淺析土地整理問題與對策

孫桂清

（朝陽市喀喇沁左翼蒙古族自治縣自然資源局，遼寧朝陽 122300）

1 土地整理狀況

1.1 自然情況

喀喇沁左翼蒙古族自治縣地處遼西低山丘陵地區(qū)，四周群山蜿蜒，丘陵起伏，西北和東南為主要高峰分布的地區(qū)，北部為侵蝕山地丘陵地區(qū)，南部為侵蝕低山丘崗區(qū)，中部是大凌河沖洪積階地，地勢平坦為主要耕地區(qū)。山地、丘陵、平地、河川相間交錯，構(gòu)成“七山一水二分田”地貌?？咦笠砻晒抛遄灾慰h氣候特點大致是春天少雨，大風多；夏天悶熱多雨；秋天晴空萬里，日照好；冬天嚴冷雪少。

1.2 土地整理情況

近年來，由于開發(fā)建設(shè)需要和受市場經(jīng)濟驅(qū)動影響，我縣始終堅持保護環(huán)境和保護資源的基本國策。耕地保護作為保護資源的重要內(nèi)容之一，也是自然資源管理工作的重中之重。我縣在耕地保護工作中取得了一些成績，但作為自然資源長期工作重點，還有待進一步深化對這項工作的認識，一定要把耕地保護工作落實到位，利用有效措施，保證耕地資源總量的動態(tài)平衡，給社會經(jīng)濟發(fā)展奠定良好的資源基礎(chǔ)。加強耕地保護宣傳，廣大人民群眾保護耕地意識有很大提高，接連多年實現(xiàn)耕地資源總量的動態(tài)平衡。幾年來，嚴格控制土地供應(yīng)總量，使建設(shè)用地總量控制在年度土地利用計劃之內(nèi)。同時積極開展土地開發(fā)復(fù)墾整理工作，使耕地后備資源開發(fā)整理數(shù)量連年增加，全面實現(xiàn)建設(shè)用地“占一補一”。

據(jù)統(tǒng)計喀喇沁左翼蒙古族自治縣自2019年以來的時間里，有白塔子鎮(zhèn)、南公營子鎮(zhèn)、羊角溝鎮(zhèn)、六官營子鎮(zhèn)、官大海農(nóng)場等多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場土地開發(fā)整理項目。工程任務(wù)包括土地平整工程、農(nóng)田水利工程、田間道路工程、設(shè)備購置、其他工程等。項目區(qū)地貌結(jié)構(gòu)復(fù)雜，地勢高低起伏，坡度陡緩不一，受雨水沖刷，造成水土流失嚴重。

通過土地整理，跑水、跑土、跑肥的“三跑田”變成保水、保土、保肥的“三保田”，改善了傳統(tǒng)的農(nóng)用生產(chǎn)格局，建立了高標準農(nóng)田：水泉鄉(xiāng)水泉村等2個村高標準基本農(nóng)田建設(shè)項目，臥虎溝鄉(xiāng)下井等3個村高標準基本農(nóng)田建設(shè)項目，十二德堡鎮(zhèn)亂泥塘子等2個村高標準的基本農(nóng)田建設(shè)的項目，適合了現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要。

2 土地整理中存在的問題

耕地是保護國家糧食最根本的依賴，保護耕地就是保護我們“生命線”，增加對耕地的保護建設(shè)，對于增進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與保證糧食安全有著非常重要的戰(zhàn)略意義。農(nóng)用生產(chǎn)條件改善后，農(nóng)用生產(chǎn)成本降低，規(guī)模效益提高。增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善種植條件，取得了很大效益和成功，但是在整個整理過程中，還存在一些問題。

2.1 耕地應(yīng)用現(xiàn)代高新技術(shù)相對較少，技術(shù)力量相對比較薄弱

耕地數(shù)量質(zhì)量管理關(guān)鍵要靠科學技術(shù)，應(yīng)用現(xiàn)代高新技術(shù)相對較少，技術(shù)力量相對比較薄弱?！懊褚允碁樘?，食以地為本”，如何解決耕地減少與需求增加的矛盾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地利用的重大問題，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部研究的重點和焦點。近年來隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)及新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，以及招商引資項目占地，耕地在不斷減少。出現(xiàn)了未批先建，非法買賣集體土地和“以租代征”等違法行為。新增建設(shè)用地大部分與原來的村鎮(zhèn)相連，地勢比較平坦，土地肥沃，便于耕作。

水資源缺乏是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地利用的最大障礙，近年來修建水庫堤壩、自流渠、提水站和機電井，提高了抗御旱災(zāi)的能力，對防洪養(yǎng)魚等發(fā)揮了作用。但由于經(jīng)濟條件差，前期工程衰弱，灌溉配套工程不完善等各種原因，灌溉工程效益不能完全發(fā)揮。

土地整理是既保證當代人的需要，又對后代人保證其需要的能力不構(gòu)成危害，屬于可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展追求的目標是既要滿足人類各種需求，又要把資源和生態(tài)環(huán)境保護好，對后代人生存與發(fā)展不構(gòu)成威脅。就自然資源管理而言，保護耕地資源、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，最有效地發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)作用，顯化土地資產(chǎn)價值，是解決一個地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要任務(wù)之一。

2.2 土地整理與規(guī)劃管理密不可分，以田坎、道路、溝渠密度、占地適當為準

我們在各項建設(shè)中，要嚴格按照土地利用總體規(guī)劃辦事，能少占耕地的就盡量少占，能不占耕地的盡量不占耕地。經(jīng)濟建設(shè)項目要盡量以改造舊鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)涵發(fā)展為主，防止無限制地擴大建設(shè)規(guī)模。這樣不但可減少耕地占用數(shù)量，還可減少基礎(chǔ)設(shè)施的投入，充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的集中和整體效益。經(jīng)濟發(fā)展就要有建設(shè)項目，占用部分耕地資源是必然的，要保持耕地數(shù)量穩(wěn)定，就要及時地補充耕地，適度地開發(fā)復(fù)墾耕地后備資源。耕地資源是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，保護耕地數(shù)量穩(wěn)定也有關(guān)政治安定和社會穩(wěn)定。

土地整理算是一項系統(tǒng)工程，是土地利用總體規(guī)劃重要組成部分之一，應(yīng)通過土地整理來改善生產(chǎn)，生活條件和環(huán)境。

2.3 要重視土地整理項目的前期評價與建設(shè)管理，也不可忽視運行管理和后期評價

我們國家是世界人口最多的發(fā)展中國家，人均資源非常有限，務(wù)必始終把節(jié)約資源、保護環(huán)境放在重中之重，唯有如此，我們才能達成可持續(xù)發(fā)展。糧食安全是社會穩(wěn)定的重要組成部分，由于近年糧食豐收很容易忽視耕地保護工作，要保證我國持久的糧食增產(chǎn)增收，必須要有穩(wěn)定的耕地面積。耕地總量動態(tài)平衡目標，就是這樣經(jīng)過調(diào)查研究和充分論證提出來的。對土地資源的利用，特別是各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地，缺乏統(tǒng)一的科學安排，部門之間發(fā)展不協(xié)調(diào)，片面強調(diào)部門發(fā)展的重要性，沒有從區(qū)域的角度來考慮各部門用地優(yōu)先次序和合理結(jié)構(gòu)，未做到因地制宜，只注重眼前效益，缺乏長遠安排，造成墾殖指數(shù)過高，收益較低效果，更容易導(dǎo)致耕地質(zhì)量的下降和耕地的損失。嚴格按照土地利用總體規(guī)劃和年度計劃供地，嚴格執(zhí)行耕地“占一補一”的補償制度。

2.4 土地整理明確目的，足夠系統(tǒng)性認識

土地開發(fā)整理的目的之一是保護耕地，耕地是“保命田”“飯口田”，所以我國的土地整理在一定程度上是為了推動農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，而不單單是為了經(jīng)濟的發(fā)展爭取用地指標。有部分人簡單地把土地開發(fā)整理認為只是為了爭取占補平衡，多爭取用地指標給地方經(jīng)濟建設(shè)，還有更少數(shù)人把它作為一項工作任務(wù)來完成，根本不了解土地開發(fā)整理真正的目的。

3 土地開發(fā)整理對策的分析研究

3.1 對新增耕地質(zhì)量評價要加強

及時總結(jié)土地開發(fā)整理中出現(xiàn)的新情況、新問題、加強和改進規(guī)劃實施管理，把開發(fā)整理落到實處。

在土地整理工作中，不但要耕地在數(shù)量有所增加，而且更要重視土地的使用質(zhì)量情況。

為了更好地保護耕地，捍衛(wèi)耕地這條“紅線”，確保耕地總量只增不減，用途不改變，質(zhì)量不降低，從而實現(xiàn)耕地資源可持續(xù)利用，要實行最嚴格的耕地保護。進一步完善耕地保護監(jiān)督檢查制度。

3.2 摸清資源家底、加強土地開發(fā)整理規(guī)劃

本地后備土地資源做一次徹底的排查摸底，把握掌握后備土地資源類型與潛力，確定土地整理的形勢和方向，制定土地整理專項規(guī)劃，在編制土地開發(fā)整理專項規(guī)劃時，工作人員要與其他相關(guān)部門協(xié)作，充分論證、實地考察，用發(fā)展眼光做好規(guī)劃，建立土地整理項目庫，作為補充耕地的法律根據(jù)。開發(fā)整理土地、有整體規(guī)劃、有分步計劃地填補耕地，是保證耕地總量動態(tài)平衡目標實現(xiàn)的重要途徑。真正做到填補有效耕地面積，耕地質(zhì)量有效提高，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件與生態(tài)環(huán)境得到真正改善。

實踐中要努力做到既不能機械地限制用地，又要在維護生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到改善的前提下開發(fā)。

3.3 加強土地整理項目運行管理

穩(wěn)定耕地資源的數(shù)量和質(zhì)量，確保糧食增產(chǎn)增收。我們要進一步做好土地開發(fā)整理工作。嚴格規(guī)范管理對利用耕地主要是基本農(nóng)田進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的行為，以樹立糧食是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的觀念。

3.4 完善法律體系，依法保護耕地資源

土地整理政策性比較強、涉及方方面面，必須保證有相適應(yīng)的匹配法律法規(guī)政策。增補關(guān)于土地整理辦法、土地整理專項資金專管專用等內(nèi)容，應(yīng)明確規(guī)范政府的投資有哪些義務(wù)。

4 結(jié)語

為適應(yīng)市場經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)用地需要，保障農(nóng)民合法權(quán)益、保護耕地、節(jié)約土地、要大力開展制度創(chuàng)新，切實保護耕地。保障農(nóng)民合法利益，嚴禁亂占耕地。對土地整理中的違法行為要嚴肅追究，既是法律責權(quán)利相一致的要求，也是我國土地整理制度得以正確實施的重要保證。