中國基層公務(wù)員管理制度建設(shè)問題研究

山西省呂梁市交城縣組織部黨建綜合服務(wù)中心 陳亮

結(jié)合我國基層公務(wù)員管理的實際，重點解決基層公務(wù)員管理體制、管理過程、管理方式和方法等方面的問題，本文對中國基層公務(wù)員管理制度建設(shè)問題進(jìn)行了研究。

一、基層公務(wù)員管理的內(nèi)涵

基層公務(wù)員隊伍的管理是國家行政工作的重要組成部分，也是其內(nèi)在要求和保證。它的宗旨與建立公務(wù)員體系的整體目標(biāo)相吻合，就是要通過有效的管理來提升公務(wù)員的質(zhì)量，保證公務(wù)員的最優(yōu)、最廉潔，建立一個有效的公務(wù)員體系。根據(jù)《公務(wù)員及其工作人員保護(hù)條例》中有關(guān)國家公務(wù)員制度的規(guī)定，對各級政府工作人員進(jìn)行免職；公務(wù)員“出入境”必須嚴(yán)格遵守《公務(wù)員條例》。這涉及整個國家的行政工作，而這也從政府的運行中得到了體現(xiàn)。更廣泛地說，除依法行政之外，公務(wù)員管理還應(yīng)當(dāng)包含公務(wù)員參與管理、紀(jì)檢監(jiān)察等。對公務(wù)員個體行為進(jìn)行規(guī)范是一個系統(tǒng)工程，總體而言，公務(wù)員體系中存在的問題，比如不按法律行事、沒有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，都與更大范圍的行政管理相關(guān)。要解決這些問題，需要各組織、人員、政府部門在法律、法規(guī)、法令、政策、制度、黨規(guī)等方面齊心協(xié)力。這是通過機(jī)構(gòu)來規(guī)范公職人員個人的行為。這與行政機(jī)關(guān)作風(fēng)、職能、工作方式的轉(zhuǎn)變有很大的關(guān)系。這些矛盾和問題是顯而易見的。如果不正確地解決上述問題，就會造成相應(yīng)的社會負(fù)面效應(yīng)，使政府的公務(wù)員系統(tǒng)無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，從而導(dǎo)致改革成為一個緩慢的、過渡性的進(jìn)程。

二、基層公務(wù)員管理制度建設(shè)的意義

構(gòu)建具有中國特色的公務(wù)員隊伍，對于深化我國的政治體制改革、自我完善和發(fā)展具有重要意義。公務(wù)員制度化對于完善和發(fā)展公務(wù)員制度、完善現(xiàn)階段法制政府結(jié)構(gòu)、體現(xiàn)公務(wù)員制度為人民服務(wù)的根本目的有著重大的現(xiàn)實意義。

（一）基層公務(wù)員管理制度建設(shè)是公務(wù)員管理發(fā)展的必然趨勢

（1）更新機(jī)制的完善。在過去的數(shù)十年中，政府的改革機(jī)制已經(jīng)有了很大的改變。在求職中，應(yīng)試的范圍日益擴(kuò)大，手段日趨科學(xué)化。從初試筆試起，以口試、筆試、稅務(wù)稽查等方式逐步發(fā)展?？己藘?nèi)容從多元化發(fā)展向開放型專業(yè)化轉(zhuǎn)變。近幾年，社會也開始重視中低階層工人的技術(shù)學(xué)習(xí)。這就要求高層有足夠的見識和眼光。目前，各國均成立了負(fù)責(zé)公務(wù)員退休工作的專門機(jī)構(gòu)?；诜审w系的各類養(yǎng)老體系日益完善。同時作為知識更新和提高公務(wù)員素質(zhì)的一個重要途徑，也正在逐步完善。有些國家已經(jīng)建立了國家高級公務(wù)員訓(xùn)練機(jī)構(gòu)，以及中等和低級軍官的訓(xùn)練中心。

（2）激勵機(jī)制的發(fā)展。我國公務(wù)員激勵機(jī)制的發(fā)展，主要表現(xiàn)為對行政管理理論運用的需求。單純的競爭已經(jīng)被一種強(qiáng)調(diào)競爭和協(xié)作、建立信任和榮譽的需要所代替。國家已經(jīng)就績效考核問題制定了法律或?qū)ｉT條款。影響評價的方式日益科學(xué)化。考核的內(nèi)容從通用的標(biāo)準(zhǔn)變?yōu)楠毩⒌摹?/p>

（3）監(jiān)控機(jī)制的健全。20世紀(jì)后期至21世紀(jì)，隨著我國公務(wù)員的社會地位不斷提升，工會組織也為維護(hù)國家公職人員的合法權(quán)利提供了有力的支持。政府管理體制形成了多元化、雙邊關(guān)系、原則上制度化、法制規(guī)范等模式。

（二）基層公務(wù)員管理制度逐步健全和完善

基層公務(wù)員管理制度的產(chǎn)生，是適應(yīng)現(xiàn)代社會生產(chǎn)、社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。社會化大生產(chǎn)使人民自身改造自然的能力得到了很大的提升，同時也促使了社會的生產(chǎn)方式發(fā)生了巨大的變化?，F(xiàn)在的政府已經(jīng)從過去的“守夜人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭f能政府”，擁有較高的權(quán)力。要解決市場經(jīng)濟(jì)的失效，就必須以政府的力量干預(yù)和平衡市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。作為科學(xué)規(guī)范的人事管理制度，公務(wù)員制度是現(xiàn)代政府建設(shè)的保障?？梢哉f，現(xiàn)代的行政管理離不開現(xiàn)代的公務(wù)員體制。21世紀(jì)，科技革命深刻地影響著世界各國，加速了世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也加速了經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展。同時，在新的歷史條件下，政府的公共服務(wù)也面臨著新的挑戰(zhàn)。提高我國基層公務(wù)員隊伍的活力，提高他們的工作效率，減少開支，提高服務(wù)質(zhì)量，已經(jīng)成為一個重要的問題。

（三）基層公務(wù)員管理制度建設(shè)是建設(shè)法治政府的重要組成部分

在現(xiàn)代法治環(huán)境中，政府應(yīng)以法治為基礎(chǔ)。中國正在為建立一個具有法律效力的社會主義國家而奮斗。依法治國不僅是目的，更是構(gòu)建社會主義法治國家的重要內(nèi)容。人們廣泛地認(rèn)識到，不管是一種治理方式還是一種管理方式，都應(yīng)包含以下四個層面：第一，政府的構(gòu)成與運行必須建立在《組織法》之上；第二，原則上，政府應(yīng)當(dāng)遵循法律；第三，政府在法治的指導(dǎo)下，遵循合乎理性與社會公正的原則；第四，國家管理要接受國家和社會的監(jiān)督，依法追究侵權(quán)人的法律責(zé)任。政府的行為是由政府公務(wù)員的實際行動決定的，他們的工作是決定政府行為的關(guān)鍵因素?？梢哉f，一個以法治為本的政府，一定要有高質(zhì)素的高官，要不然就沒有一個真正的法治政府。本文認(rèn)為，建立健全公務(wù)員制度，是構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)。在中國，基層干部占據(jù)了絕大多數(shù)的公務(wù)員。他們是以人口和社會為目標(biāo)，為社會提供公共服務(wù)或進(jìn)行社會治理的。他們是政府和社會、公眾之間的紐帶。他們更直接地代表了政府的工作。其具體的管理舉措是其法治水平的直接體現(xiàn)。在過去的幾年里，政府和基層公務(wù)員更加注重公平公正。我國的行政執(zhí)法體系不斷健全，從某種意義上保障了我國法律和法規(guī)的實施。尤其是各級公務(wù)員，其法治觀念、執(zhí)法觀念逐漸加強(qiáng)，為推進(jìn)依法治國奠定了堅實的基礎(chǔ)。但是，我們也要清醒地認(rèn)識到，我們的基層干部隊伍建設(shè)還很落后，基層的法治化管理水平也相對落后。所以，建立公務(wù)員的基層管理體系，既是現(xiàn)代政府依法治國的必然要求，又是依法治國的重要保障。

（四）基層公務(wù)員管理制度建設(shè)有助于遏制腐敗

加強(qiáng)基層公務(wù)員的管理體制建設(shè)，可以有效地防止基層公務(wù)員的腐敗。“好的制度能讓壞人為所欲為，壞的制度能讓好人不能盡善盡美?！边@種思想對我們理解我國的公務(wù)員隊伍建設(shè)也有一定的借鑒作用。在此之前，我們已經(jīng)清楚地指出，基層公務(wù)員是以政府的名義，為社會、為公民提供公正、有效的服務(wù)。但不可否認(rèn)的是，公共權(quán)力是分配社會資源的重要力量，它總是有可能被異化，進(jìn)而導(dǎo)致腐敗。20世紀(jì)，阿克頓爵士曾說過：“權(quán)力會使人墮落，而絕對權(quán)力會使人絕對地墮落?！必澪鄣谋举|(zhì)是政府公務(wù)員利用自己所擁有的公權(quán)，為自己謀取私利。從客觀上講，基層公職人員手中的公權(quán)是十分有限的。然而，在我國基層公務(wù)員中，存在著一種更為特殊的權(quán)力，那就是行政自由裁量權(quán)。一般人認(rèn)為，自由裁量權(quán)是指在特定條件下，基層行政機(jī)關(guān)和公職人員在實施政策時，根據(jù)自己的職責(zé)自主判斷、選擇和作出合理的具體行政行為。基層公務(wù)員在執(zhí)行決策過程中所享有的自由裁量權(quán)主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，行政自由裁量權(quán)是法定賦予的權(quán)利，其宗旨在于達(dá)到政策目標(biāo)，因而，基層公職人員在法定權(quán)限內(nèi)行使其自由裁量權(quán)，不得超出法定權(quán)限。并且，這樣的決策權(quán)力只能是為了達(dá)到政策目標(biāo)；第二，自由裁量權(quán)是指在一定情形下，對行政行為和不作為的選擇具有一定的限制，而不是任意的。第三，自由裁量權(quán)具有對行政權(quán)力的依賴性，它以行使權(quán)力為先決條件，不能超越權(quán)力，也不能不行使權(quán)力?；鶎庸珓?wù)員是國家形象的“窗口”，它直接發(fā)揮著政府的社會治理和市場監(jiān)督功能，它直接關(guān)系著社會秩序的維護(hù)和變革。因此，如果公務(wù)員的權(quán)力被濫用的話，后果會很嚴(yán)重。建立基層公務(wù)員管理體制，從制度層面上對其行使自由裁量權(quán)進(jìn)行了規(guī)制。通過基層公務(wù)員的制度建設(shè)，引導(dǎo)其規(guī)范行使其自由裁量權(quán)，以防止其濫用職權(quán)，導(dǎo)致腐敗。

三、基層公務(wù)員管理法治化措施

但是，盡管存在著種種特定的法律和法規(guī)，但這并不意味著國家行政機(jī)關(guān)的行政法治化。任何的法律和條例，一旦被擱置在書架上，都會變成一堆廢紙。一些學(xué)者提出，要使我國公務(wù)員行政法治化，必須從以下兩個方面著手：第一，強(qiáng)化和健全程序法治，即在制訂公務(wù)員行政的各種實體法律、規(guī)章時，要充分考慮應(yīng)當(dāng)設(shè)置的程序規(guī)則，并保證其可操作性；第二，要加強(qiáng)法律問責(zé)，解決在行政執(zhí)法中存在的法律不嚴(yán)等問題，必須加強(qiáng)法律責(zé)任的追究，使超出法律權(quán)限、違反法律規(guī)定的責(zé)任人受到法律的追究。關(guān)于改進(jìn)公務(wù)員的行政程序和建立基層公務(wù)員的監(jiān)督制度，我們將就不同的行政環(huán)節(jié)和監(jiān)管的內(nèi)容進(jìn)行具體的分析。在此，我們僅做一個簡單而全面的分析。本文結(jié)合國內(nèi)外有關(guān)專家的意見，對如何強(qiáng)化基層公務(wù)員隊伍的法制化進(jìn)行介紹，概括如下：

（1）實現(xiàn)基層公務(wù)員編制合法化，嚴(yán)格控制基層公務(wù)員的“入口關(guān)”，實現(xiàn)基層公務(wù)員編制管理法定化。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步制訂限制公務(wù)員人數(shù)的法律，參照人口、經(jīng)濟(jì)總量等資料，確定經(jīng)費供應(yīng)人數(shù)，在編制類別時，不僅要限定行政編制的總量，還要根據(jù)政府工作的具體情況以及臨時雇用的人數(shù)確定編制總量。對編制的管理工作實行同級人大和上級政府的雙向控制與監(jiān)督，實行各級人民政府對編制的管理，使編制工作真正地接受代表和上級政府的監(jiān)督。如果沒有按照編制限額、職位需求和規(guī)定的資格條件聘用、晉升、調(diào)入和調(diào)任國家公務(wù)員，則宣告其為無效。

（2）對基層公職人員自由裁量的制約

本文就基層公務(wù)員的自由裁量權(quán)問題進(jìn)行了較為詳盡的探討。要想進(jìn)一步加強(qiáng)基層公務(wù)員的行政管理，防止其腐敗，必須通過有效的手段對其進(jìn)行制約。要使基層公務(wù)員成為一支廉潔、高效、專業(yè)化的公務(wù)員隊伍，就需要對其行使的自由裁量權(quán)進(jìn)行有效的管制，從而使其在執(zhí)行中遵循合法性、合理性和程序性原則。在信息時代，“要把重心放在對“程序設(shè)計者”的控制和制約上，“必須對信息系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督和審查”“要建立對特定案件的反饋和處理機(jī)制?！币恍W(xué)者提出，要規(guī)范基層公務(wù)員的自由裁量權(quán)，健全其運用制度，就需要將自律與他律相統(tǒng)一，二者缺一不可。本文從我國基層實際出發(fā)，提出了以立法、司法、行政、自控四種控制方法來控制基層公職人員的自由裁量權(quán)。第一，要對自由裁量權(quán)的法律適用條件和適用范圍進(jìn)行嚴(yán)格的界定，力求將某些具有彈性的條款和模棱兩可的概念明晰化、具體化。在規(guī)定具體、詳盡、細(xì)致的過程中，盡量做到對行政自由裁量權(quán)的限制。第二，加強(qiáng)對行政自由裁量的司法控制，也是一種行之有效的途徑。法院對行政權(quán)力濫用、行政處罰不公平等行政行為予以無效、撤銷或變更，并要求其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，從而規(guī)范行政行為的合理使用。第三，在行政管制上，主要是以行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對行政裁量權(quán)的制約來防止其濫用。行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法審查特定行政行為的合法性、合理性，直接對其違法的行為進(jìn)行直接變更，并及時制止、糾正其違法、不當(dāng)行為，以維護(hù)其合法權(quán)益，是基層公務(wù)員的自控能力，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須加強(qiáng)基層公務(wù)員的政治品德建設(shè)，培養(yǎng)其形成為人民服務(wù)、人民利益高于一切的價值觀；要不斷提高基層公務(wù)員的職業(yè)道德，引導(dǎo)其樹立愛崗敬業(yè)、為人民服務(wù)、為社會服務(wù)的職業(yè)道德。要加強(qiáng)基層公務(wù)員思想品德建設(shè)，防止行政權(quán)力濫用。因此，如何有效地控制基層公務(wù)員的自由裁量權(quán)，是實現(xiàn)行政機(jī)關(guān)行政工作制度化的一個重要保障。

四、結(jié)束語

總之，由于我國處于不同的發(fā)展階段，政府對經(jīng)濟(jì)和社會管理工作的側(cè)重點也不一樣，這就使得公務(wù)員的工作重心發(fā)生了轉(zhuǎn)變。此外，公務(wù)員的管理工作也會隨著時間的推移而發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整。當(dāng)前，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的不斷加強(qiáng)，我國面臨著更加嚴(yán)峻的國際市場環(huán)境，若不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革，必然會對國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展造成不利影響。因此，為保證國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，政府采取了一系列的經(jīng)濟(jì)制度改革措施，成效顯著。公務(wù)員的職責(zé)之一是管理社會和經(jīng)濟(jì)的秩序，因此，在新的環(huán)境下，公務(wù)員的行政管理制度改革必須要適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制改革。通過完善基層公務(wù)員的管理和監(jiān)督機(jī)制，完善其行政流程，增強(qiáng)基層公務(wù)員的管理體制，加強(qiáng)基層公務(wù)員的監(jiān)督體制。

相關(guān)鏈接

公務(wù)員，全稱為國家公務(wù)員，是各國負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理經(jīng)濟(jì)社會秩序和國家公共資源，維護(hù)國家法律規(guī)定，貫徹執(zhí)行相關(guān)義務(wù)的公職人員。在中國，公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。

公務(wù)員職位按職位的性質(zhì)、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。國務(wù)院根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》，對于其職位特殊性，需單獨管理的，可增設(shè)其他職位類別。

2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門認(rèn)真遵照執(zhí)行。2020年3月3日，中共中央組織部發(fā)布《公務(wù)員范圍規(guī)定》和《公務(wù)員職務(wù)、職級與級別管理辦法》，明確了公務(wù)員的具體范圍和職務(wù)、職級、級別的管理規(guī)定。

針對公務(wù)員范圍的各種不同意見，全國人大法律委員會經(jīng)反復(fù)研究認(rèn)為，干部管理制度正處在改革過程中，公務(wù)員的范圍需要同民主政治發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)，同我國現(xiàn)階段干部管理體制相符合，公務(wù)員法草案的規(guī)定符合實際情況，建議維持草案規(guī)定的范圍；同時，建議對關(guān)于公務(wù)員定義的表述作修改完善，以符合所要規(guī)范的公務(wù)員范圍。最后，立法機(jī)關(guān)接受了這個建議。

公務(wù)員是黨的干部隊伍的重要組成部分，是中國特色社會主義事業(yè)的中堅力量，是人民的公仆。努力建設(shè)一支忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍，事關(guān)整個干部隊伍建設(shè)成效，事關(guān)黨的執(zhí)政能力、執(zhí)政基礎(chǔ)、執(zhí)政地位。