市級(jí)儲(chǔ)備土地整治工作的全生命周期項(xiàng)目化管理研究
——以重慶市為例

李為科，彭光明，唐放

（重慶市土地儲(chǔ)備整治中心，重慶 401120）

0 引言

土地儲(chǔ)備整治工作是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜的工程，既包括技術(shù)性工作，又涉及行政監(jiān)管程序。 在新形勢下，為實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展，可引入全生命周期項(xiàng)目管理制度[1]，大幅提高工作效率，實(shí)現(xiàn)對土地整治各要素的全方位管控[2]，推動(dòng)土地儲(chǔ)備整治工作的高質(zhì)量發(fā)展。 本文以重慶市為例，探討土地儲(chǔ)備整治工作中進(jìn)行全生命周期管理的措施及作用。

1 重慶市市級(jí)儲(chǔ)備土地管理現(xiàn)狀及問題

近年來，為防止以地融資泛化，國務(wù)院和國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、自然資源部等有關(guān)部委下發(fā)了一系列規(guī)范土地儲(chǔ)備行為和融資管理的文件。 其中，最具代表性的文件為《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》《關(guān)于印發(fā)〈土地儲(chǔ)備管理辦法〉的通知》（以下簡稱“17 號(hào)文”），文件對儲(chǔ)備主體、儲(chǔ)備方式、籌資方式等均進(jìn)行了顛覆性調(diào)整。重慶市對土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施名錄制管理，儲(chǔ)備項(xiàng)目籌資以財(cái)政保障為主，同時(shí)推動(dòng)對市地產(chǎn)集團(tuán)、市城投集團(tuán)和渝富集團(tuán)(以下簡稱“三大平臺(tái)”)存量儲(chǔ)備土地約180 個(gè)、儲(chǔ)備土地面積173.1km2實(shí)施成本審計(jì)、資產(chǎn)清理和對價(jià)劃轉(zhuǎn)。 在有序接收存量儲(chǔ)備項(xiàng)目過程中，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目有虛有實(shí)，規(guī)模有大有小，整治進(jìn)度有快有慢，資金投入有多有少，造成資金使用粗放、整治效率較差等問題。

2 項(xiàng)目分類管理的特點(diǎn)

針對上述問題，引入全生命周期項(xiàng)目管理制度，對各要素實(shí)行分類管理。 全生命周期的項(xiàng)目管理制度是為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)而制定的目標(biāo)管理制度。 項(xiàng)目目標(biāo)是指完成項(xiàng)目必須達(dá)到的可量化的標(biāo)準(zhǔn)，包括項(xiàng)目成本目標(biāo)、項(xiàng)目進(jìn)度目標(biāo)、項(xiàng)目質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等[3]。 在界定完項(xiàng)目目標(biāo)的基礎(chǔ)上，根據(jù)項(xiàng)目的工作范圍將項(xiàng)目劃分為若干子項(xiàng)目，并完成每個(gè)子項(xiàng)目的具體活動(dòng)，再利用項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)圖來描述活動(dòng)，以表明各種活動(dòng)之間的必要次序和相關(guān)性。 按此分析，結(jié)合市級(jí)儲(chǔ)備土地運(yùn)行特點(diǎn)和開發(fā)進(jìn)度，對重慶市市級(jí)在管的180 個(gè)項(xiàng)目實(shí)施了差別化的管理措施，各類項(xiàng)目的主要特點(diǎn)如下所述。

2.1 已下達(dá)儲(chǔ)備批文尚未開展實(shí)質(zhì)性儲(chǔ)備項(xiàng)目（A 類）

系規(guī)劃控制性儲(chǔ)備且尚未實(shí)際投入，對照17 號(hào)文標(biāo)準(zhǔn)，判定屬于擬收儲(chǔ)土地，尚未啟動(dòng)征收工作。 表現(xiàn)為一般未落實(shí)規(guī)劃，現(xiàn)納入后備資源實(shí)施管控。 共涉及23 個(gè)項(xiàng)目43.5km2，占比25.1%。 以東方紅、多寶庫控制性儲(chǔ)備為代表。

2.2 收購合同履約階段項(xiàng)目（B 類）

系完成了收購合同簽訂，但尚未交地，對照17 號(hào)文標(biāo)準(zhǔn)，屬于擬收儲(chǔ)土地，尚未達(dá)到入庫儲(chǔ)備條件。 表現(xiàn)為以存量收購國有用地項(xiàng)目為主，常為帶有實(shí)施國企脫困、環(huán)保污染項(xiàng)目搬遷、生態(tài)修復(fù)等特殊目的的政府指令性收購項(xiàng)目。 共涉及60 個(gè)項(xiàng)目17.5km2，占比10.1%。 以拉法基、民豐化工項(xiàng)目為代表。

2.3 整治中大片區(qū)項(xiàng)目（C 類）

系正在實(shí)施征地拆遷和整治工作，有實(shí)質(zhì)性資金投入和產(chǎn)出，對照17 號(hào)文標(biāo)準(zhǔn)，大部分屬于入庫儲(chǔ)備土地，處于整治開發(fā)階段。 表現(xiàn)為新增建設(shè)用地大片區(qū)整治項(xiàng)目，儲(chǔ)備面積大，整治范圍廣，實(shí)施周期長，整治進(jìn)度差異大，資金需求量大，同時(shí)也是近中期土地供應(yīng)的主要來源。 共涉及37 個(gè)項(xiàng)目87.1km2（含已取得征地批文面積約62.9km2，未取得征地批文面積約19.7km2，國有存量土地0.9km2），占比50.4%。 以蔡家片區(qū)、鹿角片區(qū)項(xiàng)目為代表。

2.4 處于掃尾階段的項(xiàng)目（D 類）

系前期開發(fā)整治工作基本完成，后期投入資金較少，對照17號(hào)文標(biāo)準(zhǔn)，屬于入庫儲(chǔ)備土地，處于整治開發(fā)階段的末端。 表現(xiàn)為經(jīng)營性用地基本出讓完畢，只剩部分零星用或者公園、道路等基礎(chǔ)設(shè)施配套用地。 共涉及28 個(gè)項(xiàng)目9.9km2，占比5.7%。 以高九路、陜西路、大學(xué)城片區(qū)、十八梯項(xiàng)目為代表。

2.5 代管項(xiàng)目（E 類）

系在形式上屬重慶市土地儲(chǔ)備整治中心（下簡稱“中心”）權(quán)屬儲(chǔ)備地體，但在實(shí)質(zhì)上不承擔(dān)具體項(xiàng)目實(shí)施工作，或項(xiàng)目已基本實(shí)施完畢，待審計(jì)決算。 共涉及32 個(gè)項(xiàng)目15.1km2，占比8.7%。具體分為以下三類：第一類，按照市政府要求，提供合法合規(guī)的發(fā)債通道，不承擔(dān)項(xiàng)目的實(shí)施，以廣陽島、高新區(qū)項(xiàng)目為代表；第二類，遠(yuǎn)郊區(qū)縣項(xiàng)目，三大平臺(tái)與區(qū)縣政府共同實(shí)施市場化整治，自負(fù)盈虧，成本獨(dú)立核算，以市地產(chǎn)集團(tuán)南川區(qū)、長壽區(qū)項(xiàng)目為代表；第三類，掛賬項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施工作已完成，但由于虧損等原因一直未進(jìn)行審計(jì)決算，以歸元寺、興隆街、單項(xiàng)子等項(xiàng)目為代表。

2.6 全新項(xiàng)目（F 類）

2019年8 月以來，中心收歸市規(guī)劃自然資源局直管后的新收儲(chǔ)項(xiàng)目，以重慶東站、銀翔空港地塊為代表。

3 差別化的全生命周期項(xiàng)目管理措施

引入全生命周期項(xiàng)目管理制度，按照“對標(biāo)對表，尊重歷史，平穩(wěn)過渡，差別管理”原則實(shí)施差別化管理措施。

3.1 管理路徑

（1） 新要求管理路徑

適用于A 類、B 類以及C 類未征地部分土地和F 類。 按照17號(hào)文件關(guān)于計(jì)劃管理、項(xiàng)目管理、資金管理的要求，在縱向上實(shí)施一條線管理，從土地儲(chǔ)備計(jì)劃、收儲(chǔ)論證、前期開發(fā)、管護(hù)與供應(yīng)、移交和資金預(yù)決算方面實(shí)施項(xiàng)目全生命周期管理；在橫向上實(shí)施“三化一方案”管理，即夯實(shí)儲(chǔ)備計(jì)劃、整治計(jì)劃、出讓計(jì)劃和整治實(shí)施方案。

（2） 傳統(tǒng)管理路徑

適用于D 類和C 類已征地部分土地，按照原委托整治協(xié)議由三大平臺(tái)繼續(xù)履行責(zé)任，中心指導(dǎo)整治實(shí)施單位編制整治方案，按照整治計(jì)劃和出讓計(jì)劃有序開展前期開發(fā)、管護(hù)、供應(yīng)等工作，監(jiān)督資金使用，按整治進(jìn)度撥付管理費(fèi)和整治資金，督促整治實(shí)施單位做好項(xiàng)目決算審計(jì)和移交工作。

（3） 代管的管理路徑

適用于E 類。主要做好信息的溝通，跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展情況，做好資產(chǎn)下賬工作。

3.2 各類項(xiàng)目差別化管理措施

A 類：以2035 國土空間規(guī)劃調(diào)整為契機(jī)，結(jié)合城市空間結(jié)構(gòu)和用地調(diào)整，進(jìn)一步挖掘建設(shè)用地存量，為項(xiàng)目整治實(shí)施創(chuàng)造條件，重點(diǎn)聚焦未覆蓋總體規(guī)劃的40.22km2范圍。

B 類：由三大平臺(tái)繼續(xù)履行主體責(zé)任，督促被收購方盡快移交土地，交地標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格按17 號(hào)文標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。 交地后的整治工作按照1 類項(xiàng)目管理路徑要求，編制整治方案，依法委托整治實(shí)施單位，有序開展整治開發(fā)、決算審計(jì)、供應(yīng)、資產(chǎn)下賬等有關(guān)工作。

C 類：按是否取得征地批文進(jìn)行精準(zhǔn)管理。 一是已取得征地的部分，按照2 類項(xiàng)目管理路徑要求，繼續(xù)履行原委托整治協(xié)議責(zé)任，編制整治方案，并有序?qū)嵤┱伍_發(fā)，中心做好資金撥付、實(shí)物量核驗(yàn)、決算審計(jì)、供應(yīng)、資產(chǎn)下賬等有關(guān)工作；二是未取得征地批文部分，從原項(xiàng)目實(shí)施分離，成為一個(gè)子項(xiàng)目，按照1 類項(xiàng)目管理路徑實(shí)施全生命周期管理。

D 類：督促三大平臺(tái)加快實(shí)施項(xiàng)目掃尾，及時(shí)進(jìn)行決算審計(jì)，并加快市政基礎(chǔ)設(shè)施和零星用地的屬地化移交工作。

E 類：依照3 類項(xiàng)目管理路徑實(shí)施形式管理。 一是對于廣陽島、高新區(qū)等項(xiàng)目，由整治實(shí)施單位嚴(yán)格履行主體責(zé)任；二是遠(yuǎn)郊區(qū)縣項(xiàng)目，由三大平臺(tái)繼續(xù)推進(jìn)；三是已完結(jié)掛賬項(xiàng)目，督促三大平臺(tái)加快辦理決算審計(jì)和移交工作。

F 類：依照1 類項(xiàng)目管理路徑實(shí)施管理。 縱向上實(shí)施儲(chǔ)備計(jì)劃管理，項(xiàng)目全口徑納入計(jì)劃管理范疇；整治實(shí)施單位通過政府采購確定，整治進(jìn)度和供應(yīng)按照整治方案有序開展，整治資金納入財(cái)政預(yù)決算管理，根據(jù)整治進(jìn)度撥付管理費(fèi)和整治資金，并實(shí)施審計(jì)決算管理；橫向上實(shí)施“三化一方案”管理。

4 結(jié)語

在土地儲(chǔ)備整治工作中引入全生命周期項(xiàng)目管理制度，是創(chuàng)新土地管理的重要方式[4]，可有效實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備土地的精細(xì)化管理、全流程管控，既有助于技術(shù)性工作的提質(zhì)增效[5]，又可助力行政監(jiān)督工作的有力推進(jìn)。 進(jìn)一步加強(qiáng)市級(jí)儲(chǔ)備土地整治工作的全生命周期項(xiàng)目化管理的理論研究與實(shí)踐積累，可為土地管理與國土空間規(guī)劃工作提供重要參考。