農(nóng)民自墾耕地用于補(bǔ)充耕地問(wèn)題研究

馬蘭天

（盤錦市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 盤錦 124010）

農(nóng)民自墾耕地是指未納入耕地保護(hù)范圍、“二調(diào)“成果為未利用地和其他農(nóng)用地(不包括有林地、公益林地和基本草原)，經(jīng)農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行開(kāi)墾，第三次全國(guó)土地調(diào)查(以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”)成果為耕地的現(xiàn)狀耕地。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，耕地資源的短缺已成為制約發(fā)展的瓶頸，補(bǔ)充耕地項(xiàng)目成本高、難度大、實(shí)現(xiàn)途徑單一等問(wèn)題都困擾著耕地占補(bǔ)平衡工作。面對(duì)這種困境，遼寧省政府出臺(tái)的以農(nóng)民自墾耕地用于占補(bǔ)平衡工作，拓展全省補(bǔ)充耕地途徑政策，對(duì)于探索解決耕地資源匱乏、占補(bǔ)平衡途徑單一、資金投入短缺、耕地“非農(nóng)化”等問(wèn)題都有積極探索意義。

一、當(dāng)前補(bǔ)充耕地工作面臨的困境

1.耕地后備資源匱乏

通過(guò)對(duì)第三次國(guó)土調(diào)查統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)分析，耕地后備資源短缺已成定局，特別是優(yōu)質(zhì)水田資源缺乏嚴(yán)重，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地資源需求的不斷增加，易于開(kāi)發(fā)的后備資源逐年減少的趨勢(shì)很難改變，新增耕地的開(kāi)發(fā)難度和成本將不斷增加。

2.占補(bǔ)平衡工作方式方法單一,缺少創(chuàng)新活力

傳統(tǒng)的耕地占補(bǔ)平衡主要途徑是通過(guò)政府投入實(shí)施土地綜合整治工程開(kāi)發(fā)新增耕地，但是項(xiàng)目周期長(zhǎng)，投入資金大，往往需要一到兩年的時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)指標(biāo)入庫(kù)，許多社會(huì)資本因此望而卻步。而除此之外，再無(wú)其他補(bǔ)充耕地的有效途徑，實(shí)現(xiàn)途徑的單一限制了工作空間，導(dǎo)致創(chuàng)新活力不足。

3.資金投入需求大與現(xiàn)實(shí)財(cái)力不足矛盾凸顯

政府投資開(kāi)展補(bǔ)充耕地項(xiàng)目往往因涉及資金量大，需要層層審批，效率難以保證，而且受地方財(cái)政情況影響，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)“縮水”，同時(shí)因?yàn)橥顿Y收益不高，社會(huì)資本參與的熱情不夠，導(dǎo)致各級(jí)政府的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目基本依賴于財(cái)政資金，而受全球經(jīng)濟(jì)下行和新冠疫情等因素影響，地方財(cái)政壓力巨大，很難有足夠的資金投入耕地資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。

4.耕地“非農(nóng)化”形勢(shì)日益嚴(yán)峻

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村主要?jiǎng)趧?dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村耕地撂荒或改種其他經(jīng)濟(jì)作物問(wèn)題導(dǎo)致的耕地“非農(nóng)化”日益嚴(yán)重，尤其是撂荒問(wèn)題，已經(jīng)呈現(xiàn)出由點(diǎn)狀零星拋荒發(fā)展為區(qū)域拋荒，季節(jié)性拋荒轉(zhuǎn)化為常年性拋荒，且有愈演愈烈的趨勢(shì)。

5.補(bǔ)充耕地質(zhì)量保障措施仍需強(qiáng)化

耕地質(zhì)量管控力度不夠。重建輕管、建后輕培的現(xiàn)象依然較為普遍，專項(xiàng)用于培肥土壤、提高地力的投入較少，耕地質(zhì)量建設(shè)內(nèi)容單一，工程措施與技術(shù)措施不配套，加之后期管護(hù)機(jī)制不完善，一些開(kāi)墾整理用于占補(bǔ)平衡的耕地往往是數(shù)量達(dá)標(biāo)，質(zhì)量下降。

二、以農(nóng)民自墾耕地用于補(bǔ)充耕地的現(xiàn)實(shí)意義

1.有效補(bǔ)充耕地資源，緩解占補(bǔ)平衡壓力

長(zhǎng)期以來(lái)，耕地資源的稀缺始終是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不得不面對(duì)的瓶頸，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)土地資源需求的不斷增加，近年來(lái)耕地占補(bǔ)平衡形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。雖然初步建立了占補(bǔ)平衡調(diào)劑交易平臺(tái)，但由于資源的稀缺和建設(shè)占用耕地的需求，庫(kù)存和后備資源相對(duì)富裕的市縣不同程度存在補(bǔ)充耕地指標(biāo)“捂盤惜售”現(xiàn)象，占補(bǔ)平衡指標(biāo)的調(diào)劑也越來(lái)越難。面對(duì)這種供不應(yīng)求的狀況，遼寧省選擇采取將第二次全國(guó)土地調(diào)查(以下簡(jiǎn)稱“二調(diào)”)以來(lái)農(nóng)民自行開(kāi)墾耕地(以下簡(jiǎn)稱自墾耕地)用于占補(bǔ)平衡無(wú)疑對(duì)補(bǔ)充耕地資源，緩解占補(bǔ)平衡壓力是一種創(chuàng)新探索之舉。

2.提高農(nóng)民開(kāi)墾積極性，實(shí)現(xiàn)耕地“非農(nóng)化”柔性管理

當(dāng)前農(nóng)村耕地“非農(nóng)化”形勢(shì)日益嚴(yán)峻，受當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)下行、糧食種植經(jīng)濟(jì)效益低、農(nóng)村青壯勞動(dòng)力外出務(wù)工等因素的影響，農(nóng)戶耕種意愿不高，許多耕地任由其荒蕪或改種其他經(jīng)濟(jì)效益高的經(jīng)濟(jì)作物甚至是用材林。以往政府投入的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目項(xiàng)目選址和規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)方面都有所欠缺，加之現(xiàn)行的退耕還林、退耕還河等補(bǔ)貼吸引，農(nóng)戶在享受完補(bǔ)貼政策后隨即棄耕的現(xiàn)象較為普遍。農(nóng)民自墾耕地本身出于農(nóng)戶自身的種植意愿，同時(shí)也有部分投入，雖然設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)上可能不如政府投資項(xiàng)目，但無(wú)外力原因輕易不會(huì)選擇棄耕，即使棄耕因其土地耕種條件已經(jīng)改善，更容易被其他農(nóng)戶接手，加之政府適當(dāng)?shù)募?lì)政策，實(shí)現(xiàn)耕地“非農(nóng)化”的柔性管理未嘗不可一試。

3.合理壓縮資金投入，為地方財(cái)政“減壓”

補(bǔ)充耕地項(xiàng)目在項(xiàng)目建設(shè)、培肥地力、耕種獎(jiǎng)補(bǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施完善等各方面都需要大量的資金投入。資金投入需求大與現(xiàn)實(shí)財(cái)力不足始終是耕地占補(bǔ)平衡工作面對(duì)的突出矛盾，雖然各級(jí)政府都在不斷探索采取多樣化投入機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與補(bǔ)充耕地項(xiàng)目，但從實(shí)際效果來(lái)看，當(dāng)前耕地占補(bǔ)平衡工作仍然是靠財(cái)政投入為主，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，一些地方政府財(cái)政收支矛盾突出，市、縣兩級(jí)政府不同程度存在“巧婦難為無(wú)米之炊”的困境。農(nóng)民自墾耕地雖不如補(bǔ)充耕地項(xiàng)目“造田”數(shù)量大、標(biāo)準(zhǔn)高，但其較低的投入，有效緩解了地方財(cái)政的壓力，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了對(duì)耕地資源的有效補(bǔ)充。

三、潛在問(wèn)題及對(duì)策

1.農(nóng)民自墾耕地依然存在撂荒或改變用途等可能

作為農(nóng)民本身，耕作行為受氣候、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、個(gè)人意愿等很多因素影響，因此對(duì)待農(nóng)民自墾耕地，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)秉承”引導(dǎo)為主，承諾為輔“的理念，按照“誰(shuí)開(kāi)墾、誰(shuí)受益”的原則，制定自墾耕地補(bǔ)償激勵(lì)政策，統(tǒng)籌安排財(cái)政資金，以耕地開(kāi)墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)適當(dāng)方式對(duì)自墾耕地的實(shí)施主體--農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給予補(bǔ)償。通過(guò)政策引導(dǎo)和承諾負(fù)責(zé)機(jī)制，保障農(nóng)民自墾耕地的可持續(xù)耕作。

2.自墾耕地的質(zhì)量數(shù)量與入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)存在差距

自墾耕地的質(zhì)量由于地理位置、自然條件和農(nóng)民投入等因素存在一定的差異，相對(duì)于政府組織開(kāi)展補(bǔ)充耕地項(xiàng)目統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)難免存在參差不齊的情況。這就要求我們各級(jí)政府必須堅(jiān)持耕地質(zhì)量不降低、數(shù)量不減少、布局集中連片的標(biāo)準(zhǔn)，分步實(shí)施自墾耕地項(xiàng)目入庫(kù)。優(yōu)先組織實(shí)施那些田面平坦、質(zhì)量較高、地塊集中連片、已達(dá)到入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)和占補(bǔ)平衡政策要求的自墾耕地項(xiàng)目完成指標(biāo)入庫(kù)；對(duì)暫不符合入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)的自墾耕地項(xiàng)目，要組織相關(guān)部門和專家進(jìn)行可行性研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)和審查論證，明確項(xiàng)目的建設(shè)方向、工程措施和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確保項(xiàng)目規(guī)范有序?qū)嵤?/p>

3.自墾耕地的可持續(xù)耕種離不開(kāi)日常的有效監(jiān)管

引導(dǎo)是方法，監(jiān)管則是手段，好的政策必然是激勵(lì)引導(dǎo)和監(jiān)管問(wèn)責(zé)有效結(jié)合。各級(jí)政府除了要制訂符合自身?xiàng)l件的管理機(jī)制外，必須要將自墾耕地項(xiàng)目日常監(jiān)督管理落實(shí)到位，做好項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施和竣工驗(yàn)收等工作，嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目后期管護(hù)責(zé)任。筆者認(rèn)為可以考慮將自墾耕地納入各級(jí)政府耕地保護(hù)監(jiān)管責(zé)任范圍，在組織開(kāi)展自墾耕地項(xiàng)目年度監(jiān)督檢查工作的基礎(chǔ)上，每年抽取不少于入庫(kù)自墾耕地面積或數(shù)量的30%進(jìn)行核查，如有現(xiàn)狀改變、數(shù)量減少、質(zhì)量下降的，扣減相應(yīng)規(guī)模的庫(kù)存補(bǔ)充耕地指標(biāo)。

四、結(jié)語(yǔ)

耕地占補(bǔ)平衡是耕地保護(hù)的一項(xiàng)重要措施，對(duì)于遏制耕地銳減勢(shì)頭，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，保障建設(shè)項(xiàng)目用地供給，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。農(nóng)民自墾耕地用于占補(bǔ)平衡毫無(wú)疑問(wèn)是遼寧省踐行新發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)良好有序、節(jié)約集約、富有內(nèi)生動(dòng)力的土地供應(yīng)所進(jìn)行的一次有益嘗試，這種探索創(chuàng)新對(duì)當(dāng)前耕地保護(hù)工作突破改革瓶頸，先行先試先改，都具有積極指導(dǎo)意義。