區(qū)域融合背景下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑研究
——以廣德（英德）產(chǎn)業(yè)園為例

周飛揚

廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院 廣東 廣州 510060

1 前言

作為改革開放的前沿陣地，廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展常年位居全國首位，與此同時，珠三角地區(qū)與其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距持續(xù)擴(kuò)大，2021年珠三角地區(qū)總產(chǎn)值超10萬億元，占全省經(jīng)濟(jì)總量的80%以上。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡仍將長期成為制約廣東高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸[1]。

2005年廣東省開始設(shè)立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)，2008年廣東省出臺實施產(chǎn)業(yè)和勞動力“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略，粵東西北地區(qū)逐步建設(shè)眾多省級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)，成為承接珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要載體。2013年廣東省出臺《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的決定》，明確提出將產(chǎn)業(yè)園區(qū)擴(kuò)能增效作為推進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的三大抓手之一，進(jìn)一步加快各類產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)建設(shè)發(fā)展，對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到顯著帶動作用。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得了一定成效，但各類園區(qū)在建設(shè)發(fā)展中逐漸暴露出規(guī)劃銜接不充分、配套設(shè)施不完善、發(fā)展定位不清晰、區(qū)域同質(zhì)化嚴(yán)重、土地利用低效等問題[2-3]。在新時期高質(zhì)量發(fā)展要求下，區(qū)域融合發(fā)展成為當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點方向，如何推動傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)向功能復(fù)合的城鄉(xiāng)空間轉(zhuǎn)型將成為加快推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要課題。本文以位于廣東省清遠(yuǎn)市英德市的廣德（英德）產(chǎn)業(yè)園為例，探討產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新路徑。

2 區(qū)域融合發(fā)展背景

2.1 區(qū)域融合發(fā)展新格局

2.1.1 廣東省“一核一帶一區(qū)” 區(qū)域發(fā)展新格局

2018年廣東省提出構(gòu)建由珠三角地區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)帶、北部生態(tài)發(fā)展區(qū)構(gòu)成的“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局，目標(biāo)將粵港澳大灣區(qū)建成世界級城市群，東西兩翼地區(qū)和北部生態(tài)發(fā)展區(qū)成為各自功能“引領(lǐng)者”，推動各區(qū)域優(yōu)勢互補。英德市是粵北地區(qū)重要經(jīng)濟(jì)增長極，地處“一區(qū)”和“一核”的結(jié)合部，在落實地區(qū)生態(tài)綠色發(fā)展要求，圍繞重大產(chǎn)業(yè)功能平臺發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)的同時，可充分接受廣州等珠三角城市經(jīng)濟(jì)輻射，增強(qiáng)對珠三角地區(qū)和周邊地區(qū)的服務(wù)能力，為地區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展提供了良好機(jī)遇。

2.1.2 粵港澳大灣區(qū)上升為國家戰(zhàn)略

2019年國務(wù)院發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出發(fā)揮大灣區(qū)輻射引領(lǐng)作用，統(tǒng)籌珠三角九市與粵東西北地區(qū)生產(chǎn)力布局，帶動周邊地區(qū)加快發(fā)展，有序發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，促進(jìn)泛珠三角區(qū)域要素流動和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成梯度發(fā)展、分工合理、優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系。同期廣東省印發(fā)了實施意見，明確推動全省全域參與大灣區(qū)建設(shè)，以廣清一體化為示范，推動環(huán)珠三角地區(qū)與大灣區(qū)一體化融合發(fā)展，推進(jìn)區(qū)域合作平臺建設(shè)，開展高水平對口幫扶，共享改革發(fā)展成果。英德市作為環(huán)大灣區(qū)北緣城市，處于大灣區(qū)城市擴(kuò)散的第一梯隊，充分發(fā)揮服務(wù)大灣區(qū)發(fā)展的資源環(huán)境優(yōu)勢，積極利用跨地區(qū)合作開發(fā)推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)及設(shè)施一體化建設(shè)，借助大灣區(qū)政策、技術(shù)、資金、人才等核心要素集聚輻射，構(gòu)建大灣區(qū)企業(yè)開拓內(nèi)地市場和內(nèi)地企業(yè)進(jìn)軍大灣區(qū)市場的雙向綠色經(jīng)濟(jì)橋梁通道。

2.1.3 廣清一體化戰(zhàn)略深入推進(jìn)

2012年《廣州清遠(yuǎn)市合作框架協(xié)議》首次提出“廣清一體化”概念，2013年廣州清遠(yuǎn)開展對口幫扶，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)為載體推動兩地一體化建設(shè)。2019年廣清兩市簽署《深化廣清一體化高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略合作框架》，提出推動交通設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)一體化、營商環(huán)境一體化，以廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)建設(shè)作為高質(zhì)量推進(jìn)廣清一體化發(fā)展的核心載體，共同建設(shè)“三園一城”。廣清一體化逐步從單向的扶貧開發(fā)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移向擴(kuò)大合作、融合發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，廣清之間產(chǎn)業(yè)合作由產(chǎn)業(yè)功能疏解正向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、生產(chǎn)優(yōu)化布局轉(zhuǎn)變，形成更緊密的產(chǎn)業(yè)共建關(guān)系。英德市作為廣清一體化和清遠(yuǎn)加快融入大灣區(qū)的縱深腹地，將以“三園一城”中的廣德（英德）產(chǎn)業(yè)園合作建設(shè)為契機(jī)，充分利用大灣區(qū)科技、人才、資本、企業(yè)等中高端產(chǎn)業(yè)要素，依托合作區(qū)戰(zhàn)略新平臺在在政策、資金等方面的扶持和傾斜，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合建設(shè)，加快建成廣清高質(zhì)量發(fā)展核心引擎。

2.2 城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)先試先行

2019年國家發(fā)改委等十八部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)工作的通知》，廣東廣清接合片區(qū)列入11個國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)之一，將搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺作為試驗重點任務(wù)，包括選擇一批產(chǎn)業(yè)園或功能區(qū)作為載體，打造城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展先行區(qū)，重點優(yōu)化提升特色小鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村和各類農(nóng)業(yè)園區(qū)，創(chuàng)建一批城鄉(xiāng)融合發(fā)展典型項目，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的跨界流動和高效配置。廣德（英德）產(chǎn)業(yè)園處于廣東廣清接合片區(qū)輻射范圍，作為英德市重大產(chǎn)城平臺，產(chǎn)業(yè)園將積極主動融入國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)建設(shè)，創(chuàng)新發(fā)展模式，在率先打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、優(yōu)化提升特色小鎮(zhèn)建設(shè)、打造特色鄉(xiāng)村旅游等方面起到示范作用。

3 廣德（英德）產(chǎn)業(yè)園發(fā)展概況

3.1 發(fā)展歷程

為全面貫徹落實廣東省“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略，2010年佛山市順德區(qū)與清遠(yuǎn)市英德市簽訂了《區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議》，共建“順德-英德”（“兩德”） 產(chǎn)業(yè)園[4]。2011年成立廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，是廣東省重點產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)。2013年根據(jù)省委、省政府統(tǒng)一部署，明確廣州市對口幫扶清遠(yuǎn)市，兩市審議通過《廣州——清遠(yuǎn)對口幫扶總體工作方案（2013-2020）》。2017年根據(jù)省委批示，廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)移交廣州市對口共建，廣州市承接主導(dǎo)合作區(qū)各項工作。2019年簽署黃埔與順德、英德三方移交協(xié)議，由黃埔區(qū)（廣州開發(fā)區(qū)）全面承接園區(qū)開發(fā)建設(shè)工作，廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)更名為廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)廣德（英德）產(chǎn)業(yè)園。

3.2 現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)與資源

廣德（英德）產(chǎn)業(yè)園重點發(fā)展裝備制造、精細(xì)化工及新材料，打造粵港澳大灣區(qū)智能制造產(chǎn)業(yè)標(biāo)桿區(qū)。截至2022年3月，廣德園累計引入項目共262個，計劃總投資約542.9億元，主要覆蓋汽車零部件、新型建材、生物科技（日化）和新材料等行業(yè)。2021年廣德園累計全社會固定資產(chǎn)投資26.0564億元，其中工業(yè)項目固定資產(chǎn)投資14.1733億元，完成規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值20.3998億元，同比增長169.5%。

文旅產(chǎn)業(yè)方面，廣德（英德）產(chǎn)業(yè)園內(nèi)擁有秀才山及秀才山水庫等山水景觀，生態(tài)自然環(huán)境優(yōu)越，同時也是中國國家地理標(biāo)志產(chǎn)品英德紅茶的發(fā)源地，擁有英德市縣級文物保護(hù)單位紅旗茶廠等特色紅茶文化資源，目前園區(qū)圍繞特色山水資源和文化資源，重點打造文化旅游城和科創(chuàng)小鎮(zhèn)項目，全方位帶動地方旅游、文化、餐飲、商業(yè)等行業(yè)的發(fā)展，同時圍繞茶產(chǎn)業(yè)打造加工、研發(fā)、服務(wù)平臺，推動地區(qū)工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.3 規(guī)劃定位

隨著區(qū)域發(fā)展格局變化以及產(chǎn)業(yè)園建設(shè)主體的調(diào)整，在新一輪國土空間規(guī)劃背景下，廣德（英德）產(chǎn)業(yè)園將打造國家城鄉(xiāng)融合示范區(qū)樣板、粵港澳大灣區(qū)科創(chuàng)基地、廣清高質(zhì)量發(fā)展核心引擎，推動產(chǎn)業(yè)效益、創(chuàng)新活力、管理體制、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等全面升級，成為清遠(yuǎn)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)的區(qū)域新中心，通過以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成大灣區(qū)帶動粵北地區(qū)振興發(fā)展的有效示范。

3.4 發(fā)展困境

3.4.1 產(chǎn)業(yè)體系不完善，規(guī)模效益不顯著

廣德（英德）產(chǎn)業(yè)園內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)較少，且大部分是承接廣州、佛山產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的外來企業(yè)，本地企業(yè)培育能力不強(qiáng)，且多數(shù)企業(yè)處于初級產(chǎn)品加工和組裝的生產(chǎn)中游，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不清晰，園區(qū)各產(chǎn)業(yè)之間關(guān)聯(lián)性弱，不能滿足原材料供應(yīng)以及終端成品組裝，無法形成完整產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，產(chǎn)品附加值不高。

3.4.2 土地利用低效，開發(fā)建設(shè)混雜

廣德（英德）產(chǎn)業(yè)園現(xiàn)狀建設(shè)以產(chǎn)業(yè)項目為主，然而目前現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)項目的單位投資強(qiáng)度、預(yù)期產(chǎn)值、預(yù)期稅收均相對較低，且存在部分企業(yè)停產(chǎn)、建設(shè)停滯、用地閑置等問題，同時園區(qū)啟動區(qū)缺乏規(guī)劃引領(lǐng)，工業(yè)項目與居住混雜，無法發(fā)揮規(guī)模集聚效應(yīng)，土地利用效率不高。

3.4.3 人口持續(xù)流失，勞動力緊張

根據(jù)英德市歷年常住人口與戶籍人口數(shù)據(jù)，2010年常住人口與戶籍人口差距僅為13萬左右，而到2019年差距已經(jīng)突破了20萬，人口外流趨勢不斷擴(kuò)大。廣德（英德）產(chǎn)業(yè)園及周邊現(xiàn)狀人口較少，主要為當(dāng)?shù)卮迕?，隨著青壯年人口不斷流出，地區(qū)整體勞動力不足，此外由于英德市缺乏高等教育和職業(yè)院校，本地人才流失嚴(yán)重，相關(guān)產(chǎn)業(yè)高素質(zhì)人才欠缺，難以滿足各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，企業(yè)普遍存在用工難、用工缺問題。

3.4.4 各項設(shè)施建設(shè)滯后，人居環(huán)境品質(zhì)不高

廣德（英德）產(chǎn)業(yè)園現(xiàn)狀居民點以村莊為主，核心區(qū)文化旅游城居住區(qū)尚在建設(shè)，園區(qū)內(nèi)就業(yè)人口生活配套主要于依賴于周邊鎮(zhèn)區(qū)及內(nèi)部宿舍，幼兒園、中小學(xué)、文化體育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施等公共配套設(shè)施建設(shè)滯后，城市路網(wǎng)、市政管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施體系尚不完善，難以滿足未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚的需求。

3.4.5 周邊園區(qū)同質(zhì)化，市場競爭激烈

隨著廣東省積極推進(jìn)“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略，在粵北、粵西、粵東的韶關(guān)、河源、梅州等城市紛紛建設(shè)與珠三角洲經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的對口產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園，這些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的建設(shè)時間、外部條件和政策背景等大致相同，雖有對口城市的大力支持，但也不可避免地在資金、招商項目、人才引進(jìn)、技術(shù)等方面存在競爭。此外，清遠(yuǎn)市和英德市也規(guī)劃建設(shè)大量工業(yè)園區(qū)，包括英德市內(nèi)的英紅鎮(zhèn)工業(yè)園、望埠工業(yè)園、英城工業(yè)園等。廣德（英德）產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)面臨著珠江三角洲發(fā)展成熟的工業(yè)園區(qū)、廣東邊遠(yuǎn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園和本地工業(yè)園的競爭，市場競爭日趨激烈。

4 轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑

4.1 明確發(fā)展定位，以產(chǎn)業(yè)協(xié)同融入?yún)^(qū)域發(fā)展格局

從區(qū)域發(fā)展格局的角度考慮園區(qū)發(fā)展定位，充分考慮區(qū)位交通、土地資源、生態(tài)環(huán)境、文化特色等優(yōu)勢條件，按高標(biāo)準(zhǔn)、高要求、高起點進(jìn)行規(guī)劃，借助“廣清一體化高質(zhì)量發(fā)展”的契機(jī)，優(yōu)化招商引資方向，明確地區(qū)產(chǎn)業(yè)功能，以產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，全面融入珠三角區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，深度對接、積極參與粵港澳大灣區(qū)的分工合作，以產(chǎn)業(yè)鏈的全面合作為基礎(chǔ)，不斷推動產(chǎn)業(yè)、交通、旅游、人才等方面的全面融合。積極探索“廣州總部+清遠(yuǎn)基地”、“廣州總裝+清遠(yuǎn)配套”、“廣州前端+清遠(yuǎn)后臺”、“廣州研發(fā)+清遠(yuǎn)制造”和“廣州孵化+清遠(yuǎn)產(chǎn)業(yè)化”等合作模式，重點對接廣州市黃埔區(qū)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成各有特色、錯位發(fā)展、融為一體的產(chǎn)業(yè)分工格局，共同打造具有強(qiáng)大競爭力的全產(chǎn)業(yè)鏈集群，推動廣德（英德）產(chǎn)業(yè)園建設(shè)成為粵北地區(qū)全面融入粵港澳大灣區(qū)先行區(qū)。

4.2 優(yōu)化開發(fā)模式，以共建共享推動區(qū)域一體化發(fā)展

強(qiáng)化政府在園區(qū)合作開發(fā)過程中的主導(dǎo)地位，采用“政府主導(dǎo)，整體開發(fā)，滾動建設(shè)”的開發(fā)模式，堅持共建共享的原則，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)幫扶、共擔(dān)建設(shè)責(zé)任、共享產(chǎn)業(yè)利益。以重點項目和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共投入推動園區(qū)開發(fā)建設(shè)，提升園區(qū)土地利用效益。以區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施銜接為重點，強(qiáng)化兩地政府合作，圍繞廣清強(qiáng)化互通，構(gòu)建高效互通的區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)，加快建設(shè)輻射大灣區(qū)北部及粵北地區(qū)的高速路網(wǎng)體系，同時兼顧城市快速路、主干路建設(shè)轉(zhuǎn)變，推進(jìn)公、鐵、港一體化發(fā)展，共同打造多式聯(lián)運、無縫銜接、立體高效的綜合交通體系，加快推進(jìn)區(qū)域交通一體化。

4.3 三產(chǎn)聯(lián)動發(fā)展，以特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合

立足地區(qū)本底特色資源，形成特色發(fā)展產(chǎn)業(yè)，綜合考慮區(qū)域保護(hù)與發(fā)展的新趨勢與要求，按照“錯位發(fā)展、二一三產(chǎn)聯(lián)動、山水城園”的發(fā)展思路，以文化旅游城和科創(chuàng)小鎮(zhèn)的建設(shè)為契機(jī)，充分發(fā)揮自然生態(tài)景觀優(yōu)勢，大力挖掘特色紅茶文化資源，打造地區(qū)產(chǎn)業(yè)專屬名片，培育生態(tài)文旅+茶文化體驗特色產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建以茶種植、茶生產(chǎn)加工、品種研發(fā)、生態(tài)觀光、田園康養(yǎng)度假、茶文化旅游等為鏈條的集產(chǎn)學(xué)研一體的特色產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，推動紅茶產(chǎn)業(yè)“大品牌培育、大產(chǎn)業(yè)打造、大融合發(fā)展”，營造高效融合的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間布局，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動和公共資源合理配置。

4.4 基礎(chǔ)設(shè)施先行，以人為本打造產(chǎn)城融合

以高標(biāo)準(zhǔn)、高要求、高起點規(guī)劃引領(lǐng)，堅持以人文本，全面提升優(yōu)化各類公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施，為園區(qū)的產(chǎn)業(yè)、人居、商務(wù)、休閑等營造良好的氛圍，合理布局產(chǎn)業(yè)服務(wù)配套，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚化、技術(shù)高端化，逐漸形成產(chǎn)業(yè)集聚平臺，突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)城市建設(shè)的互動，實現(xiàn)從園到城的轉(zhuǎn)化。

4.5 保護(hù)自然格局，以生態(tài)融合塑造精品空間風(fēng)貌

保持地區(qū)自然生態(tài)特征，依托自然景觀打造山水相融的空間格局，結(jié)合地形規(guī)劃構(gòu)建生態(tài)廊道，串聯(lián)山、水、林、田等自然生態(tài)資源斑塊，整合生態(tài)動力，以維護(hù)地區(qū)最基本的生態(tài)骨架，同時結(jié)合生態(tài)格局塑造與自然相容的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間風(fēng)貌，突出產(chǎn)業(yè)園生態(tài)綠色發(fā)展理念。

5 結(jié)論

在區(qū)域融合發(fā)展背景下，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)應(yīng)把握機(jī)遇，積極融入?yún)^(qū)域發(fā)展格局，立足自身特色優(yōu)勢，打造地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)體系，更深層次地參與區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，探索高效共享的開發(fā)建設(shè)模式，推動產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展。