推動四川省小水電竣工驗收措施探討

錢 震 偉

(四川省工程咨詢研究院，四川 成都 610021)

1 概 述

四川省水電資源豐富，在國家和省級能源發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)政策引導(dǎo)下，水電作為清潔和可再生能源，近三十年得到了大力發(fā)展，其中極具地方特色的小水電(裝機(jī)小于5萬kW)也應(yīng)勢迅猛發(fā)展。我省小水電大多數(shù)是在上世紀(jì)中后期至本世紀(jì)初電力短缺的情況下，為解決當(dāng)時大電網(wǎng)不能延伸覆蓋的廣大農(nóng)村地區(qū)，特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)群眾生產(chǎn)生活用電而發(fā)展起來的。在這一特定歷史時期，小水電的建設(shè)對緩解當(dāng)?shù)仉娏┬杳?，?yōu)化能源結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用[1]。

隨著電力事業(yè)的蓬勃發(fā)展和小水電生態(tài)環(huán)保等問題的不斷顯現(xiàn)，我省小水電的發(fā)展逐漸受限。2012年1月，省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)2.5萬kW以下小水電工程開發(fā)建設(shè)管理意見》[2]，嚴(yán)控小水電開發(fā)。2016年10月，省政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范水電建設(shè)管理的意見》，明確我省全面停止小型水電項目開發(fā)。2017年的中央環(huán)保督察和2018年的長江經(jīng)濟(jì)帶小水電的清理整改，數(shù)百個存在環(huán)保問題的小水電被清理退出。至此，我省小水電發(fā)展格局基本定型，據(jù)排查統(tǒng)計，截至2018年7月，我省建成和在建的小水電4 654座，總裝機(jī)容量約1 507萬kW，約占全省小水電技術(shù)可開發(fā)量的71%。

我省小水電驗收按《國家能源局關(guān)于印發(fā)<水電工程驗收管理辦法>(2015年修訂版)的通知》、《水電工程驗收規(guī)程》[3]執(zhí)行。目前我省已完成竣工驗收的小水電項目10余個，還有大量小水電未開展竣工驗收。

2 小水電竣工驗收現(xiàn)狀分析

小水電項目裝機(jī)雖不大，但與大、中型水電項目一樣，跨越電力、水利行業(yè)，有些還跨越交通航運(yùn)業(yè)，涉及能源安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水土治理、社會穩(wěn)定、公共安全等多個方面，專業(yè)性強(qiáng)，牽涉面廣，建設(shè)過程復(fù)雜，社會影響大。鑒與此，國家和省、市、縣各級主管部門對小水電的前期審批、建設(shè)、驗收制定有相關(guān)的管理辦法和規(guī)程，并要求相關(guān)部門進(jìn)行事中事后監(jiān)管。然而目前我省小水電竣工驗收率不足0.5%，較為滯后。

2.1 必要性認(rèn)識不足

項目業(yè)主對竣工驗收必要性認(rèn)識不足。竣工驗收的目的除了是履行國家基本建設(shè)程序外，更重要的是通過各專項驗收，項目業(yè)主、主管部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)共同參與，查找和處理工程可能存在的安全隱患，梳理和解決工程可能存在的社會穩(wěn)定風(fēng)險，規(guī)范項目運(yùn)行管理，促進(jìn)項目節(jié)能增效，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。很多小水電項目業(yè)主對驗收的目的認(rèn)識不清，必要性把握不足，意識不到可以通過竣工驗收讓各部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)參與，共同發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

2.2 項目業(yè)主缺乏主動性

我省小水電七成以上為民營或合資修建，項目業(yè)主對竣工驗收缺乏主動性，原因主要有兩個方面。

(1)竣工驗收無強(qiáng)制性政策或措施。小水電竣工驗收目前無強(qiáng)制性政策或措施。與大中型水電一樣，小水電在前期審批(核準(zhǔn))過程中有較為完整的審批流程，有明確的工作深度和支撐資料的要求，工程建設(shè)時也遵循驗收管理辦法和驗收規(guī)程進(jìn)行階段驗收。其中機(jī)組啟動驗收是個重要的節(jié)點(diǎn)，主管部門和電網(wǎng)企業(yè)有明確的要求，項目業(yè)主為了盡快投運(yùn)實現(xiàn)效益，在這個階段會主動申請、積極配合。機(jī)組啟動驗收通過后，項目經(jīng)過72 h試運(yùn)行調(diào)試，即開始接受電網(wǎng)調(diào)度，進(jìn)入商業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)模式。之后，由于現(xiàn)行的驗收管理辦法或驗收規(guī)程，對竣工驗收都沒有規(guī)定完成時間，也無竣工驗收與否在電網(wǎng)調(diào)度、電價等方面的差異化制約措施，在沒有自身其他需求的情況下，項目業(yè)主對于需要費(fèi)時耗力花資金完成的竣工驗收基本上處于無視狀態(tài)。

(2)大多數(shù)小水電效益差。上網(wǎng)電價低是大多數(shù)小水電效益差的主要原因。我省小水電七成左右供電地方電網(wǎng)，無統(tǒng)一電價，基本實行“一廠一價”的政策，電價體制的深層次問題，導(dǎo)致小水電電價普遍偏低，大部分低于0.20元∕kWh，遠(yuǎn)低于全省統(tǒng)調(diào)統(tǒng)分水電站標(biāo)桿定價(2006年至2013年7月為0.288元∕kWh，現(xiàn)為0.308元∕kWh)，不少小水電長期處于虧損運(yùn)營狀態(tài)。

建設(shè)和運(yùn)維成本高是部分小水電效益差的重要原因。根據(jù)2010年11月～2011年6月國家發(fā)展改革委會同環(huán)境保護(hù)部、水利部、國土資源部對我省小水電進(jìn)行的聯(lián)合調(diào)研報告[4]，我省小水電絕大多數(shù)位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，大部分于國家實施的建設(shè)水電農(nóng)村電氣化縣、小水電代燃料、無電地區(qū)電力建設(shè)的歷史背景下建設(shè)，資源管理權(quán)限在縣級政府，資源及開發(fā)權(quán)管理不規(guī)范，建設(shè)和運(yùn)行缺乏有效監(jiān)管。資源炒作、無序開發(fā)、先建設(shè)后規(guī)劃、勘察設(shè)計精度不夠、建設(shè)管理水平差、施工質(zhì)量差、設(shè)備落后、運(yùn)行管理水平低等現(xiàn)象屢見不鮮，導(dǎo)致小水電建設(shè)和運(yùn)行的成本偏高。

小水電竣工驗收涉及多個專項，有大量的基礎(chǔ)工作，需要多個專業(yè)機(jī)構(gòu)的參與，必然需耗費(fèi)一定的資金和人力物力，這對于效益較差的項目來說，是個不小的負(fù)擔(dān)，客觀上會打擊項目業(yè)主主動進(jìn)行竣工驗收的積極性。而從目前已完成竣工驗收的10余個小水電來看，其發(fā)電效益都比較好，項目業(yè)主有經(jīng)濟(jì)能力，故履行驗收程序也相對積極。

2.3 資料缺失

資料缺失是小水電竣工驗收工作推進(jìn)困難的常見原因。我省小水電建成投產(chǎn)時間都比較早，距今少則八九年，多則三四十年。大部分電站存在資料缺失現(xiàn)象，原因主要有：

(1)參建各方大都為民營或小型企業(yè)，沒有竣工驗收的認(rèn)識，建設(shè)管理水平和資料整理能力差，在建設(shè)期就沒做好驗收資料整編的準(zhǔn)備。

(2)沒有規(guī)范的檔案管理制度和措施，基礎(chǔ)資料逐漸遺失。

(3)因公司變更、單位注銷、人事變化、機(jī)構(gòu)調(diào)整等原因，無法聯(lián)系參建單位，無法整編驗收資料。

因為缺少基礎(chǔ)資料和無法聯(lián)系參建單位整編驗收資料，項目業(yè)主對竣工驗收工作無從下手，這是部分本身運(yùn)行狀況良好、效益明顯、工程本體具備驗收條件的小水電仍無法順利推動竣工驗收工作的主要原因。

2.4 不愿暴露問題

部分小水電存在運(yùn)行問題，不愿在竣工驗收過程中暴露。我省小水電大部分是在特定的歷史時期建設(shè)的，參建單位一般為民營或小型企業(yè)，受自身水平限制，工程設(shè)計、建設(shè)管理、施工質(zhì)量、設(shè)備采購、運(yùn)行管理等方面或多或少存在問題。2010年的《四川小水電調(diào)研報告》就曾指出：“存在不按建設(shè)規(guī)程施工，違反基建程序，不履行驗收程序就投入運(yùn)行等問題；有的電站運(yùn)行管理渙散，人員素質(zhì)較差，廠房兼作廚房等其他用途，存在亂搭亂堆現(xiàn)象；早期建設(shè)的老電站設(shè)備陳舊老化，不能及時檢修，運(yùn)行安全隱患突出?！辈糠中∷婍椖繕I(yè)主短視，不愿在竣工驗收過程中暴露問題，擔(dān)心受到處罰、停機(jī)整改等，降低短期效益，故只想維持現(xiàn)狀。

2.5 政策、規(guī)程規(guī)范變化

政策、規(guī)程規(guī)范變化也導(dǎo)致驗收工作推進(jìn)緩慢。竣工驗收是按現(xiàn)行的管理辦法和驗收規(guī)程進(jìn)行，對于較早建成的小水電來說，有些政策、規(guī)程規(guī)范發(fā)生了變化，兩者之間的差異需要協(xié)調(diào)和處理，易導(dǎo)致驗收工作推進(jìn)緩慢。如在建設(shè)征地移民安置專驗收中，在2006 年國務(wù)院出臺《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令第 471 號)前完成征地移民審批手續(xù)的項目，當(dāng)時的工作成果無法完全滿足現(xiàn)行的移民專項驗收政策要求，驗收部門如何依規(guī)處理存在爭議，導(dǎo)致驗收工作受阻。如在樞紐工程專項驗收中，在2015版《水電工程安全鑒定規(guī)程》[5]實施前按老規(guī)程編制的安全鑒定報告不含機(jī)電部分內(nèi)容，但后續(xù)進(jìn)行的樞紐工程專項驗收則要求包含該部分內(nèi)容，安全鑒定工作需補(bǔ)充，造成驗收工作周期延長。如規(guī)程規(guī)范更新，地震參數(shù)有調(diào)整的需復(fù)核建筑物抗震設(shè)計并相應(yīng)整改，廠房有防洪要求的需增設(shè)防水淹廠房報警系統(tǒng)，增設(shè)機(jī)電和金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備的自動化控制和監(jiān)測系統(tǒng)，不滿足新《安全生產(chǎn)法》《防止電力生產(chǎn)事故二十五項重點(diǎn)要求》等法規(guī)、強(qiáng)制條文需進(jìn)行整改，這些整改工作都需要耗時耗力，還要增加投資，致使有些項目業(yè)主望而卻步，不再繼續(xù)推進(jìn)驗收工作。

3 推動小水電竣工驗收的措施建議

針對我省小水電竣工驗收工作的現(xiàn)狀，從完善建設(shè)程序，確保工程安全運(yùn)行，發(fā)揮長期的環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益出發(fā)，為推動小水電竣工驗收，建議考慮以下措施。

3.1 制定驗收計劃和管理臺帳

推動小水電竣工驗收需要項目業(yè)主制定驗收計劃，主管部門建立管理臺帳。一方面省級行業(yè)主管部門和地方行政主管部門可通過巡視檢查、約談、傳媒宣傳等方式，讓小水電項目業(yè)主充分認(rèn)識竣工驗收的必要性，正確理解竣工驗收的目的，詳細(xì)制定并上報驗收計劃。巡視檢查可重點(diǎn)選擇小水電相對集中的地區(qū)，覆蓋主要河流；約談對象可重點(diǎn)選擇長期從事水電開發(fā)、有一定規(guī)模和影響力的公司，形成以點(diǎn)帶面的格局。傳媒宣傳可選擇警示教育和優(yōu)秀典范相結(jié)合的方式，通過電網(wǎng)公司平臺發(fā)布，實現(xiàn)電源點(diǎn)全覆蓋。另一方面，地方主管部門應(yīng)對管轄區(qū)域內(nèi)的所有小水電項目建立驗收進(jìn)度管理臺帳，實時把握進(jìn)度情況，進(jìn)行動態(tài)管理。

3.2 制定合適的驗收監(jiān)管政策和措施

推動小水電竣工驗收需要主管部門出臺合適的驗收監(jiān)管政策和措施。小水電是清潔和可再生能源，符合國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，符合國家新時代生態(tài)文明發(fā)展理念，符合節(jié)能減排、實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的總體要求，為地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。因此制定監(jiān)管政策和措施要注重合適和可操作性，不能引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險，要從尊重歷史、解決現(xiàn)實問題的角度出發(fā)，宜以“疏導(dǎo)”、“鼓勵”為主，不宜出臺“斷網(wǎng)”、“限時退出”等“一刀切”的懲治性政策和措施，但應(yīng)保留行使強(qiáng)制措施的空間。小水電電價本身偏低，在電網(wǎng)調(diào)度中比重和話語權(quán)也低，制定政策的切入點(diǎn)可以從小水電最敏感的電網(wǎng)調(diào)度、電價著手，出臺優(yōu)惠和鼓勵政策，體現(xiàn)完成竣工驗收的小水電可以享受高于原標(biāo)準(zhǔn)的電網(wǎng)調(diào)度優(yōu)先權(quán)和電價?？紤]到小水電目前的低電價、總體量和行業(yè)安全、健康地發(fā)展，這個政策帶來的小水電漲價是可以接受的。當(dāng)然，這個政策的制定是比較復(fù)雜的，涉及多個部門和電網(wǎng)企業(yè)，牽涉各方利益，需充分論證，并做好風(fēng)險評估和制定化解潛在風(fēng)險的有效措施。

3.3 簡化流程

推動小水電竣工驗收需在合法合規(guī)基礎(chǔ)上簡化流程。2021年5月，四川省發(fā)展和改革委員會、四川省生態(tài)環(huán)境廳、四川省水利廳、四川省能源局聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)小水電建設(shè)和運(yùn)行管理的通知》(川發(fā)改能源〔2021〕146號)，要求“加快小水電驗收管理工作，在保證安全、重點(diǎn)突出的前提下可適當(dāng)簡化驗收程序”。適當(dāng)簡化不是盲目地省略，原則上還是要參照現(xiàn)行的管理辦法和驗收規(guī)程進(jìn)行，以避免出現(xiàn)驗收流程五花八門，驗收質(zhì)量參差不齊，達(dá)不到竣工驗收的目的。在具體項目驗收過程中，針對不同的情況酌情處理，把握客觀性、靈活性、公開性。如對于個別項目因不可抗拒因素或確實無法通過工作彌補(bǔ)造成檔案驗收、決算審計無法進(jìn)行時，可以書面形式向主管部門申請簡化或不進(jìn)行該專項驗收。對于在“國務(wù)院令第 471 號”文下發(fā)前完成征地移民審批手續(xù)的項目，可在現(xiàn)有資料基礎(chǔ)上，根據(jù)實施方案和效果進(jìn)行建設(shè)征地移民安置專項驗收。樞紐工程專項驗收中，基礎(chǔ)資料缺失的可以書面形式向主管部門說明原因，主管部門可根據(jù)實際情況研究以第三方評估報告替代驗收自檢報告的可行性。工程建設(shè)時存在重大設(shè)計變更而未履行相關(guān)程序，但總體布置方案、工程規(guī)模未變的，可在安全鑒定報告有明確的工程安全結(jié)論基礎(chǔ)上考慮簡化補(bǔ)辦手續(xù)。不滿足現(xiàn)行規(guī)程規(guī)范的區(qū)別對待，靈活掌握，有較大安全隱患的，應(yīng)立即整改，整改完成方具備驗收條件，安全影響不大的，可限期整改，不影響驗收進(jìn)程。

4 結(jié) 語

小水電的竣工驗收事關(guān)工程安全和社會穩(wěn)定，但因項目業(yè)主驗收主動性差、政策制約性不足、資料缺失等原因，導(dǎo)致目前四川省小水電竣工驗收率較低。為推動工作進(jìn)展，宜以“疏導(dǎo)”、“鼓勵”為主的思路，針對普遍存在的問題，研究切實有效推動驗收工作開展的政策、機(jī)制、方法。驗收單位在驗收過程中也應(yīng)把握好原則性和靈活性，適當(dāng)簡化流程。在政策、機(jī)制、方法得當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，四川省小水電驗收工作定將順利推進(jìn)。