分類推進(jìn)鐵路局集團(tuán)公司混合所有制改革的探討

侯立波

(中國(guó)鐵路北京局集團(tuán)有限公司計(jì)劃統(tǒng)計(jì)部，北京 100860)

混合所有制改革是新時(shí)代深化國(guó)企改革的重要抓手和戰(zhàn)略舉措。當(dāng)前，隨著國(guó)企改革三年行動(dòng)的全面實(shí)施，改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期。鐵路改革步伐在同步快速推進(jìn)，推進(jìn)鐵路企業(yè)混合所有制改革成為深化行業(yè)改革的難點(diǎn)和突破口。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要“完成國(guó)企改革三年行動(dòng)任務(wù)，穩(wěn)步推進(jìn)電網(wǎng)、鐵路等自然壟斷行業(yè)改革?！弊鳛榧婢呱虡I(yè)性和公益性特點(diǎn)的傳統(tǒng)壟斷型國(guó)有企業(yè)，鐵路企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演著重要角色、承擔(dān)著重大責(zé)任，鐵路混合所有制改革受到社會(huì)廣泛關(guān)注。如何深入推進(jìn)鐵路局集團(tuán)公司混合所有制改革，確保實(shí)現(xiàn)預(yù)期改革目標(biāo)，成為當(dāng)前亟待解決的主要任務(wù)。

一、混合所有制的概念內(nèi)涵和政策背景

(一)混合所有制的概念內(nèi)涵

混合所有制是指按照一定的原則，以資本為紐帶，將不同性質(zhì)的所有制實(shí)行聯(lián)合生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)，使之相互融合而形成的一種所有制形態(tài)。從宏觀上講，混合所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生于國(guó)企改革過(guò)程中，是公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合的形式和途徑。從微觀上看，混合所有制企業(yè)是伴隨著股份制企業(yè)和現(xiàn)代企業(yè)制度而出現(xiàn)的新型企業(yè)模式，是由不同屬性的資本在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行組合，從而實(shí)現(xiàn)不同所有權(quán)成分的融合發(fā)展。可見(jiàn)，不同所有制性質(zhì)的資本交叉持股、相互融合的企業(yè)，均可納入混合所有制企業(yè)的范疇，股份制企業(yè)是混合所有制經(jīng)濟(jì)的一種典型形態(tài)。

(二)混合所有制的政策背景

在國(guó)家層面，黨的十五大首次提出了混合所有制經(jīng)濟(jì)的概念，黨的十八屆三中全會(huì)將混合所有制經(jīng)濟(jì)作為國(guó)有企業(yè)改革的重要抓手和著力點(diǎn)。2015年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》指出：“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”，同時(shí)將分類分層作為推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的基本途徑。2019年，國(guó)資委出臺(tái)《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》，為國(guó)有企業(yè)推進(jìn)混合所有制改革提供了流程參考指導(dǎo)。在鐵路行業(yè)方面，2017年，原中國(guó)鐵路總公司《關(guān)于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》要求“推動(dòng)國(guó)鐵資本與非國(guó)鐵資本(指其他國(guó)有資本、集體資本、非公有資本)共同發(fā)展”。2020年，國(guó)鐵集團(tuán)《國(guó)鐵企業(yè)改革三年行動(dòng)實(shí)施方案(2020—2022年)》明確“積極穩(wěn)妥深化混合所有制改革”。

二、鐵路公司制改革情況和鐵路局集團(tuán)公司實(shí)施混合所有制改革的必要性

(一)鐵路公司制改革情況

2013年3月，鐵路行業(yè)實(shí)行政企分開(kāi)，中國(guó)鐵路總公司承接原鐵道部的企業(yè)職能，成為由中央管理的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)。2017年11月，中國(guó)鐵路總公司所屬18個(gè)鐵路局相繼完成公司制改革，統(tǒng)一改為“中國(guó)鐵路××局集團(tuán)有限公司”，簡(jiǎn)稱“××鐵路局集團(tuán)公司”。各鐵路局由廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制的“全民所有制企業(yè)”變成由董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)分工負(fù)責(zé)的“有限責(zé)任公司”；同時(shí)，各鐵路局組織實(shí)施并先后完成對(duì)所屬各級(jí)非運(yùn)輸企業(yè)的公司制改革。2019年6月，中國(guó)鐵路總公司完成公司制改革，中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱國(guó)鐵集團(tuán))掛牌成立。至此，國(guó)鐵集團(tuán)和鐵路局集團(tuán)公司兩級(jí)企業(yè)順利完成公司制改革任務(wù)，鐵路正式邁入“公司制”時(shí)代，成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的市場(chǎng)主體，這為鐵路局集團(tuán)公司推進(jìn)混合所有制改革奠定了基礎(chǔ)。

(二)鐵路局集團(tuán)公司企業(yè)情況及分類

鐵路企業(yè)數(shù)量眾多，按照功能定位和所從事業(yè)務(wù)的性質(zhì)特點(diǎn)，可分為鐵路運(yùn)輸類企業(yè)和非運(yùn)輸企業(yè)。鐵路局集團(tuán)公司主營(yíng)業(yè)務(wù)為鐵路客貨運(yùn)輸服務(wù)，主要由基層站段負(fù)責(zé)組織實(shí)施，各站段無(wú)獨(dú)立法人地位，為鐵路局集團(tuán)公司的分支機(jī)構(gòu)(分公司)；同時(shí)作為國(guó)鐵集團(tuán)的出資人代表，鐵路局集團(tuán)公司控股或參股部分合資鐵路公司，其主要資產(chǎn)為國(guó)鐵干線。可見(jiàn)，鐵路運(yùn)輸企業(yè)是承擔(dān)客貨運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)及公益性運(yùn)輸任務(wù)的主體，兼具商業(yè)和公益兩重屬性。公司制改革后，作為國(guó)鐵集團(tuán)的全資子公司，鐵路局集團(tuán)公司還有所屬不同種類的各級(jí)非運(yùn)輸企業(yè)，其中直屬(一級(jí))公司由鐵路局集團(tuán)公司作為出資人，各直屬公司作為出資人還有所屬的子公司，各級(jí)公司均具有獨(dú)立法人資格，實(shí)行多元化經(jīng)營(yíng)。非運(yùn)輸企業(yè)按照不同主營(yíng)業(yè)務(wù)性質(zhì)，可界定為“經(jīng)營(yíng)保障類”和“關(guān)聯(lián)市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)類”。從事勘察設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、信息科研等業(yè)務(wù)的企業(yè)能為鐵路經(jīng)營(yíng)發(fā)展提供技術(shù)、信息等支撐，屬經(jīng)營(yíng)保障類企業(yè)；物流商貿(mào)、商旅服務(wù)、廣告?zhèn)髅健⒌禺a(chǎn)酒店等板塊的企業(yè)與鐵路資源相關(guān)聯(lián)，通過(guò)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)獲取收入，為關(guān)聯(lián)市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)類?？梢?jiàn)，鐵路非運(yùn)輸企業(yè)直接參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，商業(yè)性特點(diǎn)較為突出。

(三)鐵路局集團(tuán)公司實(shí)施混合所有制改革的必要性

鐵路局改制為鐵路局集團(tuán)公司后，處于新舊體制轉(zhuǎn)型過(guò)渡期，傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)管理模式已不適應(yīng)新的市場(chǎng)環(huán)境要求，普遍存在著諸如公司治理結(jié)構(gòu)還需持續(xù)優(yōu)化，治理機(jī)制有待進(jìn)一步健全，現(xiàn)代企業(yè)制度還應(yīng)完善，激勵(lì)機(jī)制還有所欠缺，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力不強(qiáng)等問(wèn)題，造成運(yùn)行機(jī)制不夠靈活、效率效益不高、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展較慢。推進(jìn)鐵路局集團(tuán)公司混合所有制改革，有利于進(jìn)一步推動(dòng)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，完善國(guó)有資本管理體制，提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理能力和創(chuàng)新發(fā)展能力，充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)引領(lǐng)帶動(dòng)作用。同時(shí)鐵路局集團(tuán)公司發(fā)展國(guó)鐵資本與非國(guó)鐵資本交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，有助于推進(jìn)健全完善國(guó)鐵企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代企業(yè)制度，更好地適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展要求，推動(dòng)鐵路局集團(tuán)公司由運(yùn)輸生產(chǎn)型向市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)型轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力和市場(chǎng)活力，提升質(zhì)量效益，放大國(guó)鐵資本功能，實(shí)現(xiàn)國(guó)鐵資本與非國(guó)鐵資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。

三、分類分層推進(jìn)鐵路局集團(tuán)公司混合所有制改革

根據(jù)不同企業(yè)的功能定位、規(guī)模狀況、戰(zhàn)略地位、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)等，分類分層推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革是必須堅(jiān)持的基本原則。鐵路局集團(tuán)公司應(yīng)按照完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、突出主業(yè)、提高效率的要求推進(jìn)混合所有制改革，對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)持續(xù)深化公司制改革、股份制改造力度，對(duì)非運(yùn)輸企業(yè)分層分類、積極穩(wěn)妥深化混合所有制改革。

(一)鐵路運(yùn)輸類企業(yè)

鐵路運(yùn)輸類企業(yè)包括鐵路局集團(tuán)公司和合資鐵路公司(鐵路局集團(tuán)公司為國(guó)鐵出資人代表)。鐵路運(yùn)輸業(yè)肩負(fù)客貨運(yùn)輸服務(wù)重任，處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)。推進(jìn)鐵路運(yùn)輸業(yè)混合所有制改革，一是對(duì)新建干線鐵路項(xiàng)目，堅(jiān)持由國(guó)鐵資本控股，實(shí)行合資、合作等模式，積極引入非國(guó)鐵資本投資參與路網(wǎng)建設(shè)，同時(shí)在鐵路客貨運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域引入非國(guó)鐵資本，推動(dòng)鐵路投資、經(jīng)營(yíng)主體多元化。二是拓展與鐵路運(yùn)輸上下游企業(yè)合作，采取國(guó)鐵資本參股、設(shè)立專項(xiàng)業(yè)務(wù)合作平臺(tái)等方式，加大與鐵路上下游企業(yè)合作力度，延伸鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)鏈。三是對(duì)合資鐵路公司，推進(jìn)既有公司重組整合，吸引非國(guó)鐵資本投資參股；民營(yíng)企業(yè)與鐵路組成聯(lián)合體投資境外鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)，培育境外產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，拓展國(guó)際市場(chǎng)。四是進(jìn)一步完善鐵路局集團(tuán)公司法人治理結(jié)構(gòu)，加快健全完善現(xiàn)代企業(yè)制度，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，形成有效制衡、靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，更好地承擔(dān)起保障國(guó)家戰(zhàn)略、安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和服務(wù)人民群眾的重大社會(huì)責(zé)任。

(二)鐵路非運(yùn)輸企業(yè)

鐵路非運(yùn)輸企業(yè)主要分為經(jīng)營(yíng)保障類和關(guān)聯(lián)市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)類，實(shí)施混合所有制改革應(yīng)堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、分層分類推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。對(duì)經(jīng)營(yíng)保障類企業(yè)保持國(guó)鐵資本控股地位，推進(jìn)股權(quán)多元化，符合條件的有序推進(jìn)；關(guān)聯(lián)市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)類積極推進(jìn)混合所有制改革，國(guó)鐵資本可控股、可參股。一是以效率效益最大化為前提，通過(guò)增資擴(kuò)股、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)置換、資產(chǎn)并購(gòu)、戰(zhàn)略合作等方式，引入非國(guó)鐵資本，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理機(jī)制，使非國(guó)鐵資本投資參股或控股非運(yùn)輸領(lǐng)域，促進(jìn)與社會(huì)企業(yè)融合發(fā)展。二是以市場(chǎng)化為前提，國(guó)鐵資本投資符合條件的非國(guó)鐵項(xiàng)目，與發(fā)展?jié)摿Υ?、成長(zhǎng)性強(qiáng)的非國(guó)鐵企業(yè)建立股權(quán)融合、戰(zhàn)略合作機(jī)制，整合資源發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。三是從優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏角度，通過(guò)投資入股、并購(gòu)重組等方式，與非國(guó)鐵資本出資設(shè)立的公司進(jìn)行戰(zhàn)略合作，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，促進(jìn)共同發(fā)展。四是鐵路局集團(tuán)公司所屬各級(jí)非運(yùn)輸企業(yè)，按照實(shí)現(xiàn)技術(shù)管理、商業(yè)模式創(chuàng)新的方向，健全完善現(xiàn)代企業(yè)制度，不斷優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國(guó)鐵資本活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

四、多種途徑發(fā)展鐵路局集團(tuán)公司混合所有制經(jīng)濟(jì)

混合所有制改革不是包治百病的神藥，也不一定適合所有國(guó)有企業(yè)。鐵路局集團(tuán)公司在實(shí)施混合所有制改革過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況選擇適宜的途徑，因地制宜、因業(yè)施策、因企施策，宜獨(dú)則獨(dú)、宜控則控、宜參則參，不搞“一刀切”和“拉郎配”，實(shí)事求是、多種途徑發(fā)展鐵路局集團(tuán)公司混合所有制經(jīng)濟(jì)。

(一)引入非國(guó)鐵資本參與投資

在物流園項(xiàng)目建設(shè)、鐵路設(shè)備設(shè)施維修領(lǐng)域，通過(guò)投資入股、項(xiàng)目融資和戰(zhàn)略合作等方式引入非國(guó)鐵資本，推動(dòng)投資經(jīng)營(yíng)主體的多元化。在工業(yè)制造、信息技術(shù)、旅游酒店、商貿(mào)物流、建筑施工、土地開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域，通過(guò)參股、控股、資產(chǎn)收購(gòu)等方式，引入非國(guó)鐵資本；對(duì)市場(chǎng)化程度較高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分的酒店餐飲、廣告?zhèn)髅?、物流服?wù)等業(yè)務(wù)板塊，大力優(yōu)先吸引社會(huì)資本，推動(dòng)非運(yùn)輸企業(yè)向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)換。

(二)推進(jìn)企業(yè)債轉(zhuǎn)股

用好有關(guān)政策，從符合國(guó)鐵資本控股、債務(wù)負(fù)擔(dān)重、未來(lái)預(yù)期較好等條件的企業(yè)中，篩選出適合債轉(zhuǎn)股的標(biāo)的公司，與相關(guān)債權(quán)人溝通協(xié)商一致，按照市場(chǎng)化、法治化的原則，開(kāi)展債轉(zhuǎn)股，降低債務(wù)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，促進(jìn)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)發(fā)展。

(三)推動(dòng)資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)

按照資本化、股權(quán)化、證券化的方向，推進(jìn)資產(chǎn)證券化改革，通過(guò)多種創(chuàng)新方式加速國(guó)鐵資本和非國(guó)鐵資本的深度融合。符合條件的企業(yè)發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券、可分離債券等創(chuàng)新融資工具，促使企業(yè)近期獲得債務(wù)融資，遠(yuǎn)期進(jìn)一步優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)。

(四)推進(jìn)企業(yè)改制上市

積極推進(jìn)非運(yùn)輸企業(yè)股份制改造，為上市做好準(zhǔn)備。以科技領(lǐng)域和專業(yè)市場(chǎng)前景良好的企業(yè)為重點(diǎn)，培育達(dá)到一定規(guī)模的上市后備企業(yè)。利用主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板等資本市場(chǎng)，推動(dòng)具備條件的企業(yè)公開(kāi)發(fā)行股票上市，積極引入各類投資者，提高融資能力和資源配置效率。

(五)實(shí)施員工持股

推進(jìn)人才資本和技術(shù)要素貢獻(xiàn)占比較高且市場(chǎng)化程度較高的鐵路局集團(tuán)公司直屬及以下高新技術(shù)企業(yè)和科技服務(wù)型企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)，支持對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營(yíng)管理人員和業(yè)務(wù)骨干等持股。

鐵路局集團(tuán)公司推進(jìn)混合所有制改革是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)性工程，正處于起步階段，在實(shí)施過(guò)程中會(huì)遇到各種各樣的問(wèn)題，目標(biāo)任務(wù)不可能一步達(dá)成、一蹴而就。鐵路局集團(tuán)公司混合所有制改革作為國(guó)企改革三年行動(dòng)的“硬骨頭”，必須積極穩(wěn)妥、分類推進(jìn)，同時(shí)要持續(xù)向縱深推動(dòng)，不斷適應(yīng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展方向，充分發(fā)揮不同資本的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)效應(yīng)，更好促進(jìn)鐵路事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。