guān)法律法規(guī)中均有明確規(guī)定，但針對(duì)農(nóng)村集體共有資產(chǎn)的股權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)和方法尚缺乏相關(guān)法律法規(guī)等政策體系支撐[8]，受外遷、婚嫁、求學(xué)等流動(dòng)性因素影響，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)組織成員的資格界定上仍存在短板。

二是部分集體資產(chǎn)組織再分配制度有待進(jìn)一步完善。針對(duì)搬遷人員大規(guī)模流動(dòng)和戶籍變更等特點(diǎn)，尚缺乏相關(guān)政策明晰集體股權(quán)可否繼承、轉(zhuǎn)讓，無(wú)法拓寬后續(xù)居民增加收入的有效政策和路徑體系，如部分已經(jīng)完成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)濟(jì)組織，按照物權(quán)規(guī)定享受集體股權(quán)權(quán)益[9]。

（三）搬遷后續(xù)化管理和社會(huì)化治理滯后

一是由于安置小區(qū)搬遷農(nóng)戶大多來(lái)自不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），生產(chǎn)關(guān)系、生產(chǎn)資源仍留在原居住地，集中入住后面臨行政隸屬管理交叉、政策支持不及時(shí)、相關(guān)體制機(jī)制改革工作滯后等問(wèn)題，導(dǎo)致部分基層社區(qū)管理功能不強(qiáng)，存在脫鉤現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)部分網(wǎng)格化管理難以落實(shí)、社區(qū)物業(yè)費(fèi)收繳困難、公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)資金不足等一系列難題。

二是黨的基層組織建設(shè)存在薄弱環(huán)節(jié)，部分新搬遷社區(qū)沒(méi)有及時(shí)創(chuàng)建基層組織，黨員組織生活不正常，在政策宣講、議事破題及村級(jí)具體事項(xiàng)和重要決策推進(jìn)落實(shí)等方面沒(méi)有充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的有效作用，造成安置小區(qū)后續(xù)組織管理仍存在一定問(wèn)題。

三是搬遷進(jìn)城后居民的心態(tài)變化，因個(gè)體及家庭等因素不同導(dǎo)致搬遷后會(huì)有一個(gè)心態(tài)轉(zhuǎn)換和適應(yīng)期，在生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變中如何從農(nóng)民平穩(wěn)過(guò)渡到居民，從而適應(yīng)新的環(huán)境并快速融入和融合，在心理疏導(dǎo)及氛圍構(gòu)建等方面需進(jìn)一步強(qiáng)化，讓搬遷群眾享受到更多歸屬感和幸福感。

三、推進(jìn)搬遷進(jìn)城新居民共同富裕的路徑與對(duì)策

（一）構(gòu)建現(xiàn)代生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系推動(dòng)居民增收產(chǎn)業(yè)化

一是搬遷安置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)，圍繞搬遷后集聚小區(qū)周邊配套建立創(chuàng)業(yè)就業(yè)小微園區(qū)、扶貧基地等平臺(tái)和載體，加大政策和資金扶持力度，參照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，探索構(gòu)建“企業(yè)+村集體+農(nóng)戶”發(fā)展模式，開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品原料深加工、木制品簡(jiǎn)易組裝、竹編等產(chǎn)業(yè)，增加群眾的現(xiàn)金收入。

二是綜合運(yùn)用專項(xiàng)扶貧資金，采取稅收減免、金融服務(wù)等手段，為企業(yè)、市場(chǎng)主體及搬遷群眾創(chuàng)業(yè)提供低息貸款等金融優(yōu)惠政策，提高整體效益再分配和增加進(jìn)城新居民經(jīng)營(yíng)性收入[10]。

三是引導(dǎo)有一技之長(zhǎng)和有接受職業(yè)技能培訓(xùn)再教育意愿的搬遷戶從事餐飲、民宿、農(nóng)家樂(lè)等相應(yīng)產(chǎn)業(yè)或家庭小作坊，幫助有資金及技術(shù)需求的搬遷戶享受配套政策支持，實(shí)現(xiàn)搬遷居民長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定增收“外部政策補(bǔ)血”效用。

（二）強(qiáng)化培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

共同富裕的推動(dòng)和體系構(gòu)建其本質(zhì)還需以產(chǎn)業(yè)為載體，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)生產(chǎn)率和產(chǎn)出效益的全面提升，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量全面發(fā)展。一是在小生產(chǎn)與大市場(chǎng)銜接過(guò)程中，需進(jìn)一步加強(qiáng)培育和構(gòu)建以家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體等為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，通過(guò)龍頭拉動(dòng)、模式創(chuàng)建、產(chǎn)業(yè)培育、金融助推、跟蹤服務(wù)的思路，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、利益鏈三鏈協(xié)同，帶動(dòng)搬遷群眾與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，進(jìn)一步提升和增強(qiáng)搬遷群眾在產(chǎn)業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

二是建立健全利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，按照“龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”的經(jīng)營(yíng)模式，逐步探索和完善多種利益聯(lián)結(jié)方式和分配機(jī)制，在保障基本利益的基礎(chǔ)上，通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈的拉動(dòng)，實(shí)現(xiàn)搬遷居民參與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展及嵌入產(chǎn)業(yè)鏈條共享收益，圍繞土地流轉(zhuǎn)、投資分紅、項(xiàng)目返利及參與勞動(dòng)生產(chǎn)的報(bào)酬等，進(jìn)一步助推進(jìn)城新居民增收。

三是運(yùn)用數(shù)字化手段和互聯(lián)網(wǎng)思維拓寬增收致富渠道，圍繞當(dāng)下“直播+”多種業(yè)態(tài)的熱潮，對(duì)有意愿、有能力的搬遷居民進(jìn)行熟悉產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)，以麗水直播學(xué)院為培訓(xùn)平臺(tái)，創(chuàng)新多業(yè)態(tài)和多內(nèi)容直播，在進(jìn)一步豐富搬遷新居民互聯(lián)網(wǎng)精神生活中附加提升直播帶貨產(chǎn)業(yè)效益。

（三）多措合力實(shí)現(xiàn)權(quán)能資產(chǎn)化保障居民利益升級(jí)

一是深入推進(jìn)以農(nóng)村土地制度改革、林權(quán)河權(quán)到戶為牽引的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)盤(pán)活試點(diǎn)，依法依規(guī)自愿有償?shù)脑瓌t積極探索農(nóng)村資產(chǎn)資本化、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化、使用有償化的農(nóng)村改革新途徑、新模式，進(jìn)一步激活農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為重點(diǎn)，探索閑置農(nóng)房盤(pán)活持續(xù)釋放財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)潛力。

二是加快建設(shè)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)富民平臺(tái)，以生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制改革為抓手，做實(shí)做強(qiáng)“兩山銀行”和生態(tài)強(qiáng)村公司的實(shí)體化、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，圍繞產(chǎn)權(quán)清晰的資源資產(chǎn)實(shí)施農(nóng)民持股共富計(jì)劃，通過(guò)構(gòu)建“兩山銀行”共同富裕閉環(huán)，激活搬遷下山后農(nóng)民的耕地、山林、房屋等資源要素，讓閑置和碎片化的資源資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)增值，反哺農(nóng)民，進(jìn)而獲享收益。創(chuàng)新農(nóng)戶參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效形式，鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織入股鄉(xiāng)級(jí)生態(tài)強(qiáng)村公司，建立完善“企業(yè)+集體+合作社+村民”等多元主體參與的發(fā)展模式，拓展增收空間和渠道。

三是提高搬遷居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)和融入新型城鎮(zhèn)化生活的能力，通過(guò)建立職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)和團(tuán)隊(duì)科技特派員制度，構(gòu)建多層次、多維度培訓(xùn)和幫扶體系，有針對(duì)性地組織各類實(shí)用技能培訓(xùn)，將有就業(yè)需求和培訓(xùn)意愿的居民全部納入培訓(xùn)體系范圍，幫助搬遷居民實(shí)現(xiàn)家門(mén)口就業(yè)和創(chuàng)業(yè)增收，強(qiáng)化增收共富“內(nèi)部自身造血”機(jī)能。

（四）創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合社會(huì)治理模式實(shí)現(xiàn)服務(wù)均等化

一是加快推進(jìn)戶籍制度和新型居住證等相關(guān)系列配套改革，使有關(guān)政策與戶口性質(zhì)相分離，明確戶籍關(guān)系、土地從屬及相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)身份，探索建立人地錢(qián)掛鉤、以人定地、錢(qián)隨人走的利益保障制度，逐步保障搬遷居民在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保等方面享受同城同質(zhì)待遇。其中，針對(duì)整村搬遷和地質(zhì)災(zāi)害搬遷等優(yōu)先搬遷對(duì)象，在完成土地流轉(zhuǎn)后享受城市居民社保政策，形成農(nóng)民醫(yī)保與居民醫(yī)保等社會(huì)保障體系的兼容轉(zhuǎn)化。

二是強(qiáng)化社會(huì)救助政策與失業(yè)保險(xiǎn)的有效銜接，為搬遷困難群體基本生活提供兜底性保障。完善與搬聚人口規(guī)模和分布相適應(yīng)的城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，同時(shí)構(gòu)建低收入農(nóng)戶防返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警管理機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)民生保障不斷深化和提升。

三是進(jìn)一步加強(qiáng)幸福社區(qū)建設(shè)，助力基層治理現(xiàn)代化，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合治理。探索開(kāi)展搬遷后社區(qū)主任群眾推選，提升進(jìn)城新居民民主自治水平，構(gòu)建新型社區(qū)治理體系。

四是結(jié)合需求組織公益群體等組織定期融入社區(qū)開(kāi)展豐富的社區(qū)文化活動(dòng)[11]，圍繞搬遷居民的生產(chǎn)和生活狀態(tài)，進(jìn)一步豐富他們的文化生活，讓搬遷居民實(shí)現(xiàn)物質(zhì)富裕與精神富裕，使他們快速融入生產(chǎn)生活新環(huán)境，推動(dòng)公共服務(wù)、精神文化、生態(tài)環(huán)境等全面提升，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)治理活血”新格局。