基于EPC模式的項目建設(shè)管理運行系統(tǒng)分析

吳昊燃 孫玉梅

（1.昆明理工大學(xué) 建筑工程學(xué)院，云南 昆明 650000；2.云南山高投資發(fā)展有限公司，云南 昆明 650000）

一、引言

在處于向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的當今社會，地方各級政府舉債融資和隱形債務(wù)都存在很高的財務(wù)風(fēng)險，中央政府也越來越關(guān)注這些問題，并積極主動地通過各種渠道采取防范措施，這就應(yīng)運而生了F+EPC模式、EPC+F模式、股權(quán)合作+EPC+特許經(jīng)營等。EPC模式下的新運行系統(tǒng)，將項目融資、建設(shè)承包全過程以及運營進行了整合，為設(shè)計（Engineering）、采購（Procurement）、施工（Construction）等各項工作的開展提供了保障，能夠防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。

建筑行業(yè)將來的發(fā)展趨勢是把建筑作為一個產(chǎn)品，通過不同的組織管理模式，把該項產(chǎn)品生產(chǎn)出來，與一般的工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)方式越來越相似。在實際生產(chǎn)中，發(fā)包人希望承包人能夠更多地承擔(dān)風(fēng)險、盡可能地履行更多的義務(wù)和責(zé)任，并且墊付更多的工程費用，工程項目特許經(jīng)營模式（BT、PPP、TOT、BOT）和工程項目總承包模式（DB、EPC）受到眾多發(fā)包方的青睞。項目金字塔上游的發(fā)包人，在工程項目管理的組織方式上具有主動權(quán)，而金字塔下游的承包人長期處于被動位置，只能適應(yīng)發(fā)包人提出的各種要求，其中就包括工程項目組織生產(chǎn)模式。改革開放以來，我國的承發(fā)包模式一直都是采用設(shè)計與施工分離，而現(xiàn)在的工業(yè)產(chǎn)品是生產(chǎn)組織方式集成化，“分離”模式不符合當今時代的要求。在生產(chǎn)過程中，存在責(zé)任模糊、內(nèi)耗過大、組織協(xié)調(diào)工作量大、合同管理難度高等問題，嚴重影響了項目的整體效益。隨著體制的不斷完善，誕生了工程總承包模式。根據(jù)國家相關(guān)文件和管理辦法，工程總承包模式有很多種，其中最基本的兩種模式是DB——設(shè)計（Design）、施工（Build）和EPC——設(shè)計（Engineering）、采購（Procurement）、施工（Construction）。

二、F+EPC模式

F+EPC模式即金融+工程（設(shè)計、采購、施工總承包）模式，是對EPC模式的一種拓展和變形，在國際工程承包中用得比較多。F融資在前，EPC建造施工在后，承包商能夠利用自身資源優(yōu)勢，替業(yè)主找到優(yōu)質(zhì)融資渠道，促進業(yè)主和金融機構(gòu)之間的友好合作，進而獲取項目的施工總承包。

F+EPC中的融資責(zé)任主體通常是業(yè)主，但由于融資渠道是由承包商搭建，金融機構(gòu)在發(fā)放融資債務(wù)的時候，一方面，是基于業(yè)主提供的擔(dān)?；驑I(yè)主信用；另一方面，承包商也承擔(dān)著“隱性連帶債務(wù)風(fēng)險”，若項目業(yè)主無力償還巨額債務(wù)，承包商難免會處于被動狀態(tài)。

由于此處F金額通常大于EPC金額，即業(yè)主希望解決的資金問題不僅僅局限于建造資金，私企、民企受限少，操作靈活。國企性質(zhì)建筑企業(yè)受相關(guān)部門相關(guān)條款約束，以前還能通過PPP參與此種項目的投資，現(xiàn)在投資政策收緊，國企背負降杠桿、降兩金的壓力，現(xiàn)今針對這種F+EPC項目，國企也主要是利用自己的豐富資源，起到牽線搭橋的作用，從而獲取EPC工程總承包任務(wù)。 由于此類項目周期短，不少投資機構(gòu)也愿意參與此類項目投資，但涉及投資金融機構(gòu)，他們對資金成本的訴求往往高于銀行，建筑企業(yè)有時為了承接項目，會適當讓渡部分建安收益幫業(yè)主分擔(dān)部分融資成本。此種情況操作項目建議成立項目公司進行運作，既便于投資機構(gòu)合法合規(guī)地進入項目公司，也便于資金合法合規(guī)地流動，建筑企業(yè)也有機會實現(xiàn)以小資金撬動大項目的目的。

BT（Build-Transfer）意為建設(shè)-移交，是指在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中BT項目的發(fā)起人，一般會通過發(fā)布招標公告，選擇一家或者一個聯(lián)合體（它們可以是金融機構(gòu)、銀行、工程總承包、勘察設(shè)計等單位）作為承辦人，成立一個BT項目公司，負責(zé)項目的投融資和建設(shè)，在項目竣工驗收合格后交予項目發(fā)起人，從其收回投資的一種建設(shè)模式。

因此F+EPC與BT在某種程度上都不需要對項目進行運營，從而避免了運營的風(fēng)險，兩者都屬于一種“交鑰匙工程”，二者的主要區(qū)別有以下三項。

（一）建設(shè)主體不同

BT模式中，政府或者下屬的平臺公司作為建設(shè)主體，其作用是在項目決策階段確定項目的定義，編寫可行性研究報告和項目建議書等準備工作；資本方公開競標獲取該項目的融資權(quán)和建設(shè)權(quán)，經(jīng)過雙方商定權(quán)利和義務(wù)，簽訂BT合同，此時的項目所屬權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，在項目竣工驗收合格后移交項目發(fā)起人（政府部門或相關(guān)的平臺公司），此時的項目所屬權(quán)又發(fā)生了轉(zhuǎn)移。而在F+EPC管理模式中，項目的投資方是責(zé)任主體，EPC承包方負責(zé)對項目進行施工管理，投資方負責(zé)立項，編寫項目建議書和可行性報告，也可以委托承包方進行編寫，在建設(shè)過程中，項目所屬權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移。二者最大的區(qū)別在項目所屬權(quán)是否發(fā)生轉(zhuǎn)移。

（二）法律關(guān)系不同

BT模式中涉及諸多參與者，在合同中有各自的職責(zé)，需要相互協(xié)調(diào)，法律關(guān)系比較復(fù)雜，僅適用于政府的非營利性基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。而F+EPC模式是業(yè)主方（發(fā)包方）與承包方之間的契約關(guān)系，法律關(guān)系比較簡單，可以運用在各類建設(shè)項目。

（三）投資費用差別較大

運用BT模式建設(shè)主體將發(fā)生兩次轉(zhuǎn)移，涉及諸多環(huán)節(jié)，包括政府擔(dān)保、許可以及審批等。從項目立項、公開招投標、簽署B(yǎng)T合同、建設(shè)、移交等階段，都需要進行嚴格的審查，中間環(huán)節(jié)變多，風(fēng)險變大，從而導(dǎo)致資金的融資成本增加。而工程建設(shè)總承包模式通常采用固定總價，在合同簽訂時就可以基本確定項目的總投資額，具有周期短、工程量小、資金安全性高的特點，增加了資金的利用率，對業(yè)主投資控制有利。由于所有權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移，相對金融機構(gòu)放貸的風(fēng)險小，資金成本也較低。

三、EPC+F模式

EPC+F模式即“工程總承包+融資”模式，是指公司受業(yè)主委托，針對工程承包和項目建設(shè)過程中的資金問題進行了有效整合，有助于業(yè)主解決項目資金來源，充分發(fā)揮出大型建筑企業(yè)在融資、設(shè)計、施工、采購等方面全過程中的優(yōu)勢，進一步擴大企業(yè)規(guī)模，承攬更多的業(yè)務(wù)，為企業(yè)創(chuàng)造利潤。

EPC在前，F(xiàn)在后，建筑工程總承包方獲取EPC項目，并幫業(yè)主解決相關(guān)資金問題。例如，當前國內(nèi)某些業(yè)主運用的“EPC+延期支付”模式，通常EPC承包商墊資建設(shè)，過程中業(yè)主有可能支付部分或不付進度款，剩余部分業(yè)主承諾建設(shè)完成之后分期付費。

通常情況下EPC金額大于F金額，且F金額中絕大部分都是與施工相關(guān)的內(nèi)容匹配，在這種情況下，很難幫業(yè)主方解決征地拆遷或土地款資金不足的問題。且在EPC+F這種形式下，業(yè)主方往往是按照EPC的模式招標，僅在工程付款方式上添加了延期支付的要求，往往沒有成立法人項目公司的可能，投資機構(gòu)明面上進入項目投資的可能性也較小，只能由承包商自己解決資金問題。在此種情況下，承包商往往會要求業(yè)主方提供回購擔(dān)保，針對政府采購類項目（主體是自負盈虧的園區(qū)管委會不在此列），就必須要求將延期支付的款項納入中長期預(yù)算，避免被列入隱形負債造成項目合規(guī)性風(fēng)險。

EPC+F模式同時具有許多優(yōu)勢：

（一）投資可控

由于工程建設(shè)總承包模式通常采用固定總價，合同一旦簽訂，項目總投資在發(fā)生重大變更、累計工程變更超過一定幅度或者其他特殊條件下，可以對合同價格進行調(diào)整，一般不會有大的變化，對承包方來說，可以在合同中增加一筆較高的不可預(yù)見費，有利于預(yù)防和把控風(fēng)險。

（二）收益穩(wěn)定

采用該模式責(zé)任劃分清晰，管理簡化，只要能獲得穩(wěn)定收益，承包方可以通過公司渠道得到強有力的支持，對雙方來說省時省心省錢，只要業(yè)主的信用等級滿足要求，回款就有了保障。

四、股權(quán)合作+EPC+特許經(jīng)營模式

（一）股權(quán)合作的內(nèi)涵

業(yè)主方作為招標人，通過公開招標方式選擇社會投資人，與社會資本合作，項目操作的核心是依靠業(yè)主方與社會資本方成立SPV公司（項目公司）。SPV公司負責(zé)項目的投融資、開發(fā)、設(shè)計、采購、施工、運營、維護等；在SPV公司項目運營期間，根據(jù)運營的收益狀況和合同，合作期滿后項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等按法定程序完好、無償?shù)匾平唤o業(yè)主方或業(yè)主方指定的機構(gòu)。

（二）EPC的內(nèi)涵

EPC是一種匯集設(shè)計、施工、采購直至竣工驗收的工程建設(shè)總承包模式。根據(jù)項目的建設(shè)期，可以最大限度地減少建設(shè)期成本、提高建設(shè)質(zhì)量、轉(zhuǎn)移建設(shè)期間的責(zé)任和風(fēng)險，并且能夠提高運營質(zhì)量。在市場激烈的競爭機制下，在項目管理上，引入具有較強專業(yè)技術(shù)、財務(wù)實力和豐富運營管理經(jīng)驗的社會資本，可以充分增加社會資本的參與度和積極性，發(fā)揮其專業(yè)資源優(yōu)勢，保障項目進度、質(zhì)量和運營服務(wù)在一個較高水平。

（三）特許經(jīng)營模式的內(nèi)涵

通過競爭公開招投標選定的社會資本方，簽訂合同或框架協(xié)議后，按約定去實施項目，如果社會資本通過該項目需要向公眾收費，就需要政府的“特許”經(jīng)營權(quán)，因為社會資源和公共產(chǎn)品服務(wù)的收費權(quán)歸政府。也許該項目不需要向公眾收費，但政府是提供該公共產(chǎn)品服務(wù)的終極責(zé)任人，也需要履行一定流程（如招投標等工作流程）。讓社會資本代替政府去提供公共產(chǎn)品服務(wù)，廣義地理解為“特許”但非行政許可，而是通過合同約定或框架協(xié)議的許可，政府要履行監(jiān)管的職能，避免社會資本方提供的服務(wù)不符合要求，甚至退場走人的情況發(fā)生。

（四）優(yōu)勢

在2016年12月之前，PPP項目可能只需要入財政部的項目庫。但是，在2016年12月21日，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)文《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目庫管理辦法（試行）》后，PPP項目需要入兩個庫，一個是財政部的項目庫；另一個是發(fā)展和改革委員會的項目庫。在《財政部財金[2015]166號》文中明確提出，入庫將作為安排政府投資、確定與調(diào)整價格、發(fā)行企業(yè)債券及享受政府和社會資本合作專項政策的重要依據(jù)。沒有入庫的項目，不能列入各地的PPP項目目錄，通過預(yù)算不能安排財政支出，包括中央預(yù)算內(nèi)的投資、專項建設(shè)基金、中央專項債券籌集的專項建設(shè)基金、其他中央財政建設(shè)性基金及其他有關(guān)PPP項目的專項政策，后期也無法通過發(fā)行企業(yè)債券募集資金。最實惠的好處就是項目未來的融資成本會比較低，因為拿到了政府擔(dān)保，風(fēng)險低。

由于當前中國經(jīng)濟工作的當務(wù)之急正在地方落實“降杠桿”“減負債”“防風(fēng)險”，而PPP項目反應(yīng)出項目所在地的財政已不堪重負，招標環(huán)節(jié)存在硬傷。把所有的PPP項目招標做成了BT項目招標，不符合第三方代持的相關(guān)規(guī)定，這表面上看是不符合后來92號文的規(guī)定，本質(zhì)上是違反了《招標投標法》等相關(guān)法律法規(guī)。所以股權(quán)合作+EPC+特許經(jīng)營模式具有一定得優(yōu)勢。

五、結(jié)論

綜上所述，針對EPC的項目管理模式進行創(chuàng)新，產(chǎn)生了新的運用。從承包方的角度進行分析，F(xiàn)+EPC的項目管理模式在項目發(fā)包方支付工程款和約定資金占用費上進行創(chuàng)新，由承包方解決項目建設(shè)的資金問題，可以更好地完成項目建設(shè)工作。企業(yè)通過項目金融帶動工程的方式，擴大了承攬項目的范圍和合作成功的概率，開拓了市場并獲得了利潤；銀行或金融機構(gòu)通過項目融資或放貸，享受到了項目紅利，從中獲得了穩(wěn)定合理的利息收益。EPC+F的項目管理模式，在解決財權(quán)與事權(quán)無法融合的政府籌資融資問題上進行了創(chuàng)新，在項目的實施過程中，承包方加速推進項目建設(shè)，使合作周期明顯縮短、企業(yè)資金回款變快，在很大程度上滿足了地方政府、承包方對實施效率、短期業(yè)績的要求，給當?shù)貛磔^高的經(jīng)濟效益，滿足了國家戰(zhàn)略需要。通過該模式，有效地發(fā)揮了大型工程承包企業(yè)在整合各類資源和項目管理方面的優(yōu)勢。股權(quán)合作+EPC+特許經(jīng)營模式有利于社會資本，減少財政支出和債務(wù)，加快發(fā)展設(shè)施建設(shè)，降低政府融資/設(shè)計/建造/經(jīng)營風(fēng)險，發(fā)揮企業(yè)的能動性和創(chuàng)造性，提高效率，嵌入知識管理，合理利用資源，避免無效益項目，促進經(jīng)濟發(fā)展，完善資本市場的法規(guī)體系，等等。