國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃

李春暉

（營口市自然資源事務(wù)中心，遼寧營口 115000）

2019年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確了國土空間規(guī)劃“五級三類”的編制體系，其中要求在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃。

2019年6月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，提出結(jié)合國土空間規(guī)劃編制在縣域?qū)用孢M(jìn)行村莊分類布局工作，依據(jù)差異化分類，聚焦重點(diǎn)、突出特色，堅(jiān)持有序推進(jìn)、務(wù)實(shí)規(guī)劃。在覆蓋村域全部國土空間的村莊規(guī)劃編制中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)“多規(guī)合一”，側(cè)重于保護(hù)村域山水林田湖草等全要素自然生態(tài)資源，合理管控村莊建設(shè)用地和振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，突出村莊規(guī)劃可實(shí)施、可管理的“實(shí)用性”，對于重點(diǎn)發(fā)展的村莊編制綜合性規(guī)劃，對于簡單人居環(huán)境整治的村莊只規(guī)定國土空間用途管制、建設(shè)管控和環(huán)境整治重點(diǎn)，對于緊鄰城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的村莊可與邊界內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地統(tǒng)一編制詳細(xì)規(guī)劃。

此外，強(qiáng)化村民主體和村委組織的規(guī)劃參與度，將政策規(guī)定、規(guī)劃內(nèi)容、文化保護(hù)等方面納入村民可理解、易接受的村規(guī)民約，保障規(guī)劃的真正落地實(shí)施。

一、空間規(guī)劃語境下村莊規(guī)劃編制的總體思路

1.規(guī)劃編制的基本原則

在國土空間規(guī)劃體系中已明確村莊規(guī)劃將作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)的法定詳細(xì)規(guī)劃，需要結(jié)合縣鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制工作，落實(shí)上位規(guī)劃，確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)良好、耕地保有量不減少、建設(shè)用地規(guī)模不增加。

結(jié)合鄉(xiāng)村振興和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)工作舉措，按照保護(hù)自然要素、集約節(jié)約土地、傳承鄉(xiāng)土文化、突出當(dāng)?shù)靥厣乃悸?，對縣域所有村莊摸清家底，因地制宜識別村莊類型，針對不同類型的村莊優(yōu)化其村域國土空間開發(fā)與保護(hù)格局，強(qiáng)化對村域生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間的統(tǒng)籌和管控，同時(shí)堅(jiān)持村民和村委組織的主體地位，切實(shí)抓準(zhǔn)村民亟待解決的核心問題，保障農(nóng)民群眾的根本利益，確保村莊規(guī)劃管用、適用、好用。

2.規(guī)劃編制的內(nèi)容

當(dāng)前村莊規(guī)劃的主要內(nèi)容包含村莊發(fā)展評價(jià)、村莊分類引導(dǎo)和村莊規(guī)劃主體內(nèi)容。村莊發(fā)展評價(jià)基于第三次國土資源調(diào)查和年度變更調(diào)查成果為基礎(chǔ)，在村域人口社會、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、自然資源、人文資源、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、村居建設(shè)和環(huán)境風(fēng)貌等方面開展調(diào)查研究工作，全面收集基礎(chǔ)資料、準(zhǔn)確判斷村莊現(xiàn)存問題和發(fā)展需求。

理清各村莊的差異化特征，順應(yīng)每個(gè)村莊的發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，因地制宜地按照集聚發(fā)展、存續(xù)提升、城郊融合、特色保護(hù)和搬遷撤并五種類型進(jìn)行適度引導(dǎo)，合理明確鄉(xiāng)村發(fā)展的空間載體。明確村莊類型后，可以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元編制村莊規(guī)劃主體內(nèi)容，包括發(fā)展目標(biāo)定位、生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)范圍線的剛性管控、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、農(nóng)業(yè)空間布局、土地綜合整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、農(nóng)村人居環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施提升、公共安全保障和歷史文化保護(hù)等，形成村莊管控條文、強(qiáng)制性指標(biāo)體系表、圖件、村莊規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的完整成果。

3.規(guī)劃編制遵循的標(biāo)準(zhǔn)

村莊規(guī)劃編制過程中需要與縣鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀“一張底圖”和規(guī)劃“一張藍(lán)圖”進(jìn)行良好銜接，然而縣級“三調(diào)”數(shù)據(jù)在比例尺度上對于農(nóng)村現(xiàn)狀用地的調(diào)查精度無法用于指導(dǎo)詳細(xì)的居民點(diǎn)布局；在分類深度上，只有居住、宅基地和道路用地進(jìn)行了城和村的區(qū)分界定，其他城鄉(xiāng)公用設(shè)施用地和城鄉(xiāng)商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地等均為同一地類屬性。

因此，在國土空間規(guī)劃語境下，村莊規(guī)劃在現(xiàn)狀“一張底圖”和村莊規(guī)劃分類階段均需做統(tǒng)一數(shù)據(jù)基準(zhǔn)、統(tǒng)一坐標(biāo)體系、統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一入庫要求。

本文根據(jù)近兩年湖南省不動產(chǎn)統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)數(shù)字線劃圖成果進(jìn)行過程質(zhì)量檢查及驗(yàn)收情況，對發(fā)現(xiàn)的較為突出的典型性問題以及普遍性問題進(jìn)行總結(jié)和分析，找出生產(chǎn)過程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)及薄弱環(huán)節(jié)，旨在從生產(chǎn)環(huán)節(jié)盡量杜絕這些問題的出現(xiàn)，確保我省不動產(chǎn)數(shù)字線劃圖數(shù)據(jù)完整、真實(shí)、可靠。

二、基于大石橋市村莊規(guī)劃編制的實(shí)踐

大石橋市隸屬于遼寧省營口市，其西部是遼河沖積平原，中部為平原和丘陵緩沖地帶，東部為千山余脈。全市范圍內(nèi)共13建制鎮(zhèn)，下轄253個(gè)行政村，由于地處平原地區(qū)，大石橋市的村莊人口普遍不大，基本均衡地分布于沿縣內(nèi)主要交通干線形成的城鎮(zhèn)生活帶之間。東部的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于遼河中下游平原的土地肥沃，是我省的糧食主產(chǎn)區(qū)，中西部丘陵地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，多年來形成了以菱鎂礦為依托，鎂制品深加工產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。當(dāng)前，村莊內(nèi)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)多以勞動密集型的低端加工業(yè)、服務(wù)業(yè)為主，村莊環(huán)境和設(shè)施配置有待提升，村域用地碎片化、無序化特征明顯，急需通過“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃來整治和盤活各類村莊用地，引導(dǎo)村莊合理發(fā)展、振興發(fā)展。

1.統(tǒng)一分類

自然資源部尚未發(fā)布統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的村莊用地分類技術(shù)規(guī)范，依據(jù)《遼寧省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》，采用村莊分類加型方式，共五類三型，分別是集聚建設(shè)類、整治提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類、拆遷撤并類，增量型、等量型、減量型。

2.耕地保護(hù)

耕地保護(hù)村莊規(guī)劃中應(yīng)落實(shí)上級國土空間規(guī)劃的永久基本農(nóng)田和永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定成果，明確保護(hù)管控要求，守好耕地紅線。

對于永久基本農(nóng)田范圍的具體劃定，以“三調(diào)”成果與現(xiàn)狀農(nóng)田實(shí)際使用狀況比對的基礎(chǔ)上，按照“三區(qū)三線”劃定規(guī)則，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評價(jià)的方法，最終確定永久基本農(nóng)田的紅線范圍。

對村域土地資源的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評價(jià)以是否適于耕作為評價(jià)出發(fā)點(diǎn)，考慮耕作便捷、灌溉保障、植被覆蓋因素，分為適宜耕作、有條件耕作、不宜耕作三個(gè)等級。

總體優(yōu)化策略為調(diào)出低質(zhì)量永久基本農(nóng)田，并在村內(nèi)基本農(nóng)田周圍的現(xiàn)狀耕地中補(bǔ)劃；如本村無可調(diào)整劃入的耕地，則在本鎮(zhèn)其他耕地資源豐富的村莊補(bǔ)劃同等面積的新增優(yōu)質(zhì)耕地。

3.土地綜合整治

村莊規(guī)劃中的土地整治內(nèi)容主要涉及農(nóng)用地整理和農(nóng)村建設(shè)用地整理兩部分。農(nóng)用地整理主要是將現(xiàn)狀零星農(nóng)用地、永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)存在的非農(nóng)建設(shè)用地，劃定為農(nóng)用地重點(diǎn)整理區(qū)域，通過土地開發(fā)整理復(fù)墾形成新增耕地。整理后耕地達(dá)到永久基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)的，可納入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)。

農(nóng)村建設(shè)用地整理主要是對于現(xiàn)狀建設(shè)用地調(diào)整為非建設(shè)用地的，按農(nóng)用地進(jìn)行土地整理，適合復(fù)墾為耕地的優(yōu)先復(fù)墾為耕地；繼續(xù)保留建設(shè)用地性質(zhì)的，根據(jù)規(guī)劃用途，進(jìn)行用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變和項(xiàng)目建設(shè)。

4.產(chǎn)業(yè)發(fā)展與空間布局

村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的策略與空間布局，是村莊能否真正實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)振興”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“造血機(jī)制”的關(guān)鍵。因此，在試點(diǎn)村村莊規(guī)劃中，分別結(jié)合各村莊的資源稟賦和區(qū)位條件，以生態(tài)+為導(dǎo)向，土地集約利用為推手，提升村莊現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量及集聚度。

如村莊現(xiàn)狀具備二產(chǎn)加工業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)，則規(guī)劃中盡量對村莊建設(shè)用地范圍內(nèi)，具有一定就業(yè)規(guī)模的產(chǎn)業(yè)用地予以保留，并在不占用基本農(nóng)田的前提下，依托周邊存量用地，給予這類解決村莊大量就業(yè)需求且無污染的產(chǎn)業(yè)一定拓展空間。

對于村域內(nèi)具備一定特色農(nóng)業(yè)、文化、旅游資源的，提出這類村莊應(yīng)以農(nóng)業(yè)+為導(dǎo)向，依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，在特色農(nóng)業(yè)種植區(qū)等空間開展包含農(nóng)業(yè)休閑、農(nóng)事體驗(yàn)、鄉(xiāng)村文化展示等內(nèi)容的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展策略，并在規(guī)劃中通過存量用地激活等方式保障鄉(xiāng)村旅游服務(wù)設(shè)施用地的供應(yīng)。

三、村莊規(guī)劃面臨的問題

1.編制理念缺乏創(chuàng)新

在村莊規(guī)劃過程中，規(guī)劃設(shè)計(jì)單位簡單套用城市規(guī)劃的設(shè)計(jì)理念，對村莊原有的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)、資源等問題缺乏深入研究，對村莊的歷史文化缺乏理解，對村莊發(fā)展的需求認(rèn)識不足。在規(guī)劃編制過程中往往只是將當(dāng)?shù)卣囊庖娢谋净?，而不注重對地方特色的深入挖掘，使得村莊規(guī)劃變得千篇一律，更多體現(xiàn)出村莊被城市化的味道，導(dǎo)致實(shí)施主體對規(guī)劃的不認(rèn)同，無法有效的激發(fā)其對規(guī)劃實(shí)施的積極性。

2.規(guī)劃內(nèi)容缺乏深度

多數(shù)村莊規(guī)劃基本等同村莊整治規(guī)劃，很大篇幅集中在農(nóng)房美化、治污改廁、垃圾處理、村莊綠化等方面，而對于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局指導(dǎo)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容的設(shè)計(jì)篇幅過少，無法有效指導(dǎo)村莊發(fā)展。

3.編制過程缺乏互動

村莊規(guī)劃的編制主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而規(guī)劃的實(shí)施主體往往是社區(qū)、村，公眾參與明顯不足。作為實(shí)施主體更多的是處于被動接受地位。在規(guī)劃編制過程中對村民意愿等的調(diào)查不重視，流于走過場,導(dǎo)致很多規(guī)劃無法得到村民的認(rèn)同，實(shí)施過程難度加大。

4.規(guī)劃表達(dá)缺乏動態(tài)

村莊規(guī)劃中空間布局的規(guī)劃占有很大篇幅，設(shè)計(jì)單位往往試圖采用簡單的空間布局來描述村莊建設(shè)遠(yuǎn)景和實(shí)施手段，更多體現(xiàn)的是現(xiàn)狀和遠(yuǎn)景建設(shè)成果兩個(gè)靜態(tài)比較，缺乏實(shí)施計(jì)劃性的研究，缺乏實(shí)施過程各節(jié)點(diǎn)的動態(tài)描述，對規(guī)劃的實(shí)施過程缺乏有效引導(dǎo)，規(guī)劃實(shí)施進(jìn)程表達(dá)缺乏可讀性，導(dǎo)致實(shí)施主體憧憬美好未來卻又無從著手。

四、思考

在我國國土空間規(guī)劃體系建立的過程中，新背景新語境下的村莊規(guī)劃也處于反復(fù)摸索、不斷探尋的過程中，對于編制思路與技術(shù)方法的探索必然是持續(xù)性的。

空間規(guī)劃語境下的村莊規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)對上級國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)指標(biāo)的落實(shí)，但也應(yīng)根據(jù)村莊發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行全域范圍內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同時(shí)要求村莊規(guī)劃體現(xiàn)鄉(xiāng)村振興分類發(fā)展及土地整治的思維。但由于各個(gè)層級規(guī)劃的工作時(shí)間要求不一致，也導(dǎo)致了部分村莊規(guī)劃的內(nèi)容在缺少上位傳導(dǎo)或政策指引的條件下，得不到“自行決策”。

此外，上位規(guī)劃指標(biāo)傳導(dǎo)及控制線的剛性管控，在面對莊實(shí)際發(fā)展需求時(shí)也會面臨諸多矛盾。如村內(nèi)的低端加工產(chǎn)業(yè)，從用地績效的角度看可能屬于低效用地，應(yīng)予騰退，想略微擴(kuò)張卻被周邊的各種控制線所限制，但從解決村民就地就近通過打工的形式提高家庭經(jīng)濟(jì)收入的角度來看，確是不能缺少的產(chǎn)業(yè)類型，同時(shí)也增強(qiáng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的“造血功能”。

總之，新時(shí)代背景下的村莊規(guī)劃仍有諸多內(nèi)容需要我們不斷進(jìn)行反思和探索，這個(gè)過程將有助于村莊的不斷發(fā)展。