省會(huì)城市“三舊”改造經(jīng)驗(yàn)借鑒與探索：中山黃圃視角

黃圃鎮(zhèn)三舊改造辦公室 陳錦章

在廣東，“三舊”改造是國(guó)家和廣東省在部省協(xié)作基礎(chǔ)上的一項(xiàng)重大舉措?；浉?009〕78號(hào)文件明確了“三舊”具體包括“老城鎮(zhèn)、老廠房、舊村莊”，提出了完善土地轉(zhuǎn)用手續(xù)、補(bǔ)全征收續(xù)、補(bǔ)全供地手續(xù)、土地出讓收益分配、農(nóng)村集體建設(shè)用地變更為國(guó)有土地等方案。對(duì)邊角地、插花地、夾心地的處理政策是惠民措施的一大亮點(diǎn)。粵府〔2009〕78號(hào)文件為全省實(shí)施“三舊”改造工作提供了有力的政策支持，也對(duì)各地市區(qū)的土地征用補(bǔ)償制度制定提供了參考。

一、廣州市三舊改造邏輯與效果

（一）廣州市三舊改造概況

廣州市作為廣東省的省會(huì)城市，從廣東省“三舊”改革開(kāi)始就站在了“排頭兵”的位置。廣州市三舊改造工程的底層邏輯是系統(tǒng)并有規(guī)模地處理無(wú)效狀態(tài)的建設(shè)土地，全面從粗放型轉(zhuǎn)向節(jié)約型的土地利用方式，通過(guò)對(duì)土地資源的進(jìn)一步優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌用地的合理利用，有效解決用地利用效率低下的問(wèn)題，帶動(dòng)社會(huì)資本的總投入超過(guò)3000億元人民幣，惠及12萬(wàn)左右居民，盤(pán)活存量用地85平方公里。

2019年，廣州市將“三舊”改造升級(jí)為城市更新九項(xiàng)重點(diǎn)工作（“三舊”改造、“三園”轉(zhuǎn)型、“三亂”整治），以城市更新成片連片改造為實(shí)施路徑，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)主體統(tǒng)籌片區(qū)策劃方案，系統(tǒng)性、規(guī)模化推進(jìn)城市更新，為探索超大城市有機(jī)更新邁出了關(guān)鍵一步。近兩年來(lái)，圍繞城市有機(jī)更新的新發(fā)展理念，廣州市涌現(xiàn)出如太古倉(cāng)、聚龍灣、環(huán)市東、南洋電器廠等多個(gè)連片改造的重要實(shí)踐。

2022年1月，廣州市再次更新了“三舊”改造的《三年規(guī)劃》。該方案結(jié)合了《廣東省深入推進(jìn)“三舊”改造三年行動(dòng)方案(2019-2021年)》和廣東省《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，總結(jié)了以往取得的成果與不足，提出了新的“三舊”改造目標(biāo)是將專業(yè)批發(fā)市場(chǎng)、物流園區(qū)、村級(jí)工業(yè)園改造、拆除違法建設(shè)、治理黑臭水體、整治“散亂污”等重點(diǎn)工作有機(jī)銜接，互相積極推動(dòng)，形成“三舊”改造工程的新思路、新格局、新安排。

（二）廣州獵德村改造案例

廣州第一個(gè)全面的城市村莊改造項(xiàng)目是珠江新城的獵德村。改造前的獵德村是廣州市天河區(qū)最為貧困的一個(gè)村，改造方案是按先建房屋，對(duì)村民的土地進(jìn)行臺(tái)階式補(bǔ)償，對(duì)搬遷群眾進(jìn)行妥善的安置，然后進(jìn)行集資和土地建設(shè)。改造經(jīng)費(fèi)來(lái)自獵德村西片的商業(yè)用地，由市政府指派的土地發(fā)展中心進(jìn)行競(jìng)標(biāo)，由市、縣兩級(jí)政府財(cái)政撥款。改建后，建設(shè)成居民居住地和金融用地，為村集體保留其他衍生的紅利。獵德村改造于2008年1月15日正式完工，搖身一變成為天河區(qū)的新興產(chǎn)業(yè)，改造方案中針對(duì)農(nóng)村原住民可獲得持續(xù)的土地紅利、改造的投標(biāo)及籌資等措施可圈可點(diǎn)，既降低了政府支出，也保障了村民的安置和搬遷，開(kāi)創(chuàng)了省會(huì)城市“三舊”改造發(fā)展的先例。

（三）廣州TIT文化創(chuàng)意園案例

廣州市TIT文化創(chuàng)意園區(qū)是對(duì)廣州紡織機(jī)械廠舊廠房的更新改造。該案例的改造宗旨是尊重歷史，修舊如舊，園區(qū)隨處可見(jiàn)保留了紡織機(jī)械廠的生態(tài)原貌和紡織工業(yè)元素，也結(jié)合新時(shí)期發(fā)展特點(diǎn)，把一些歷史建筑進(jìn)行改造，使舊廠房重新煥發(fā)新機(jī)。在空間上，將傳統(tǒng)的歷史情感和當(dāng)代的文化元素結(jié)合在一起，也為后來(lái)的老工廠轉(zhuǎn)型提供了一個(gè)樣板。在都市規(guī)劃方面，TIT創(chuàng)意園的投資雖不多，但其效益及利益共享成效顯著。TIT創(chuàng)新園區(qū)在吸引外資方面提升了廣州市的品牌形象和工業(yè)驅(qū)動(dòng)能力，不但具備時(shí)尚設(shè)計(jì)的創(chuàng)作功能，還能同時(shí)兼?zhèn)淦放普逛N(xiāo)和高端奢侈品定制，經(jīng)過(guò)發(fā)展，在當(dāng)?shù)刂饾u成為引領(lǐng)時(shí)尚文化的風(fēng)向標(biāo)，為廣州增添了一張靚麗的風(fēng)景線。

二、黃圃鎮(zhèn)對(duì)廣州市三舊改造經(jīng)驗(yàn)的反思與借鑒

（一）中山市黃圃鎮(zhèn)概述

中山市黃圃鎮(zhèn)位于中山市的最北部，地處“珠三角”西岸都市圈發(fā)展核心板塊，是中山市唯一的中國(guó)歷史文化名鎮(zhèn)，曾多次入選全國(guó)綜合實(shí)力千強(qiáng)鎮(zhèn)，素有“中國(guó)家電制造基地”“中國(guó)臘味食品名鎮(zhèn)”“中國(guó)飄色之鄉(xiāng)”之稱。

當(dāng)前，中山市黃圃鎮(zhèn)人民政府公示了《中山市城市更新（“三舊”改造）專項(xiàng)規(guī)劃（2020-2035）黃圃鎮(zhèn)需求報(bào)告》，文件披露了黃圃鎮(zhèn)未來(lái)5年的計(jì)劃實(shí)施更新項(xiàng)目，展示了2020-2035年黃圃鎮(zhèn)關(guān)于改造后的用地規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)籌、綜合交通統(tǒng)籌規(guī)劃等情況。更新方式包含全面改造、微改造、微改造與全面改造并舉、增量開(kāi)發(fā)等；更新分區(qū)共30個(gè)，其中包含2個(gè)舊城鎮(zhèn)更新，剩余全為舊廠房更新。

（二）獵德村改造的反思與借鑒

獵德村的村莊改造可圈可點(diǎn)，雖然存在一定的缺陷，如在農(nóng)村改革中涉及巨額資金，小部分村干部存在利用體制漏洞謀取私利的現(xiàn)象，個(gè)別被征地農(nóng)民的個(gè)人用地權(quán)益受到侵害等，但仍舊為中山黃圃鎮(zhèn)的“三舊”改造提供了許多可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合黃圃鎮(zhèn)的實(shí)際情況，可考慮將舊村改造的村民管理方式由以前的完全以政府為主改變?yōu)橐悦癖姙橹?，把?quán)力還給人民，讓群眾實(shí)際參與到改造建設(shè)的管理中來(lái)，改造過(guò)程要結(jié)合群眾的實(shí)際需求而進(jìn)行。

（三）TIT文化創(chuàng)意園的反思與借鑒

TIT文化創(chuàng)意園項(xiàng)目建成后存在若干問(wèn)題，例如在配套方面，缺乏娛樂(lè)和溝通的平臺(tái)，對(duì)功能的適用性強(qiáng)烈，結(jié)構(gòu)形式過(guò)于單一，室外場(chǎng)地與公共性服務(wù)設(shè)施（座椅，遮陽(yáng)板，戶外設(shè)施）等缺少；與周?chē)擎?zhèn)居住地的契合程度較低，對(duì)未來(lái)的整體發(fā)展也缺少討論。周邊的住戶和旅游者都沒(méi)有享受這項(xiàng)工程所產(chǎn)生的社會(huì)福利。結(jié)合黃圃鎮(zhèn)的實(shí)際情況，在往后的“三舊”改造工程中要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)人民群眾對(duì)美好幸福生活追求的深度思考，避免改造后園區(qū)的經(jīng)營(yíng)只屬于房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍，缺少公開(kāi)的經(jīng)營(yíng)手段；要注重在園區(qū)建成后與毗鄰合作場(chǎng)所進(jìn)行深層次的合作交流。

三、黃圃鎮(zhèn)三舊改造現(xiàn)存問(wèn)題分析

（一）宣傳不到位

鎮(zhèn)區(qū)的“三舊”改造工作重點(diǎn)在宣傳，相關(guān)部門(mén)在“三舊”改造計(jì)劃實(shí)施初期，若沒(méi)有及時(shí)對(duì)改造項(xiàng)目相關(guān)的優(yōu)勢(shì)與未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行廣泛宣傳，沒(méi)有及時(shí)改變當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)三舊改造的刻板觀點(diǎn)，會(huì)使群眾容易形成是政府要拆、開(kāi)發(fā)商要拆等被動(dòng)拆遷的抵觸情緒，沒(méi)有深刻認(rèn)知到“三舊”改造利好優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致進(jìn)行征地拆遷初期產(chǎn)生了部分社會(huì)矛盾，導(dǎo)致改建項(xiàng)目熱情不高、進(jìn)度緩慢。

（二）銜接不順暢

黃圃鎮(zhèn)在“三舊”改造過(guò)程中，出現(xiàn)了相關(guān)部門(mén)之間規(guī)劃布局不相適應(yīng)、銜接不順暢的問(wèn)題。作為參與“三舊”改造中的各級(jí)部門(mén)各有計(jì)劃，在銜接不順暢的情況下常常造成計(jì)劃與計(jì)劃之間的不協(xié)調(diào)和“規(guī)劃打架”，大大影響了工作效率。基于“三舊”改造任務(wù)的效率要求和復(fù)雜性，銜接不順暢容易出現(xiàn)從立項(xiàng)到實(shí)施過(guò)程的隨意性，科學(xué)化和可實(shí)施性程度較低，導(dǎo)致改建工程進(jìn)展效率低下。

（三）制度不健全

三舊改造涉及土地征收、補(bǔ)償安置等諸多方面，其中必然存在大量的經(jīng)濟(jì)利益。在實(shí)施“三舊”改造過(guò)程中，制度不健全、公示過(guò)程不透明、審批手續(xù)過(guò)簡(jiǎn)、權(quán)利過(guò)度集中等問(wèn)題都容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，對(duì)“三舊”改造工作的公正性和公平性造成了極大影響，必然會(huì)對(duì)“三舊”的改造工作造成不利影響?！叭f”整治工程腐敗問(wèn)題頻發(fā)究其原因是主要監(jiān)管制度相對(duì)不健全。

（四）整體不協(xié)調(diào)

黃圃鎮(zhèn)部分“三舊”改造工程實(shí)施后，鎮(zhèn)區(qū)形象明顯得到了改善，但在提高居住條件、提高行政服務(wù)等方面仍存在不足?！翱v觀全鎮(zhèn)，總體上“老城鎮(zhèn)、老廠房、老村莊”的整治區(qū)域分布較多，區(qū)域性土地整治缺少考慮整個(gè)區(qū)域的綜合功能，“點(diǎn)”“塊”的“散點(diǎn)化”變化，在微觀上表現(xiàn)出了一種“局部”的完善，但宏觀上缺少了某種程度的協(xié)調(diào)性，沒(méi)有從多層次、多層次、系統(tǒng)性的角度來(lái)考慮鎮(zhèn)區(qū)的總體功能和環(huán)境質(zhì)量，較多項(xiàng)目呈現(xiàn)空間無(wú)序、良莠不齊的情況。

（五）目標(biāo)不明確

當(dāng)前土地資源緊張，政府、開(kāi)發(fā)商和土地持有者都存在土地利用的需要，迫切需要利用“三舊”改造來(lái)吸納土地。在實(shí)踐中，“三舊”的改建容易演變成盲目追求土地的增量提高目標(biāo)的方法。某些指標(biāo)工程的大拆大建，完全是為了改建而進(jìn)行的。某些地塊在政策支持下選擇過(guò)于倉(cāng)促，利用了政策支持的優(yōu)點(diǎn)，又過(guò)度注重對(duì)現(xiàn)有用地的盤(pán)活，導(dǎo)致在規(guī)劃實(shí)施、產(chǎn)權(quán)界定、收益劃分等方面的問(wèn)題比較多，沒(méi)有很好地提高開(kāi)發(fā)土地的節(jié)約和集中程度。

四、黃圃鎮(zhèn)舊村莊改造對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)宣傳教育，提高透明度

一是在“三舊”改建初期，要安排相關(guān)工作人員進(jìn)行政策、業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)和法制宣傳，讓市民深刻了解“三舊”改造政策及自身的合法權(quán)利，為推進(jìn)“三舊”的全面更新打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二是要加強(qiáng)對(duì)“三舊”的宣傳和動(dòng)員，利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等多媒體形式，向全社會(huì)進(jìn)行全面推廣，培育“三舊”的科學(xué)化、理性化的環(huán)境，通過(guò)群眾的廣泛宣傳和動(dòng)員，來(lái)調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性和對(duì)改革的認(rèn)識(shí)。公布相應(yīng)的新聞媒介、新聞熱線、市長(zhǎng)郵箱等信息，讓民眾有通達(dá)的途徑，提升項(xiàng)目的施政透明度。

（二）加強(qiáng)布局及管控，統(tǒng)籌利益平衡

首先，要做到各相關(guān)部門(mén)通力協(xié)作，加強(qiáng)布局及管控。建立區(qū)域規(guī)劃（包括控制規(guī)劃編制）的聯(lián)合審核制度，利用“多規(guī)合一”、多個(gè)單位共同審核的優(yōu)點(diǎn)，使規(guī)劃的合理性和科學(xué)性得到進(jìn)一步提升。

其次，遵循局部服從整體、整體服務(wù)局部的科學(xué)發(fā)展理念，在“三舊”改造過(guò)程中通過(guò)制度規(guī)則對(duì)各相關(guān)部門(mén)形成有限銜接，通過(guò)網(wǎng)格化的手段形成從上至下的發(fā)展合力，共同實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地運(yùn)營(yíng)，統(tǒng)籌平衡各方利益。

（三）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，項(xiàng)目從嚴(yán)監(jiān)管

其一，凡是涉及“三舊”改建中涉及的土地購(gòu)置、征用、土地征收補(bǔ)償金、轉(zhuǎn)讓等方面的問(wèn)題，要嚴(yán)格遵守有關(guān)財(cái)政紀(jì)律和經(jīng)費(fèi)運(yùn)用的有關(guān)規(guī)定。保障廣大群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，預(yù)防有關(guān)工作人員利用自己的權(quán)力違規(guī)征收土地，對(duì)補(bǔ)償進(jìn)行法律處置，避免民眾的合法權(quán)利受到侵害。做好“三舊”改建項(xiàng)目規(guī)劃編制、實(shí)施方案公開(kāi)、應(yīng)用法例等工作，為“三舊”改造的整修方案提供合法的法律位置和責(zé)任，保護(hù)和強(qiáng)化人民群眾的權(quán)利和義務(wù)，為群眾平等參與清理工程提供法律保障。

其二，完善“三舊”改造工作機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)管。在“三舊”改革進(jìn)程中，對(duì)土地行政領(lǐng)域內(nèi)所有違法違規(guī)行為進(jìn)行打擊。在本地區(qū)建立國(guó)土資源行政執(zhí)法部門(mén)的工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，專門(mén)處理“三舊”整治期間的職務(wù)違法行為。按時(shí)召開(kāi)專題會(huì)議，定期向上級(jí)單位匯報(bào)“三舊”改革期間國(guó)土資源行政執(zhí)法部門(mén)的工作情況。

（四）創(chuàng)新改造模式，注重實(shí)事求是

黃圃鎮(zhèn)的“三舊”更新要與區(qū)域的工業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)同步進(jìn)行，一方面要重視城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又要把城鄉(xiāng)居民的生活問(wèn)題和新農(nóng)村的要求有機(jī)結(jié)合起來(lái)，要根據(jù)不同區(qū)域的具體情況，進(jìn)行“三舊”更新。中央城區(qū)的重點(diǎn)改造工程，涉及工程基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、歷史文物保護(hù)和經(jīng)濟(jì)適用房等，要重視政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的方式。對(duì)規(guī)劃分散、無(wú)法列入改造范圍的區(qū)域，可以采取“自行改造，政府引導(dǎo)”的方式，以原來(lái)的業(yè)主提出改造要求為主，地方政府給予適當(dāng)?shù)恼叻龀帧?/p>

另一方面，“三舊”改造要充分反映差別化的特征，遵循“以點(diǎn)帶點(diǎn)、突出重點(diǎn)”的原則?？紤]到區(qū)域差異和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同，在處理歷史土地問(wèn)題、供地方式選擇、出讓金分配機(jī)制、城中村改造、棚戶區(qū)改造、集中改造等問(wèn)題上，要有針對(duì)性地進(jìn)行改革。對(duì)于原有的土地?fù)碛姓撸梢詢?yōu)先購(gòu)買(mǎi)收儲(chǔ)；對(duì)于已經(jīng)列入了整合區(qū)內(nèi)的土地，因原有的土地?fù)碛姓邿o(wú)法將其收回，則采取“市場(chǎng)運(yùn)作，政府引導(dǎo)”的方式，由地方政府先行征地，然后通過(guò)“招、拍、掛”等方式來(lái)決定改造主體。

（五）尊重發(fā)展規(guī)律，提升改造質(zhì)量

目前，廣東省“三舊”改革的理論和做法尚處在初級(jí)水平，某些地方運(yùn)作流程還不夠健全，尚未建立一個(gè)較為合理的利益均衡體系。黃圃鎮(zhèn)“三舊”的改建首先要依法依規(guī)按照自然法則順應(yīng)民意按部就班地進(jìn)行，在廣東省現(xiàn)有法制框架下逐步健全黃圃鎮(zhèn)特有的土地利用方式和城鎮(zhèn)的布局。

其次，在重建的同時(shí)，應(yīng)根據(jù)地區(qū)發(fā)展需要，進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和規(guī)劃，不能一味地追求效率和規(guī)模，也不能“照搬照抄”和“模仿”，明確發(fā)展的主要目標(biāo)，充分利用各方面的優(yōu)勢(shì)，多層面地進(jìn)行專業(yè)的座談和采訪。從多方面思考，對(duì)黃圃鎮(zhèn)與周邊地區(qū)的功能配置、道路交通、市政設(shè)施、公共空間等進(jìn)行適當(dāng)?shù)呐渲?，以保證整個(gè)鎮(zhèn)區(qū)的協(xié)調(diào)與高效，全面提高改建的經(jīng)濟(jì)效益。

五、結(jié)論

省會(huì)城市的“三舊”改造項(xiàng)目對(duì)提高城市的土地利用效率、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、改善居住環(huán)境等方面有其特有的先進(jìn)性，符合城市的可持續(xù)發(fā)展需求。廣州市“三舊”改建項(xiàng)目，從最初的個(gè)體規(guī)劃發(fā)展到現(xiàn)在的百花齊放，“琶洲模式”“冼村模式”等經(jīng)典案例無(wú)不反映出廣東在改革中的務(wù)實(shí)精神。中山市黃圃鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)深入學(xué)習(xí)省會(huì)城市“三舊”改造的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在政策依據(jù)不足、實(shí)施路徑不清晰、成本與收益難以測(cè)算等方面實(shí)現(xiàn)新突破，注重因地制宜地規(guī)劃、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，通過(guò)項(xiàng)目間的不同組合，令片區(qū)整體規(guī)劃更具特色。特別是對(duì)于歷史人文景觀的保護(hù)，融合傳統(tǒng)與現(xiàn)代元素，搭建出完整的中山黃埔舊城混合改造新體系。