監(jiān)察立案的法理反思與制度優(yōu)化

周長軍 韓 晗

一、問題的提出

國家監(jiān)察體制改革推行以來，職務(wù)犯罪監(jiān)察程序與刑事訴訟程序如何銜接，成為法學(xué)界與實(shí)務(wù)界共同聚焦的話題，并在根本上關(guān)涉反腐敗工作的成效及其法治化進(jìn)程。

在監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的銜接方面，監(jiān)察立案程序的設(shè)計(jì)至關(guān)重要。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察立案表征著監(jiān)察調(diào)查程序的開啟，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過調(diào)查活動(dòng)的開展查明被調(diào)查人的行為性質(zhì)是職務(wù)違法還是職務(wù)犯罪。但當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定被調(diào)查人的行為構(gòu)成職務(wù)犯罪并移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)是否還需要進(jìn)行刑事立案，這在2018年頒布的《監(jiān)察法》和隨后修訂的《刑事訴訟法》中均未作出明確規(guī)定。這樣一來就存在如下亟待回答的問題：在監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件中，是否需要在監(jiān)察立案之外再進(jìn)行刑事立案？如果需要，那么監(jiān)察立案與刑事立案的關(guān)系如何？是合二為一，還是前后相繼的兩個(gè)獨(dú)立程序？如果是兩個(gè)獨(dú)立程序，則刑事立案程序如何設(shè)置？檢察機(jī)關(guān)在接受監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)移送審查起訴的案件后，是直接辦理刑事立案手續(xù)，還是先經(jīng)過審查再?zèng)Q定是否進(jìn)行刑事立案？而如果是合二為一，則檢察機(jī)關(guān)受理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的刑事案件后就可以直接審查起訴。但問題仍然存在：對于檢察機(jī)關(guān)審查起訴前監(jiān)察機(jī)關(guān)所適用的強(qiáng)制性調(diào)查措施，如何進(jìn)行監(jiān)督以防范其不規(guī)范使用？辯護(hù)律師能否介入監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)？檢察機(jī)關(guān)能否監(jiān)督監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)？如此等等。

對這些問題的回答，不僅關(guān)系到監(jiān)察案件中刑事訴訟程序開始時(shí)點(diǎn)的認(rèn)定，更為重要的是，它們還關(guān)涉著監(jiān)察調(diào)查程序中證據(jù)收集的法律規(guī)范和采信標(biāo)準(zhǔn)，決定了犯罪嫌疑人的產(chǎn)生時(shí)間以及辯護(hù)律師、檢察機(jī)關(guān)能否介入監(jiān)察調(diào)查程序開展相關(guān)的活動(dòng)。

在當(dāng)下實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)采行的是一體化立案模式，職務(wù)違法立案與職務(wù)犯罪立案合一，但這種做法在證據(jù)收集規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和被調(diào)查人權(quán)利保障方面容易受到質(zhì)疑。學(xué)界對監(jiān)察立案制度的既有研究尚不能充分疏解監(jiān)察辦案人員的觀念滯礙，無法有效地解決實(shí)踐中存在的突出問題。鑒于此，本文擬結(jié)合實(shí)證調(diào)研，分析監(jiān)察案件一體化立案模式的得失，闡釋二元化立案模式的理論脈絡(luò)和法治意義，進(jìn)而探求我國監(jiān)察立案制度的優(yōu)化路徑，旨在實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪查處效能和辦案質(zhì)量的有機(jī)統(tǒng)一。

二、立案程序的規(guī)范功能

在監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件中，是否需要在監(jiān)察立案之外再進(jìn)行刑事立案，這涉及立案程序的規(guī)范功能。對于涉嫌犯罪的行為，在正式調(diào)查之前設(shè)置單獨(dú)的立案程序，是極具中國特色的制度安排。世界上絕大多數(shù)國家并未采行此種制度，我國也有學(xué)者和實(shí)務(wù)人員建議廢除之。但筆者認(rèn)為，在我國目前的法治發(fā)展階段和國情背景下，保持刑事立案程序的設(shè)置，仍然極具必要性和重要性。

(一)程序控制：強(qiáng)制性措施使用權(quán)力運(yùn)行邊界的明晰化

在我國，保留刑事立案程序，主要目的是實(shí)現(xiàn)對刑事辦案機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)力的有效控制。根據(jù)我國法律規(guī)定，無論是刑事偵查程序還是監(jiān)察調(diào)查程序，均未采行司法審查與令狀制度。對強(qiáng)制性偵查或調(diào)查措施的使用之控制，主要依賴刑事立案程序的“門檻”阻擋功能，通過立案程序的設(shè)置，將那些對人身自由、財(cái)產(chǎn)、隱私等基本權(quán)利干預(yù)較大的強(qiáng)制性措施，限定在刑事立案后使用，從而劃定了強(qiáng)制性措施使用權(quán)力的邊界，這有助于防止辦案人員濫用強(qiáng)制性偵查或調(diào)查措施。正如有學(xué)者指出的那樣，“只要我國不采取對強(qiáng)制性偵查行為的外部控制模式，只要不寄希望于通過司法審查和令狀原則來解決強(qiáng)制措施的合法性問題，那么利用立案程序來約束可能侵犯公民權(quán)利的偵查行為就仍然十分必要”(1)姚莉：《監(jiān)察案件的立案轉(zhuǎn)化與“法法銜接”》，《法商研究》2019年第1期。。刑事立案作為一項(xiàng)權(quán)力控制的制度設(shè)計(jì)，其開啟需要達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)且需要履行法定的審批程序，因而可以視為是對司法審查和令狀制度的功能性替代。

(二)性質(zhì)轉(zhuǎn)換：犯罪調(diào)查活動(dòng)的正式化

區(qū)分罪與非罪是刑事實(shí)體法研究的基本問題，區(qū)分刑事辦案程序與非刑事辦案程序則是刑事訴訟程序運(yùn)行的前提。刑事辦案程序正式開啟的標(biāo)志就是立案，故有學(xué)者指出，“刑事訴訟的‘立案’開啟了訴訟程序，缺少立案程序刑事訴訟在邏輯上是無法成立的；具體地說，刑事立案程序所立之案件乃偵查與審查起訴的對象，沒有案件偵查與審查起訴的基礎(chǔ)便不存在了?！?2)陳衛(wèi)東：《職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序若干問題研究》，《政治與法律》2018年第1期。換言之，刑事立案是辦案機(jī)關(guān)調(diào)查活動(dòng)性質(zhì)發(fā)生“質(zhì)變”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。刑事立案程序開啟前，偵查機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)也能開展一定的初步調(diào)查活動(dòng)，但這不能視為正式的犯罪調(diào)查，而只能歸屬于一般性的非犯罪調(diào)查活動(dòng)；刑事立案程序開啟后，則意味著犯罪調(diào)查活動(dòng)的正式進(jìn)行，確立了后續(xù)審查起訴和刑事審判的“對象”。因此，只有設(shè)置刑事立案程序，才能明晰行政調(diào)查/監(jiān)察調(diào)查與刑事調(diào)查的轉(zhuǎn)換，否則二者容易發(fā)生混同，并衍生出證據(jù)轉(zhuǎn)化、強(qiáng)制性措施控制等方面的問題。

(三)身份確立：犯罪嫌疑人權(quán)利保障的明確化

刑事立案不僅是刑事追訴權(quán)和審判權(quán)運(yùn)行的前提，而且是被調(diào)查人身份轉(zhuǎn)換為犯罪嫌疑人的起點(diǎn)。這就標(biāo)志著，被調(diào)查人自此可以行使刑事訴訟法賦予犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利，如自行辯護(hù)權(quán)、會(huì)見律師權(quán)、申請回避權(quán)、不被強(qiáng)迫自證其罪權(quán)等。相應(yīng)地，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行告知和保障義務(wù)，使犯罪嫌疑人了解其訴訟權(quán)利并有效實(shí)現(xiàn)。如果缺失了刑事立案程序，則對于犯罪嫌疑人的身份是否確立以及何時(shí)確立的問題，必然會(huì)出現(xiàn)不同的認(rèn)識(shí)乃至紛爭，被追訴人的訴訟權(quán)利行使也會(huì)遇到障礙乃至受到侵犯。比如，正是由于相關(guān)法律沒有規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件要進(jìn)行刑事立案，因而在2018年修訂《刑事訴訟法》增設(shè)第170條之前的實(shí)踐中，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)將調(diào)查終結(jié)的案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴后，有些檢察機(jī)關(guān)就明確否定和拒絕律師在被調(diào)查人的留置措施轉(zhuǎn)為逮捕前行使會(huì)見權(quán)。

三、一體化立案模式：當(dāng)前監(jiān)察立案的實(shí)踐遵循

(一)一體化立案模式的運(yùn)行特征

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》(以下簡稱《執(zhí)紀(jì)規(guī)則》)、《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》等規(guī)范性文件的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，《執(zhí)紀(jì)規(guī)則》與《監(jiān)察法》還分別規(guī)定了紀(jì)委立案與監(jiān)察立案的程序。從形式上看，這是兩套不同的立案程序，但實(shí)際上二者密切相關(guān)。具體而言，當(dāng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)受理案件線索后，會(huì)進(jìn)行初步的篩選與分流，對于大部分情節(jié)輕微或者不屬于職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的案件，一般僅由紀(jì)委立案；如果需要對被調(diào)查人給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)(含)以上處分的，則會(huì)同時(shí)進(jìn)行紀(jì)委立案和監(jiān)察立案；如果涉及職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的案件，則區(qū)分情況處理：被調(diào)查人是黨員的，同時(shí)進(jìn)行紀(jì)委立案與監(jiān)察立案，但調(diào)查活動(dòng)一起進(jìn)行，即“刑行紀(jì)一體化”；被調(diào)查人為非黨員的，通常只進(jìn)行監(jiān)察立案。筆者在調(diào)研中了解到，紀(jì)委立案不一定會(huì)同時(shí)進(jìn)行監(jiān)察立案，但監(jiān)察立案一般會(huì)伴隨著紀(jì)委立案。在后一種情況下，監(jiān)察立案事實(shí)上就標(biāo)志著違紀(jì)調(diào)查、職務(wù)違法調(diào)查和職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)的同時(shí)開啟，而且據(jù)權(quán)威機(jī)關(guān)解釋，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)將案件移送檢察機(jī)關(guān)后，檢察機(jī)關(guān)直接審查起訴，不需要再進(jìn)行立案(3)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室:《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國方正出版社，2018年，第212頁。。故本文將其稱為一體化立案模式。該模式具有以下特征：

其一，性質(zhì)具有復(fù)合性。在這種立案模式下，不區(qū)分案件事實(shí)的性質(zhì)是職務(wù)犯罪還是職務(wù)違法，而是作為一個(gè)整體的監(jiān)察事實(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)在初步核實(shí)后采取統(tǒng)一的監(jiān)察立案程序開啟正式調(diào)查，正式調(diào)查之前不存在獨(dú)立的針對職務(wù)犯罪的刑事立案程序。

其二，啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)低于刑事立案。刑事訴訟法規(guī)定，刑事立案的標(biāo)準(zhǔn)是“有犯罪事實(shí)，依法需要追究刑事責(zé)任”；而根據(jù)有關(guān)的權(quán)威解釋，監(jiān)察機(jī)關(guān)“凡需要立案的，應(yīng)當(dāng)已經(jīng)掌握部分職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的事實(shí)和證據(jù)”(4)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室:《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第186頁。，《執(zhí)紀(jì)規(guī)則》第37條也作出類似規(guī)定，即“凡報(bào)請批準(zhǔn)立案的，應(yīng)當(dāng)已經(jīng)掌握部分違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪事實(shí)和證據(jù)”。可見，只要被調(diào)查的公職人員達(dá)到違紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)，與紀(jì)委合署辦公的監(jiān)察委員會(huì)就可以進(jìn)行監(jiān)察立案，其法定標(biāo)準(zhǔn)比刑事立案標(biāo)準(zhǔn)要低。

其三，立案后的調(diào)查措施具有混合性。在一體化立案模式下，立案后，原本適用于違紀(jì)案件、職務(wù)違法案件、職務(wù)犯罪案件的調(diào)查措施基本上就不再受制于案件性質(zhì)的限定，而是可以根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案需要和便利打通使用。對比分析《執(zhí)紀(jì)規(guī)則》第40條與《監(jiān)察法實(shí)施條例》第55條后不難發(fā)現(xiàn)，調(diào)查活動(dòng)中既可以適用常規(guī)獲取信息類的談話、訊問、詢問、勘驗(yàn)檢查、鑒定措施，也可以適用限制財(cái)物權(quán)益類的搜查、查詢、調(diào)取、查封、扣押、凍結(jié)以及采取技術(shù)調(diào)查措施，還可以適用限制人身自由類的留置、限制出境、通緝等措施，整體上不存在違紀(jì)調(diào)查措施、職務(wù)違法調(diào)查措施與職務(wù)犯罪調(diào)查措施的區(qū)分，具有適用上的便利性。

(二)一體化立案模式存在的問題

采取一體化監(jiān)察立案模式，有助于整合反腐敗資源，便利監(jiān)察機(jī)關(guān)開展調(diào)查活動(dòng)，進(jìn)而提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案能力和治罪效能，為反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固提供有力的制度支撐。不過，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一體化立案模式也存在不少亟待重視和解決的問題。

其一，案件性質(zhì)實(shí)質(zhì)認(rèn)定的前置化問題較為突出。從目前的辦案實(shí)踐來看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件初步核實(shí)階段，認(rèn)為有立案必要時(shí)，通常先進(jìn)行紀(jì)委立案，但在是否同時(shí)出具一套監(jiān)察立案文書時(shí)，往往會(huì)考慮案件性質(zhì)尤其是后續(xù)可能對被調(diào)查人作出的處分。如果被調(diào)查人行為的危害性達(dá)到一定程度，擬給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)(含)以上處分，或者如果被調(diào)查人的行為構(gòu)成職務(wù)犯罪欲移送司法機(jī)關(guān)，則一般會(huì)同時(shí)作出監(jiān)察立案決定。由于監(jiān)察立案需要履行內(nèi)部審批手續(xù)，因而有些辦案人員在進(jìn)行立案匯報(bào)時(shí)，為提高審批成功率和防范日后出現(xiàn)撤案風(fēng)險(xiǎn)，往往會(huì)盡可能地強(qiáng)化初步核實(shí)措施的力度以實(shí)現(xiàn)定性的準(zhǔn)確化。盡管從理論上講，監(jiān)察機(jī)關(guān)在考慮是否立案時(shí)，不可避免地會(huì)對被調(diào)查人的行為性質(zhì)是違紀(jì)、職務(wù)違法還是職務(wù)犯罪進(jìn)行預(yù)判，這種預(yù)判的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是初步的、暫時(shí)的和可逆的，但在監(jiān)察辦案實(shí)踐中在一定程度上出現(xiàn)了對案件“實(shí)質(zhì)定性”的現(xiàn)象。有的監(jiān)察機(jī)關(guān)在立案審批的討論會(huì)議中，往往不僅對被調(diào)查人的行為性質(zhì)進(jìn)行議決，而且同時(shí)對其處置結(jié)果進(jìn)行議決，以致對后續(xù)調(diào)查行為乃至案件走向起到了實(shí)質(zhì)性影響，在一定程度上有“先定后查”之嫌。

其二，立案程序與調(diào)查活動(dòng)的“一對多”現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)察立案一定程度上的功能虛置。如前所論，刑事立案程序與其他性質(zhì)的立案程序分別對應(yīng)著不同的調(diào)查活動(dòng)，或者說，立案后授權(quán)辦案機(jī)關(guān)采取的調(diào)查措施有別。但在一體化立案模式下，往往是違紀(jì)、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的調(diào)查一同進(jìn)行，呈現(xiàn)出立案的“單一性”對應(yīng)多元化調(diào)查活動(dòng)的現(xiàn)象，立案程序的規(guī)范功能由此難以得到充分彰顯。比如，根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，嚴(yán)重職務(wù)違法案件也可以適用留置措施，這就使得職務(wù)違法與職務(wù)犯罪案件在強(qiáng)制調(diào)查措施適用上本應(yīng)具有的區(qū)別不復(fù)存在。

其三，刑事訴訟的起點(diǎn)不明，導(dǎo)致程序銜接上的認(rèn)識(shí)紛爭和程序轉(zhuǎn)換規(guī)范困境。傳統(tǒng)上，我國刑事訴訟采取程序啟動(dòng)型模式，立案是刑事訴訟的法定起點(diǎn)，未經(jīng)立案無從談起刑事訴訟活動(dòng)的進(jìn)行。在此背景下，對于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴的案件，監(jiān)察立案能否認(rèn)定為刑事立案，理論界與實(shí)務(wù)界均存在較大的認(rèn)識(shí)分歧?？隙ㄕ哒J(rèn)為，惟此才能確保刑事公訴案件從立案經(jīng)調(diào)查、起訴、審判到執(zhí)行的流程完整性(5)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室:《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第186—216頁。。反對意見則認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)不是刑事辦案機(jī)關(guān)，也就不能成為刑事立案的主體，因而監(jiān)察立案程序不能等同于刑事立案程序(6)參見陳衛(wèi)東：《職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序若干問題研究》，《政治與法律》2018年第1期，等等。。在持反對意見的論者中，有的主張應(yīng)當(dāng)確立“形式立案”，即檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件不做實(shí)質(zhì)性的過濾審查，以受案代替刑事立案，但須明確受案具有開啟刑事訴訟程序的功能(7)董坤：《法規(guī)范視野下監(jiān)察與司法程序銜接機(jī)制——以〈刑事訴訟法〉第170條切入》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第6期。；但也有學(xué)者建議，在審查起訴環(huán)節(jié)增設(shè)特別立案程序，檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件在決定是否刑事立案時(shí)要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，發(fā)揮過濾功能(8)封利強(qiáng)：《檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查之檢討——兼論完善監(jiān)檢銜接機(jī)制的另一種思路》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第9期。?？芍^仁智互見，聚訟紛紜。受此影響，實(shí)踐中檢法機(jī)關(guān)對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴案件的處理常常會(huì)面臨一些難題，比如退回補(bǔ)充調(diào)查的性質(zhì)界定和證據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)等，有時(shí)甚至無所適從。

其四，被調(diào)查人的權(quán)利保障存在短板。一方面，一體化立案模式導(dǎo)致職務(wù)犯罪調(diào)查的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)性降低，不利于被調(diào)查人的權(quán)利保障。在一體化立案模式下，監(jiān)察立案不必達(dá)到刑事立案的標(biāo)準(zhǔn)即可開啟案件調(diào)查，盡管最終會(huì)作出刑、行、紀(jì)的不同處理，但在整個(gè)調(diào)查過程中是不區(qū)分調(diào)查活動(dòng)性質(zhì)的，從而不僅降低了職務(wù)犯罪證據(jù)的準(zhǔn)入門檻，還加大了非法證據(jù)的排除難度，影響了被調(diào)查人的權(quán)益保障。在這方面，有觀點(diǎn)認(rèn)為，在《監(jiān)察法》并不嚴(yán)格區(qū)分職務(wù)違法調(diào)查與職務(wù)犯罪調(diào)查的前提下，會(huì)提高職務(wù)違法的調(diào)查措施門檻，同樣有利于保障被調(diào)查人的權(quán)益(9)縱博：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)運(yùn)行法治化的若干問題探討》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2018年第3期。。筆者以為，此判斷適用于職務(wù)違法調(diào)查或許能夠成立，但適用于職務(wù)犯罪調(diào)查就存在問題，因?yàn)橄鄬τ谛淌铝福O(jiān)察立案的門檻之低是毋庸置疑的，因而在職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)中容易出現(xiàn)權(quán)力行使不規(guī)范問題。另一方面，在一體化立案模式下，律師難以介入監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)為被調(diào)查人提供法律幫助。從實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的案件情況看，違紀(jì)違法行為占據(jù)絕大多數(shù)(見表1)，此類行為的社會(huì)危害性低，受到的處理也較輕，輕至談話函詢、提醒批評，重的也不過是職務(wù)調(diào)整或開除，因而律師介入此類案件調(diào)查的必要性和可行性不足，由此削弱了對占比較小(3%—4%)但處置較重的職務(wù)犯罪案件的權(quán)利保障標(biāo)準(zhǔn)和保障效果。

表1 2018—2021年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“四種形態(tài)”運(yùn)用情況(10)西南公法研究：《2018—2021紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件部分?jǐn)?shù)據(jù)對比》，https://mp.weixin.qq.com/s/3jGk2F7yyn_ckb4HMmbfOA， 訪問日期：2022年2月26日。

四、二元化立案模式：質(zhì)疑與回應(yīng)

(一)二元化立案模式的提倡

正是基于對一體化監(jiān)察立案模式之弊的反思，包括筆者在內(nèi)的一些學(xué)者提出了二元化立案改革思路，建議將一體化的監(jiān)察立案區(qū)分為職務(wù)違法立案與職務(wù)犯罪立案，以便為職務(wù)違法調(diào)查與職務(wù)犯罪調(diào)查劃定相對清晰的邊界，明確刑事強(qiáng)制措施和技術(shù)偵查手段的適用節(jié)點(diǎn)和適用范圍，推進(jìn)監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)的法治化(11)參見周長軍：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職務(wù)犯罪的程序構(gòu)造研究》，《法學(xué)論壇》2018年第2期。另請參見龍宗智：《監(jiān)察體制改革中的職務(wù)犯罪調(diào)查制度完善》，《政治與法律》2018年第1期；陳瑞華：《論監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期；姚莉：《監(jiān)察案件的立案轉(zhuǎn)化與“法法銜接”》，《法商研究》2019年第1期；等等。。具體而言，紀(jì)委監(jiān)委初步核實(shí)所受理的腐敗問題線索后，對于存在違紀(jì)與職務(wù)違法行為需要追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的公職人員，先進(jìn)行違紀(jì)違法立案；經(jīng)調(diào)查，認(rèn)為涉嫌存在職務(wù)犯罪行為，需要追究刑事責(zé)任的，則開啟職務(wù)犯罪立案程序。如果在進(jìn)行違紀(jì)違法立案時(shí)，已經(jīng)有證據(jù)證明被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)進(jìn)行違紀(jì)違法立案與職務(wù)犯罪立案；如果在違紀(jì)違法立案之后的調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索，則應(yīng)進(jìn)行職務(wù)犯罪立案并開啟調(diào)查；如果在職務(wù)犯罪立案之后的調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)了違紀(jì)或職務(wù)違法線索，則應(yīng)進(jìn)行違紀(jì)違法立案。違紀(jì)違法立案及后續(xù)調(diào)查活動(dòng)，適用《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》《執(zhí)紀(jì)規(guī)則》等規(guī)范性文件的規(guī)定；刑事立案及后續(xù)調(diào)查活動(dòng)，則適用刑事訴訟法、刑法的規(guī)定。

二元化立案模式的建構(gòu)，為監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件中聚訟紛紜的追訴時(shí)效、監(jiān)察證據(jù)使用資格、退回補(bǔ)充調(diào)查等問題的解決提供了制度依循，為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、律師的介入掃清了實(shí)踐障礙，有助于破解當(dāng)下監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接過程中存在的諸多難題。

(二)對二元化立案模式的質(zhì)疑

不過，從調(diào)研結(jié)果來看，許多法律實(shí)務(wù)人員認(rèn)為，二元化立案程序繁瑣，效率不足，與監(jiān)察辦案實(shí)踐存在較大脫節(jié)；一些學(xué)者對此模式也提出了質(zhì)疑。綜括起來，主要有如下幾方面的觀點(diǎn)：

其一，“過于理想化”論。此種觀點(diǎn)認(rèn)為，二元化立案模式的理想化色彩較重，很難落實(shí)(12)梁坤、梁斌：《監(jiān)察調(diào)查一體化程序之證成》，《中國刑警學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期。。具體而言，在監(jiān)察調(diào)查過程中，違紀(jì)事實(shí)、職務(wù)違法事實(shí)與職務(wù)犯罪事實(shí)往往交織在一起，被調(diào)查人涉嫌職務(wù)違法亦或職務(wù)犯罪，只有通過開展調(diào)查活動(dòng)才能確定；在調(diào)查程序啟動(dòng)前，要求調(diào)查人員明確啟動(dòng)何種調(diào)查程序，顯然對調(diào)查人員提出了過高要求，違背了正常的司法認(rèn)知規(guī)律，調(diào)查人員也難以作出準(zhǔn)確的判斷，因而二元化的立案設(shè)置不如一體化立案模式更具可行性。

其二，“區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不合理”論。此種觀點(diǎn)指出，“以不法行為的法律性質(zhì)(普通違法或犯罪)劃分程序規(guī)則(行政查處程序或刑事偵查程序)是現(xiàn)下對政府查處行為程序劃分的唯一標(biāo)準(zhǔn)”(13)葉青、程衍：《關(guān)于獨(dú)立監(jiān)察程序的若干問題思考》，《法學(xué)論壇》2019年第1期。，但存在標(biāo)準(zhǔn)泛化或僵化的缺陷，是不合理的。因此，以職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的性質(zhì)區(qū)分為標(biāo)準(zhǔn)推行二元化立案模式，也是存在問題的。

其三，“法理依據(jù)不足”論。此種觀點(diǎn)質(zhì)疑監(jiān)察案件設(shè)置刑事立案程序的依據(jù)不足，認(rèn)為將立案作為刑事訴訟成立的必備要件是值得商榷的，并指出從法理上講，即便沒有刑事立案程序，刑事訴訟依然可以進(jìn)行，因而應(yīng)當(dāng)尊重《監(jiān)察法》對職務(wù)犯罪調(diào)查及移送起訴的特殊規(guī)定，維持現(xiàn)行的一體化立案模式(14)縱博：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)運(yùn)行法治化的若干問題探討》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2018年第3期。。

其四，“制約效果存疑”論。此種觀點(diǎn)認(rèn)為，無論何種立案模式，歸根結(jié)底都是監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序，因而，即使對違法調(diào)查程序和犯罪調(diào)查程序進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，“在實(shí)踐中做到提高立案標(biāo)準(zhǔn)，立案本身對于各種調(diào)查措施的實(shí)施仍不構(gòu)成制約，因?yàn)楸O(jiān)察調(diào)查措施也實(shí)行啟動(dòng)便宜主義，所以相當(dāng)于沒有對癥下藥”(15)縱博：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)運(yùn)行法治化的若干問題探討》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2018年第3期。。另有學(xué)者以行政違法調(diào)查程序與刑事犯罪調(diào)查程序的區(qū)分實(shí)踐為視角加以論證，認(rèn)為“盡管立法嚴(yán)格區(qū)分行政違法與刑事犯罪的調(diào)查程序，以強(qiáng)化對二者的程序控制，但司法實(shí)踐中以違法調(diào)查程序調(diào)查犯罪、或以犯罪調(diào)查程序調(diào)查違法等權(quán)力失控的現(xiàn)象依然時(shí)常發(fā)生”(16)梁坤、梁斌：《監(jiān)察調(diào)查一體化程序之證成》，《中國刑警學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期。。

其五，“調(diào)查效率削弱”論。此種觀點(diǎn)認(rèn)為，對違法或犯罪的定性需要以查清事實(shí)為前提，圍繞同一事實(shí)分別展開調(diào)查會(huì)導(dǎo)致大量的重復(fù)勞動(dòng)(17)封利強(qiáng)：《檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查之檢討——兼論完善監(jiān)檢銜接機(jī)制的另一種思路》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第9期。。另有學(xué)者指出，單獨(dú)設(shè)立刑事立案程序，黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查與刑事偵查的內(nèi)部劃分，將會(huì)在內(nèi)部割裂監(jiān)察權(quán)，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)依不同程序各行其是，獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)難以形成，反腐力量無法在實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)整合，有礙于反腐調(diào)查效率，與監(jiān)察體制改革的初衷不符(18)葉青、程衍：《關(guān)于獨(dú)立監(jiān)察程序的若干問題思考》，《法學(xué)論壇》2019年第1期。。

(三)對二元化立案模式質(zhì)疑的回應(yīng)

上述質(zhì)疑盡管有一定的道理，但整體上難以成立，因而有必要給予理論上的回應(yīng)。

其一，二元化立案模式有助于不同訴訟價(jià)值的均衡實(shí)現(xiàn)。在監(jiān)察立案制度設(shè)計(jì)上，一體化立案模式與二元化立案模式各有優(yōu)勢，前者更為強(qiáng)調(diào)對腐敗現(xiàn)象的控制效果，即時(shí)性特征突出，后者則更為強(qiáng)調(diào)維護(hù)犯罪追訴程序的獨(dú)立性，重視構(gòu)建職務(wù)犯罪治理與被調(diào)查人權(quán)利保障相統(tǒng)一的法治生態(tài)系統(tǒng)。從長遠(yuǎn)來看，在充分發(fā)揮監(jiān)察辦案方法性要素對反腐敗工作積極作用的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)重視對監(jiān)察權(quán)力的規(guī)范和監(jiān)督，防止監(jiān)察調(diào)查權(quán)力的不規(guī)范行使。二元化監(jiān)察立案模式顯然更能在促進(jìn)反腐敗工作、保障被調(diào)查人權(quán)利、防范冤假錯(cuò)案等方面發(fā)揮有效的程序自制力。

其二，二元化立案模式具有正當(dāng)性和必要性。首先，如前所論，在我國刑事訴訟制度背景下，刑事立案程序的單獨(dú)設(shè)立是極具本土特色的制度安排，是對監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查措施適用權(quán)力的控制機(jī)制，具有重要的訴訟功能。其次，從法理上講，監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)特別是留置措施的適用中亟需律師的介入，但目前存在的主要障礙是，被調(diào)查人的行為有可能只是違紀(jì)或職務(wù)違法，因此倘若允許律師介入，無疑會(huì)過高地設(shè)定了被調(diào)查人的權(quán)利保障標(biāo)準(zhǔn)，有違比例原則，而只有將監(jiān)察立案區(qū)分為違紀(jì)違法立案與職務(wù)犯罪立案，才能夠較好地解決律師介入問題。綜上分析，將一體化立案模式調(diào)整為二元化立案模式，具有法理正當(dāng)性和現(xiàn)實(shí)必要性。

其三，二元化立案模式具有實(shí)踐可行性。一方面，該模式的落地不需要監(jiān)察機(jī)關(guān)作出太大的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，只要在監(jiān)察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的審查調(diào)查部門中進(jìn)行適當(dāng)?shù)穆毮芊止ぃ鞔_違紀(jì)違法調(diào)查與職務(wù)犯罪調(diào)查的專門負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)即可。另一方面，由于立法語言表述的局限性和具體案件的復(fù)雜性，在實(shí)踐中，違紀(jì)事實(shí)、職務(wù)違法事實(shí)與職務(wù)犯罪事實(shí)的確常常交織在一起，但案件線索的交織性與案件調(diào)查的分類進(jìn)行并不矛盾，只要安排好職務(wù)犯罪調(diào)查部門與違紀(jì)違法調(diào)查部門在監(jiān)察調(diào)查中的地位與關(guān)系，確保二者之間在案件線索移交方面銜接順暢，配合到位，分類調(diào)查就具有可操作性。

其四，二元化立案模式的監(jiān)督制約效果是明顯的。根據(jù)刑事立案原理，對人身自由、財(cái)產(chǎn)或隱私造成重大干預(yù)的強(qiáng)制性調(diào)查措施，只能在刑事立案之后才能使用，從而借助于刑事立案條件的“門檻”設(shè)定強(qiáng)制性措施的適用標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范調(diào)查措施的適用以及證據(jù)的收集、固定和運(yùn)用，控制辦案機(jī)關(guān)對被追訴人基本權(quán)利的限制或剝奪行為，防止調(diào)查權(quán)力的不規(guī)范行使。當(dāng)然，對監(jiān)察調(diào)查權(quán)力的監(jiān)督制約和規(guī)范是一個(gè)系統(tǒng)工程，并非僅僅依靠二元化立案模式的建構(gòu)就能完全實(shí)現(xiàn)，其他的諸如強(qiáng)制性監(jiān)察調(diào)查措施的審批、被調(diào)查人律師幫助權(quán)利的保障、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督等，共同構(gòu)成完整的監(jiān)督制約體系，因而在采取二元化立案模式的同時(shí)，尚需進(jìn)行相關(guān)的制度完善。

其五，二元化立案模式的效率與效益問題需辯證分析。單從個(gè)案辦理效率來看，較之于二元化立案模式，一元化立案模式似乎更具優(yōu)勢。因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)不僅可以較為容易地達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)，而且立案后能夠便利地選用其想采取的監(jiān)察調(diào)查措施，紀(jì)行刑一體化，有助于快速突破被調(diào)查人的口供，收集到足夠的案件證據(jù)，將被調(diào)查人繩之以法(紀(jì))。但與此同時(shí)，由于強(qiáng)制性調(diào)查措施的使用條件比較寬松，主要是通過內(nèi)部審批程序進(jìn)行控制，缺乏司法機(jī)關(guān)的審查，律師也難以介入進(jìn)行監(jiān)督，因而易于出現(xiàn)辦案手段不節(jié)制甚至濫用強(qiáng)制性調(diào)查措施的現(xiàn)象，從而侵犯被調(diào)查人的合法權(quán)利，損害監(jiān)察機(jī)關(guān)的形象和法律的權(quán)威性，削弱監(jiān)察制度的效益價(jià)值。為此，需要進(jìn)行審慎的價(jià)值衡量。前述質(zhì)疑二元化立案模式有礙監(jiān)察調(diào)查效率的觀點(diǎn)顯然未能充分慮及這一點(diǎn)。換言之，監(jiān)察立案程序的建構(gòu)必須合理兼顧公正、效率、效益等多元價(jià)值的追求。不僅如此，倘若換一種視角分析，二元化立案模式未必一定就削弱了辦案效率。相反，由于違紀(jì)調(diào)查與職務(wù)違法調(diào)查的范圍十分廣泛，若事無巨細(xì)一股腦地進(jìn)行調(diào)查，反而可能會(huì)影響職務(wù)犯罪案件的調(diào)查效率。因此，二元化立案模式對職務(wù)犯罪調(diào)查與違紀(jì)違法調(diào)查的適度分離，使其運(yùn)行于不同的程序軌道，無疑能夠優(yōu)化監(jiān)察辦案力量的配置，提升調(diào)查效率特別是職務(wù)犯罪的調(diào)查效率。

綜上所論，從監(jiān)察制度發(fā)展和職務(wù)犯罪追訴的長遠(yuǎn)來看，二元化立案模式應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)察立案制度的改革方向。

五、監(jiān)察立案的制度優(yōu)化

優(yōu)化監(jiān)察立案制度，除采行二元化立案模式外，還應(yīng)當(dāng)健全立案審批制度，構(gòu)建獨(dú)立的職務(wù)犯罪調(diào)查程序。

(一)二元化立案模式的具體展開

關(guān)于二元化立案模式的構(gòu)建，在前文分析的基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步展開如下：

首先，在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的審查調(diào)查機(jī)構(gòu)中進(jìn)行分工，成立單獨(dú)的職務(wù)犯罪調(diào)查室或者職務(wù)犯罪調(diào)查局，專門負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪案件的調(diào)查，從而形成職務(wù)犯罪調(diào)查部門與違紀(jì)違法調(diào)查部門并立的格局，二者的關(guān)系有些類似于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部刑偵部門與行政執(zhí)法部門的關(guān)系。與此相應(yīng)，對監(jiān)察辦案人員進(jìn)行適度分離和專業(yè)化培訓(xùn)，不同調(diào)查部門的負(fù)責(zé)人與辦案人員之間可以定期或不定期地進(jìn)行輪崗流動(dòng)。有主張“相對二元化模式”的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在立案程序分離的基礎(chǔ)上維持調(diào)查主體的合一性，因?yàn)椤霸谕粰C(jī)關(guān)內(nèi)部，執(zhí)法主體素質(zhì)差別不大，管理體制類似，即使實(shí)行主體分離對于保障被調(diào)查者權(quán)利的意義也不大，因此可以由同一主體統(tǒng)一監(jiān)察調(diào)查違法犯罪行為，以化解犯罪懲處如何與政務(wù)處分相銜接的難題，提高偵辦案件的效率?！?19)謝小劍：《職務(wù)違法與職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序“相對二元化模式”提倡》，《法商研究》2021年第5期。筆者對此不予認(rèn)同，因?yàn)樵谡{(diào)查主體合一的背景下，是很難實(shí)現(xiàn)立案程序?qū)嵸|(zhì)分離的。具體而言，合一化的調(diào)查主體在辦案便利性的需求驅(qū)動(dòng)下，實(shí)踐中極易“脫實(shí)向虛”，將立案程序的分離設(shè)計(jì)異化為“卷宗上的程序分離”，從而滑向?qū)嵸|(zhì)上的一體化立案模式。

其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)對腐敗問題線索的初核結(jié)果，進(jìn)行二元化立案。具體說來，當(dāng)被調(diào)查人只涉嫌違紀(jì)違法或只涉嫌職務(wù)犯罪時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)直接進(jìn)行違紀(jì)違法立案或刑事立案，然后按照相應(yīng)的程序規(guī)范展開調(diào)查，實(shí)際運(yùn)行中幾乎不會(huì)出現(xiàn)需要職務(wù)犯罪調(diào)查部門與違紀(jì)違法調(diào)查部門進(jìn)行銜接或配合的問題。但當(dāng)被調(diào)查人同時(shí)涉嫌違紀(jì)違法和職務(wù)犯罪時(shí)，情況就較為復(fù)雜，需要區(qū)別處理：

其一，初核后發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人既涉嫌違紀(jì)違法又涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同時(shí)進(jìn)行違紀(jì)違法立案與職務(wù)犯罪立案，而且應(yīng)遵循“職務(wù)犯罪調(diào)查部門主導(dǎo)、違紀(jì)違法調(diào)查部門輔助”的原則開展聯(lián)合調(diào)查活動(dòng)。具體而言，對于被調(diào)查人實(shí)施的同時(shí)涉及違紀(jì)違法與職務(wù)犯罪的行為，應(yīng)當(dāng)以職務(wù)犯罪調(diào)查部門為主調(diào)查核實(shí)，違紀(jì)違法調(diào)查部門協(xié)助和配合。但對于被調(diào)查人實(shí)施的與職務(wù)犯罪無關(guān)的違紀(jì)違法行為，則由違紀(jì)違法調(diào)查部門調(diào)查核實(shí)。當(dāng)然，考慮到一些案件的特殊情況，作為例外，也可以先進(jìn)行職務(wù)犯罪調(diào)查，再進(jìn)行違紀(jì)違法調(diào)查，但原則上應(yīng)當(dāng)一并作出處理。

其二，先進(jìn)行違紀(jì)違法立案，在調(diào)查過程中又發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪線索的，違紀(jì)違法調(diào)查部門應(yīng)當(dāng)將此線索及時(shí)移交職務(wù)犯罪調(diào)查部門進(jìn)行刑事立案調(diào)查，對違紀(jì)違法的評價(jià)和處理原則上應(yīng)當(dāng)在職務(wù)犯罪調(diào)查終結(jié)后一并作出。

其三，先進(jìn)行職務(wù)犯罪立案，在調(diào)查過程中又發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人涉嫌其他違紀(jì)違法線索的，職務(wù)犯罪調(diào)查部門應(yīng)當(dāng)將此線索及時(shí)移交違紀(jì)違法調(diào)查部門進(jìn)行違紀(jì)違法立案，根據(jù)具體案情，違紀(jì)違法調(diào)查可以立即展開，也可以待職務(wù)犯罪調(diào)查結(jié)束后再行展開。需要提及的是，有主張二元化立案模式的研究者指出，在一開始就可以看出涉嫌職務(wù)犯罪的案件中，直接以涉嫌犯罪立案，不必再作涉嫌違法立案，因?yàn)椤芭e重以明輕”，涉嫌犯罪必然同時(shí)涉嫌違法(20)朱孝清：《刑事訴訟法與監(jiān)察法銜接中的若干爭議問題》，《中國刑事法雜志》2021年第1期。。筆者認(rèn)為，此觀點(diǎn)可能沒有充分考慮到，實(shí)踐中涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人可能同時(shí)涉嫌與職務(wù)犯罪無關(guān)的其他違紀(jì)違法行為，比如不按照有關(guān)規(guī)定向組織請示、報(bào)告重大事項(xiàng)等違反《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的行為，或者“違反個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告規(guī)定，隱瞞不報(bào)”等違反《政務(wù)處分法》的行為，它們難以與職務(wù)犯罪進(jìn)行合并，需要單獨(dú)立案調(diào)查。

(二)健全立案審批制度

為進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)察立案活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)建立針對“案件證據(jù)達(dá)標(biāo)性”和“初核行為合規(guī)性”的監(jiān)察內(nèi)部雙審機(jī)制。在監(jiān)察機(jī)關(guān)的立案審批過程中，不僅應(yīng)當(dāng)審查收集的證據(jù)是否達(dá)到了立案的法定證明要求，而且需要增加對初核行為合規(guī)性的審查。后者的審查內(nèi)容包括以下內(nèi)容：

一是初核行為是否經(jīng)過了相應(yīng)的授權(quán)。審查初核行為的正當(dāng)性是審查初核行為合規(guī)性的第一步，只有經(jīng)過授權(quán)的初核行為才具有正當(dāng)性；對于未經(jīng)授權(quán)擅自開展的初核行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制止，更不得據(jù)此立案。

二是初核行為是否在初核權(quán)限內(nèi)進(jìn)行。不同級別官員的管理權(quán)限并不相同，因而監(jiān)察辦案機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)限是有限制的，其在初核過程中如果涉及初核權(quán)限之外的對象，應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯報(bào)，不得擅自突破初核權(quán)限。

三是初核過程中是否使用了禁止使用的調(diào)查措施。在初核階段，嚴(yán)禁監(jiān)察機(jī)關(guān)使用監(jiān)察立案特別是職務(wù)犯罪立案后才允許使用的調(diào)查措施，以防止正式調(diào)查前置化，防范對初核對象權(quán)利的不當(dāng)干預(yù)。

四是初核行為是否不當(dāng)?shù)厍址噶顺鹾藢ο蟮娜松頇?quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在審批過程中，要對初核行為是否不當(dāng)侵害了初核對象的人身權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行審核，以便將初核行為控制在合理限度內(nèi)。

雙審機(jī)制的確立，對監(jiān)察機(jī)關(guān)的初核權(quán)力構(gòu)成了有力的監(jiān)督制約，有助于維護(hù)初核對象的合法權(quán)益，確保監(jiān)察立案的妥當(dāng)性。

此外，在立案審批過程中，監(jiān)察辦案人員進(jìn)行的相關(guān)研判活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)以技術(shù)性討論為主，圍繞案件事實(shí)、證據(jù)狀況以及是否符合立案條件展開分析，避免過早、過多地進(jìn)行案件定性的討論。對爭議較大的案件，可以考慮構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提前介入立案活動(dòng)的制度，借助于提前介入，檢察機(jī)關(guān)為監(jiān)察人員的辦案活動(dòng)提供咨詢或參考意見。

(三)建立獨(dú)立的職務(wù)犯罪調(diào)查程序

立案程序的改革及其功能發(fā)揮，尚需輔之以職務(wù)犯罪調(diào)查程序的獨(dú)立化建構(gòu)。

其一，根據(jù)調(diào)查程序的不同，分類安排監(jiān)察調(diào)查措施。從法理上講，被調(diào)查人的行為性質(zhì)不同，對其適用的法定調(diào)查措施也應(yīng)當(dāng)有所不同，這尤其體現(xiàn)在限制或剝奪人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的調(diào)查措施以及技術(shù)調(diào)查措施的適用上。因此，對當(dāng)下監(jiān)察辦案實(shí)踐中違紀(jì)調(diào)查、職務(wù)違法調(diào)查與職務(wù)犯罪調(diào)查措施打通適用的狀況需要加以變革。在這方面，可以采取兩步走的調(diào)整策略：在近期內(nèi)，遵循比例原則，減少乃至廢除違紀(jì)違法調(diào)查程序中采取的一些對人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)益、隱私利益造成重大干預(yù)的強(qiáng)制性措施，嚴(yán)格控制違紀(jì)違法調(diào)查程序中強(qiáng)制性措施的適用；從長遠(yuǎn)看，隨著監(jiān)察體制改革的深入和對腐敗行為的有效控制，應(yīng)當(dāng)逐步對部分強(qiáng)制性措施進(jìn)行專屬化改革，將留置、技術(shù)調(diào)查、搜查、通緝等對被調(diào)查人的人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)益、隱私權(quán)利干預(yù)較大的調(diào)查措施，從違紀(jì)違法調(diào)查程序中予以剝離，使之只能在職務(wù)犯罪調(diào)查程序中適用。

其二，構(gòu)建違紀(jì)違法調(diào)查程序與職務(wù)犯罪調(diào)查程序的銜接機(jī)制。主要包括：一是案件線索及時(shí)移送機(jī)制。對于違紀(jì)違法調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索或者職務(wù)犯罪調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交相應(yīng)調(diào)查部門，形成案件線索的有序分流。二是調(diào)查措施的適用協(xié)調(diào)機(jī)制。在針對同一監(jiān)察對象的調(diào)查過程中，違紀(jì)違法調(diào)查部門與職務(wù)犯罪調(diào)查部門應(yīng)當(dāng)保持良好溝通，嚴(yán)格遵守程序法定原則，在辦案過程中不得互相借用調(diào)查措施，相同調(diào)查措施一般不應(yīng)疊加適用或者輪換適用。

建立獨(dú)立的職務(wù)犯罪立案和調(diào)查程序，具有重要的實(shí)踐意義。一方面，它很好地契合了監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的要求。隨著監(jiān)察體制改革的深化，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅通過設(shè)置嚴(yán)格的審批程序、專設(shè)內(nèi)部監(jiān)督部門等措施強(qiáng)化自我監(jiān)督，而且還在不斷強(qiáng)化“紀(jì)法銜接”與“法法貫通”，提升程序運(yùn)行的規(guī)范化水平，防止辦案人員的調(diào)查權(quán)力濫用(21)本書編寫組：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉案例解讀》，北京：中國方正出版社，2018年，第244—245頁。。從理論上講，程序分離是“紀(jì)法銜接”與“法法貫通”的前提。有學(xué)者就此指出，監(jiān)察調(diào)查程序的分離可以分為形式上的、積極的程序分離與實(shí)質(zhì)上的、消極的程序分離。前者主要是在法律規(guī)范層面對程序的分離進(jìn)行合法化，后者則是在法律實(shí)踐中對程序主體、程序事項(xiàng)、程序措施的分離(22)馮俊偉：《國家監(jiān)察體制改革中的程序分離與銜接》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2017年第6期。。職務(wù)犯罪立案和調(diào)查程序的獨(dú)立化設(shè)置，就是監(jiān)察案件中程序分離的關(guān)鍵所在，為“紀(jì)法銜接”與“法法貫通”提供了制度基礎(chǔ)和程序保障。另一方面，它有效地回應(yīng)了被調(diào)查人權(quán)利保障的需要。建立獨(dú)立的職務(wù)犯罪立案和調(diào)查程序，能夠在一定程度上防范出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)以違紀(jì)違法調(diào)查之名行職務(wù)犯罪調(diào)查之實(shí)或者以職務(wù)犯罪調(diào)查之名行違紀(jì)違法調(diào)查之實(shí)現(xiàn)象，強(qiáng)化被調(diào)查人的權(quán)利保障。

與此同時(shí)，違紀(jì)違法調(diào)查程序與職務(wù)犯罪調(diào)查程序的分離還為律師的介入、檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督創(chuàng)造了條件和可能。如前所述，當(dāng)下監(jiān)察調(diào)查的復(fù)合格局使得檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和律師的介入面臨困難，在此背景下，職務(wù)犯罪立案和調(diào)查程序的獨(dú)立設(shè)置實(shí)現(xiàn)了紀(jì)、行、刑分立，能夠在制度層面為律師和檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的調(diào)查活動(dòng)，提供“物理意義上的可能性”，從而有效地兼顧了反腐效能與程序法治的價(jià)值追求。