農(nóng)村亂占耕地建房專項整治分類處置思考

劉明

（鞍山市自然資源事務(wù)服務(wù)中心 遼寧鞍山 114001）

耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，近年來，由于農(nóng)村亂占耕地建房直接沖擊耕地保護紅線，影響國家糧食安全底線。2020年7月3日，國務(wù)院召開全國電視電話會議對農(nóng)村亂占耕地建房問題進行專門工作部署，韓正副總理做重要講話。成立由自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和最高人民法院三部門作為牽頭單位的部級聯(lián)合機制辦公室，專項整治工作全面展開。

此次專項整治主要圍繞“整治”和“保障”兩個基本點。一方面對于強占、多占、非法出售等惡意占地建房行為堅決整治、依法追責(zé)。另一方面，整治過程中要兼顧農(nóng)民利益，保證農(nóng)民住宅和鄉(xiāng)村發(fā)展合理用地需求。二者互為補充、互相促進。整治是為了更好的保障農(nóng)民合理用地需求，而合理需求的有效保障會進一步提高農(nóng)民對此次整治工作的積極性和認(rèn)同感，提高專項整治效果。

一、亂占耕地建房分類處置背景

2020年3月，習(xí)近平總書記在一份送閱件上批示：“耕地保護是關(guān)乎14億人吃飯的大事，容不得半點閃失。我此前對“大棚房”“違建別墅”等問題多次批示，就是基于這個考慮。從這份材料看，農(nóng)村亂占耕地建房問題突出，各地各有關(guān)部門對此務(wù)必高度重視，特別是地方各級黨政一把手要切實擔(dān)起責(zé)任來，既保障好農(nóng)民合理的建房需求，又要采取措施強化監(jiān)管，堅決遏制這一亂象。要依法、依規(guī)分類處置，重點整治強占、多占、非法出售等惡意占地建房行為，對包庇縱容、失職瀆職導(dǎo)致耕地流失的領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)肅問責(zé)”。[1]

2020年9月，部級協(xié)調(diào)機制辦公室下發(fā)《農(nóng)村亂占耕地建房問題摸排工作方案》（以下簡稱摸排工作方案），要求對2013年1月1日至2020年7月3日期間以及與2013年之前一段時間有整體關(guān)聯(lián)性的、非法占用耕地建設(shè)房屋進行摸排，并納入國家匯交平臺進行上報。2020年11月30日國家農(nóng)村亂占耕地建房數(shù)據(jù)匯交平臺關(guān)閉，摸排上報工作完成。

農(nóng)村亂占耕地建房問題情況復(fù)雜，種類繁多[2]。面對即將開始的分類處置工作，必須講究方式、方法，不搞一刀切，避免簡單化。一方面要落實最嚴(yán)格的耕地保護制度，另一方面要保障農(nóng)民合理訴求，兼顧扶貧攻堅成果和鄉(xiāng)村發(fā)展合理的用地需求，科學(xué)規(guī)范、積極穩(wěn)妥的完成農(nóng)村亂占耕地建房專項整治工作。

二、分類處置工作難點

農(nóng)村亂占耕地建房問題成因復(fù)雜，從時間上看，有各個時期、不同階段積累的深層次矛盾問題；從制度上看，有政策、監(jiān)管、執(zhí)法體制問題；從經(jīng)濟上看，也有各方即得利益交織問題?，F(xiàn)將分類處置工作中需要解決的難點問題歸納如下。

1.統(tǒng)籌好專項整治各部門分工協(xié)作關(guān)系

隨著國家體制改革深入，部分涉地職能監(jiān)管主體發(fā)生變化。例如農(nóng)村宅基地管理、改革和執(zhí)法監(jiān)管工作之前一直由自然資源部門負(fù)責(zé)，新《土地管理法》第62，67，78條確定農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的宅基地管理法定職責(zé)。農(nóng)村宅基地管理歷史復(fù)雜，且涉及百姓切身利益，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門剛剛接受此項工作，需要一個熟悉、適應(yīng)過程，因此兩部門間的分工與協(xié)作對圓滿完成住宅類房屋處置具有重要意義。

在司法執(zhí)行層面，以往土地違法案件都是由土地行政主管部門作出行政處罰，如違法當(dāng)事人拒不配合，只能通過司法程序逐級完成，最終拿到司法裁決后，由于主管部門無行政強制權(quán)，還需等法院按序執(zhí)行，整個過程周期漫長，且執(zhí)行力較差。因此，專項整治中做好行政執(zhí)法程序、查處措施、處置方式與司法程序的銜接對提高整治工作效率具有重要意義。

2.兼顧好專項整治和扶貧攻堅成果的關(guān)系

消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求。2021年我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝

[3]利，成果來之不易。但不可否認(rèn)，由于各種原因，極少部分脫貧攻堅項目存在問題。例如：部分扶貧攻堅項目雖然發(fā)揮作用，但并不符合規(guī)劃要求；也存在部分項目雖然符合規(guī)劃，但并未（或暫未）發(fā)揮脫貧攻堅成果。如果對于以上項目均給予拆除處理，不僅造成資源浪費，同時也不利于鞏固脫貧攻堅成果。

3.協(xié)調(diào)好專項整治與一二三產(chǎn)融合的關(guān)系

為推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進農(nóng)民就業(yè)增收，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》，鼓勵返鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、庭院經(jīng)濟等經(jīng)營模式。相關(guān)研究顯示，雖然一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展確實讓農(nóng)民享受到發(fā)展帶來的收益，但也存在部分產(chǎn)業(yè)違法占用耕地情況[4]。因此在發(fā)展一二三產(chǎn)融合的同時，也應(yīng)兼顧耕地保護和集約節(jié)約用地。

4.平衡好專項整治與保障農(nóng)民利益的關(guān)系

土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的最基本的物質(zhì)條件。農(nóng)村亂占耕地建房重點整治強占多占、非法出售等惡意占用耕地建房行為，并不是徹底整治農(nóng)民為滿足日常生活和生產(chǎn)需要違法占用耕地的行為。特別也有部分違法項目是因為政策、農(nóng)民切身困難等原因造成。因此，專項整治應(yīng)立足于以民為本，切實解決群眾困難這個出發(fā)點。

三、分類處置工作建議

農(nóng)村亂占耕地建房分類處置工作是一個破解歷史難題、打破各方利益，實現(xiàn)耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損的過程。應(yīng)堅決落實最嚴(yán)格耕地保護制度，嚴(yán)守耕地保護紅線，堅持依法整治、分類施策，穩(wěn)妥有序、高效推進的原則，最終實現(xiàn)“地為糧用，藏糧于地”的終極目標(biāo)。

1.重視風(fēng)險管控，及時化解矛盾

妥善處理專項整治與社會穩(wěn)定的關(guān)系，從輿論引導(dǎo)、依法處理、社會管控三方面把握處置的重點和節(jié)奏。建議處置工作開始前，各地區(qū)首先做好《社會穩(wěn)定風(fēng)險評估》和《風(fēng)險應(yīng)對預(yù)案》工作。分類處置中加強矛盾糾紛的分析研判，做好政策解讀和群眾情緒疏導(dǎo)工作，避免出現(xiàn)群體性、突發(fā)性事件，對于可能引發(fā)社會輿情的案件，要慎重處置。不搞“一刀切”，避免簡單化，既要對違法占用耕地行為進行整治，同時也要積極探索辦法，擴寬工作思路，切實解決群眾困難。充分依托專項整治工作機制，確保農(nóng)村亂占耕地建房整治工作順利完成。

2.堅持依法整治，兼顧法理結(jié)合

堅持依法整治，法、理統(tǒng)一原則，重點整治強占多占、非法出售等惡意占用耕地建房行為，綜合考慮鞏固脫貧攻堅政策、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，銜接好違建房屋處置、用地手續(xù)完善、不動產(chǎn)確權(quán)登記。既要以實事求是的工作方法破解歷史難題，又要以求真務(wù)實的工作態(tài)度兼顧群眾權(quán)益?？茖W(xué)規(guī)范、積極穩(wěn)妥完成農(nóng)村亂占耕地建房專項整治工作。

3.明確職能分工，重視部門協(xié)作

農(nóng)村亂占耕地專項整治工作涉及多個成員單位，部門間既要明確分工，更要注重協(xié)同推進。2018年，自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的三定方案明確，農(nóng)村宅基地改革和管理職責(zé)，包括宅基地執(zhí)法由原國土資源部劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部[5]。因此分類處置時可以考慮將摸排工作中的住宅類房屋處置由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭負(fù)責(zé)，涉及房屋地類核對、規(guī)劃調(diào)整、進出平衡、確權(quán)登記頒證等方面工作由自然資源部門配合認(rèn)定。公共管理和公共服務(wù)類和產(chǎn)業(yè)類有自然資源部門牽頭負(fù)責(zé)，涉及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村人居環(huán)境改善，鞏固脫貧攻堅成果等方面工作由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門配合。

發(fā)揮司法裁判的規(guī)則引領(lǐng)和價值導(dǎo)向作用。利用人民法院一站式建設(shè)成果，努力將矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)在苗頭，化解在基層，解決在當(dāng)?shù)?。針對現(xiàn)有規(guī)范體系中操作性不夠，力度不強，效果不好，規(guī)則不明確，以及其他需要制定完善規(guī)則的法律問題，認(rèn)真分析研判。探索行政案件司法體制結(jié)合模式，對需要強制拆除的房屋，建立法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，政府組織實施、法院調(diào)查監(jiān)督機制。

4.堅持分類施策、穩(wěn)妥有序推進

農(nóng)村亂占耕地建房整治工作不僅涉及農(nóng)民切身利益，而且直接影響社會穩(wěn)定長治久安。因此，分類處置工作應(yīng)該審慎對待，堅持“先簡后繁，先點后面”的原則有序推進。工作中，建議選取部分地區(qū)開展試點工作，待時機成熟在全面展開。試點地區(qū)選擇應(yīng)具有代表性，可復(fù)制性特點。同時由于住宅類房屋整治過于敏感，因此建議將其放到整治的中后期階段，并與跟農(nóng)村宅基地改革結(jié)合起來妥善推進。對于扶貧攻堅成果和一二三產(chǎn)業(yè)融合項目要注重社會效益和經(jīng)濟效益相結(jié)合，可以設(shè)定一定時間過渡期，最終根據(jù)過渡期間綜合評估效果決定整治方式。

5.堅持以人為本，注重疏堵結(jié)合

農(nóng)村亂占耕地建房整治的難點就是基本國策和基本群眾利益之間的把握?？倳浽谂局忻鞔_要保障好農(nóng)民合理的建房需求，因此，一方面聚焦耕地保護，堅持從嚴(yán)整治；另一方面又要保障農(nóng)民建房合理用地，注重疏堵結(jié)合。要從實際出發(fā)充分征求群眾意見，對實施方案、處置方案、處理結(jié)果均應(yīng)進行公示，把規(guī)則和結(jié)果擺到“桌面”，自覺接受群眾監(jiān)督，妥善處理整治力度和社會穩(wěn)定關(guān)系。