新時期松花江流域防洪減災(zāi)工作思考

尹雄銳 李光華 王曉妮

（1.松遼水利委員會流域規(guī)劃與政策研究中心，長春 130021；2.水利部松遼水利委員會，長春 130021）

1 流域概況

松花江是我國七大江河之一，行政區(qū)涉及黑龍江、吉林、遼寧和內(nèi)蒙古4 ?。ㄗ灾螀^(qū)），流域面積55.45 萬km2。2019 年流域人口5 530 萬人，其中城鎮(zhèn)人口2 947 萬人，城鎮(zhèn)化率53%；GDP為24 004億元，人均GDP為4.34萬元，耕地面積4.69億畝。

松花江流域的洪水主要由暴雨產(chǎn)生。80%以上的洪水發(fā)生在7-9月。洪水主要來自嫩江和第二松花江的上游山區(qū)，嫩江、松花江干流洪水一般為單峰型洪水，洪水過程比較平緩。第二松花江暴雨出現(xiàn)頻繁，年內(nèi)可能出現(xiàn)2～3次洪峰，個別年份可能出現(xiàn)4～5次洪峰。松花江流域洪水歷時較長，較大支流20～30 d，第二松花江和嫩江40～60 d，松花江干流約90 d。

新中國成立以來，松花江流域發(fā)生了1956年、1957年、1969年、1998年、2010年和2013年等大洪水。其中，1998年洪水是以嫩江右側(cè)支流來水為主的嫩江及松花江干流特大洪水，在嫩江江橋站還原后洪峰流量26 400 m3/s，相當于480 年一遇，松花江干流哈爾濱站還原后洪峰流量23 500 m3/s，相當于300年一遇。

2 防洪規(guī)劃實施情況

《松花江流域防洪規(guī)劃》實施以來，在中央與各級地方政府的推動下，松花江流域整體上達到了規(guī)劃確定的近期目標。尼爾基水庫已經(jīng)建成并發(fā)揮效益，豐滿大壩完成重建，嫩江、松花江干流防洪治理工程基本完工，胖頭泡、月亮泡蓄滯洪區(qū)已建成，流域防洪工程體系日趨完善，干流基本具備了防御新中國成立以來最大洪水的能力。

2.1 規(guī)劃防洪工程實施情況

截至2022 年，松花江流域干流堤防總長2 991 km，包括嫩江干流堤防981 km，第二松花江干流堤防577 km，松花江干流堤防1 433 km。其中1 級堤防325 km，2 級堤防2 161 km。嫩江尼爾基水庫以下、第二松花江豐滿水庫以下堤防防洪標準達50 年一遇，松花江干流堤防達20 年一遇至50年一遇規(guī)劃防洪標準。10座防洪城市及松嫩平原、三江平原等國家糧食主產(chǎn)區(qū)也達到規(guī)劃防洪標準。流域已建成具有防洪任務(wù)的大型水庫31 座，防洪庫容86 億m3；56 座病險水庫，除筆架山和幸福水庫外，其他54座水庫均完成了除險加固；規(guī)劃期在建的尼爾基、綽勒、揚旗山、磨盤山水庫均已建成并投入運行，規(guī)劃的西山、桃山水庫也完成了建設(shè)并投入運行，文得根、閣山水庫已開工建設(shè)。胖頭泡、月亮泡兩個國家級蓄滯洪區(qū)主體工程基本建成，基本具備啟用條件。規(guī)劃河道整治工程中需擴孔改建的9 座阻水橋梁，除通讓鐵路橋和龍?zhí)豆窐蛭磳嵤┩?，其?座已實施了擴孔改建或重建；險工治理和河道清淤工程部分得到實施；河道內(nèi)“雙退”“單退”圍堤由于自然條件和歷史原因，清理工作難度大，河道清障沒有達到預(yù)期目標。從支流治理情況看，流域重要支流、中小河流等水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)按規(guī)劃實施，中小河流在重點縣城段大部分達到了50 年一遇至100 年一遇防洪標準，達標率近88%，其他河段達標率45%，部分河段達到10 年一遇至30 年一遇防洪標準。

2.2 規(guī)劃防洪非工程措施實施情況

經(jīng)過多年建設(shè)，松花江流域防洪非工程體系已基本建立。防洪區(qū)風險管理水平不斷提高，編制完成重點地區(qū)洪水風險圖約3.69萬km2，覆蓋松花江流域重點防洪保護區(qū)、重點防洪城市、中小河流重點河段等區(qū)域，防洪保護區(qū)承受洪水風險的能力得到加強；實施山洪災(zāi)害防治項目建設(shè)，專群結(jié)合的山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)基本建成；流域水文基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強，基本建成了洪水預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)、防汛抗旱指揮系統(tǒng)，提高了洪水預(yù)報調(diào)度能力；編制完成《松花江洪水調(diào)度方案》《松花江防御洪水方案》《松花江超標洪水防御預(yù)案》等，基本形成較為完備的防洪調(diào)度預(yù)案體系。

在流域水旱災(zāi)害防御實踐中，通過科學(xué)實施骨干水庫尼爾基、白山、豐滿和察爾森水庫防洪聯(lián)合調(diào)度，有效抵御了2010年、2013年、2021年等多場流域性洪水，成功應(yīng)對2020年流域3次臺風接連侵襲，洪澇災(zāi)害損失大幅降低，有力保障了流域人民群眾生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展。

3 面臨的新形勢和存在的主要問題

3.1 面臨的新形勢

當前，我國已開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，松花江流域防洪減災(zāi)工作面臨新形勢、新要求。一是推動流域高質(zhì)量發(fā)展對防洪保安全提出了更高的要求。支撐東北老工業(yè)基地振興、國家糧食安全、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略順利實施，應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展風險挑戰(zhàn)、保障經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)中求進離不開現(xiàn)代化防洪減災(zāi)體系構(gòu)建。二是堅持以人民為中心的發(fā)展思想，就要著力解決洪澇災(zāi)害防治問題。目前，流域防洪減災(zāi)工作還存在諸多問題，威脅人民群眾生命財產(chǎn)安全，需要通過不斷完善流域防洪工程體系，提高洪水風險管理能力，最大限度減輕洪澇災(zāi)害損失，滿足人民日益增長的美好生活需求。三是主動適應(yīng)和把握全球氣候變化下洪澇災(zāi)害的新特點、新規(guī)律。受全球氣候變化和人類活動影響，流域氣候形勢愈發(fā)復(fù)雜多變，洪澇災(zāi)害的突發(fā)性、反常性、不確定性更為突出，加劇了洪澇災(zāi)害風險，需要主動把握新特點、新規(guī)律，主動適應(yīng)氣候變化帶來的影響。四是堅持以流域為單元，強化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理。遵循洪水形成自然規(guī)律，把流域作為整體和基本單元，統(tǒng)籌左右岸、上下游、干支流，推進全流域、全要素、全過程治理。

3.2 存在的主要問題

（1）防洪工程體系尚不完善。嫩江右側(cè)重要支流缺少控制性工程，防洪工程體系不完善。根據(jù)《松花江流域防洪規(guī)劃》，嫩江支流諾敏河上畢拉河口水庫是流域防洪工程體系的重要組成部分，但在規(guī)劃期內(nèi)尚未實施，無法完成為干流洪水攔洪、錯峰的任務(wù)；從近年來嫩江洪水防御實際來看，由于諾敏河洪水與干流上游洪水基本上同頻發(fā)生，流域發(fā)生中等洪水時，僅靠干流尼爾基水庫難以實現(xiàn)精準調(diào)度，凸顯出洪水調(diào)蓄能力不足的問題。

（2）原有的城市防洪體系與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展不相適應(yīng)。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，流域內(nèi)防洪城市城鎮(zhèn)化進程加快，防洪保護區(qū)內(nèi)人口、財富快速增加，防洪保護對象范圍和重要性發(fā)生變化，對防洪體系提出了更高的要求。一是部分城區(qū)防洪提標需求迫切。哈爾濱、長春、齊齊哈爾等城市快速發(fā)展，特別是隨著新城區(qū)的建設(shè)，防洪保護對象增多，防洪安全保障能力不適應(yīng)城市發(fā)展，亟須提升防洪標準。二是部分防洪城市超標準洪水出路需重新安排?！端苫ń饔蚍篮橐?guī)劃》中確定哈爾濱市松北區(qū)防洪標準為50年一遇，作為哈爾濱市超標準洪水的分洪區(qū)，但近年來經(jīng)過建設(shè)，江北區(qū)的現(xiàn)狀防洪能力已達到100年一遇，原有分洪區(qū)已不再具備分洪條件；吉林市的超標準洪水分洪區(qū)已發(fā)展成高新產(chǎn)業(yè)區(qū)，分洪損失大，也需重新制定超標準洪水分洪方案。三是在全球氣候變暖背景下，流域暴雨頻發(fā)，暴雨強度驟增，城市的防洪排澇問題日趨嚴峻，需要分析成因，統(tǒng)籌防洪排澇，制定對策措施。

（3）河道行洪不暢，小流量高水位問題突出。松花江流域干支流河灘地寬闊，屬于寬淺型河道，干流最寬處可超過10 km，土地肥沃，對經(jīng)濟開發(fā)有較大吸引力，違法修筑圍堤、開墾河灘地的情況由來已久，形成了有歷史遺留的村屯、耕地和基本農(nóng)田等，嫩江干流省界河段就有大小圍堤200余處。圍堤嚴重擠占河道行洪空間，造成河道行洪能力不足，小流量高水位問題突出。2020 年9 月21 日嫩江大賚站洪峰流量5 760 m3/s，洪水量級5 年一遇，洪峰水位卻超保證水位（50年一遇）0.07 m，嚴重威脅圍堤安全。另外，據(jù)初步統(tǒng)計，干流河道圍堤內(nèi)生活有3萬余人，100多萬畝耕地，不少屬于在冊基本農(nóng)田，一些還是圍堤內(nèi)居民的口糧田，從保障人民群眾的基本利益和維護社會穩(wěn)定出發(fā)，采用“一刀切”式的全部清除措施顯然是不合理的，但制定合理且具備可操作性的治理措施難度很大。

（4）胖頭泡、月亮泡啟用方式尚需進一步研究。胖頭泡、月亮泡蓄滯洪區(qū)承擔哈爾濱市100 年一遇至200 年一遇防洪任務(wù)，是流域防洪重要組成部分。目前，兩個蓄滯洪區(qū)雖已基本建成，但由于距離下游哈爾濱市約310 km，洪水傳播需要8 d左右，為此，當哈爾濱市遇100年一遇以上的洪水時，需至少提前8 d啟用蓄滯洪區(qū)，考慮留出領(lǐng)導(dǎo)決策、居民撤離的時間，則在哈爾濱市斷面遇大洪水時，應(yīng)有至少提前10 d 的洪水預(yù)報；同時由于松花江流域面積大，干支流之間、上游與中下游之間的洪水遭遇組成復(fù)雜，對啟用蓄滯洪區(qū)的預(yù)測預(yù)報難度增加。此外，《松花江流域防洪規(guī)劃》實施以來，干流河道沖淤變化比較大，水位流量關(guān)系復(fù)雜，實際行洪能力底數(shù)不清，分洪條件也發(fā)生變化，蓄滯洪區(qū)啟用方式還需要進一步研究。

（5）防洪建設(shè)存在短板和薄弱環(huán)節(jié)。流域防洪工程建設(shè)還存在不少防洪短板和薄弱環(huán)節(jié)。嫩江干流右岸27 km堤防由于位于莫莫格國家級自然保護區(qū)核心區(qū)，沒有實施工程建設(shè)，未達到規(guī)劃防洪標準；部分現(xiàn)狀堤防經(jīng)過多年的洪水淘刷，出現(xiàn)險工險段；哈爾濱市主江道清淤疏浚和開挖泄洪渠均未達到《松花江流域防洪規(guī)劃》的要求，影響河道行洪能力；中小河流缺少系統(tǒng)治理，防洪標準偏低；山洪溝、澇區(qū)治理進度緩慢；9座嚴重阻水橋梁有2座尚未擴孔等。

（6）防洪非工程措施不完善。防汛智能化水平總體不高，與智慧水利建設(shè)要求存在較大差距。主要體現(xiàn)在數(shù)字孿生流域還未構(gòu)建、防汛業(yè)務(wù)系統(tǒng)預(yù)報、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案“四預(yù)”功能不強、資源整合共享不足、模擬仿真水平不高、新技術(shù)裝備應(yīng)用少，應(yīng)用系統(tǒng)管理分散，難以滿足“預(yù)字當先、關(guān)口前移”的防洪工作需要；防洪管理體系不健全，洪水風險管理機制不完善，行蓄洪空間管控薄弱，洪水風險防范意識不強。

（7）流域治理管理還有待加強。流域統(tǒng)一治理管理在防洪方面還有不少突出問題。比如，尚未建立流域內(nèi)大型水庫防洪聯(lián)合調(diào)度機制，洪水期間存在各自為政打亂仗的情況；嫩江、松花江干流河道內(nèi)圍堤治理缺少統(tǒng)一規(guī)劃和系統(tǒng)治理方案；部分支流存在治理標準、防洪排澇不協(xié)調(diào)等問題。

4 對策措施

4.1 優(yōu)化完善流域防洪工程布局

針對《松花江流域防洪規(guī)劃》部分方案未實施的情況，以及流域出現(xiàn)的新問題、新形勢、新需求，構(gòu)建安全可靠的工程體系，優(yōu)化完善流域防洪工程布局。分析畢拉河口等水庫對流域防洪工程體系的影響，進一步論證在諾敏河及雅魯河、阿倫河等支流上規(guī)劃建設(shè)防洪任務(wù)水庫的必要性和可行性；結(jié)合河道實際泄洪能力、水庫攔蓄能力和蓄滯洪區(qū)實際分洪能力，復(fù)核分析嫩江、第二松花江和松花江干流及主要支流泄蓄關(guān)系，進行洪水出路方案比選，確定洪水安排方案，提出分河系、分河段、分區(qū)域防洪減災(zāi)體系格局，以及防洪工程體系總體布局。

4.2 完善重點城市防洪體系

以流域防洪減災(zāi)體系布局為依托，提出重點城市防洪體系優(yōu)化方案，哈爾濱市、吉林市等城市亟須尋求新的超標準洪水分洪通道；針對長春市、哈爾濱市、齊齊哈爾市等新建城區(qū)防洪工程與老城區(qū)不銜接的問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市防洪排澇與城市發(fā)展、土地利用、環(huán)境保護等關(guān)系，合理安排洪水出路，進一步完善重點城市防洪排澇體系，提出應(yīng)對極端暴雨條件內(nèi)澇防治意見。

4.3 開展胖頭泡、月亮泡蓄滯洪區(qū)啟用條件研究

針對洪水遭遇組成復(fù)雜、洪水傳播時間長、河道實際行洪能力底數(shù)不清、啟用蓄滯洪區(qū)的預(yù)測預(yù)報難度增加等問題，結(jié)合蓄滯洪區(qū)實際情況對月亮泡和胖頭泡蓄滯洪區(qū)進行分洪、蓄洪計算，開展蓄滯洪區(qū)啟用條件研究。重點研究包括哈爾濱站洪峰流量預(yù)測預(yù)報；中等洪水條件下月亮泡蓄滯洪區(qū)洪水風險管控；既要保證不增加洮兒河防洪風險，又要為蓄滯洪區(qū)運用留出蓄洪空間，統(tǒng)籌考慮月亮泡、察爾森、尼爾基水庫錯峰調(diào)度；優(yōu)化胖頭泡、月亮泡蓄滯洪區(qū)啟用條件和運用方式，保證哈爾濱市100 年一遇至200 年一遇洪水安全，進一步挖掘蓄滯洪區(qū)分洪潛力，為哈爾濱市超200年一遇洪水尋求出路。

4.4 科學(xué)制定河道內(nèi)圍堤管控及分類治理對策措施

針對現(xiàn)狀圍堤嚴重阻礙干流行洪的嚴峻問題，亟須研究提出行之有效的河道內(nèi)圍堤管控及分類治理對策措施，主要包括詳細調(diào)查圍堤高度、長度、防洪能力，以及堤內(nèi)人口、耕地和地方政府圍堤清除工作安排等；采用穩(wěn)定非均勻流公式推求河道水面線，局部復(fù)雜段采用二維水力學(xué)模型，定量分析現(xiàn)狀圍堤對行洪能力的影響；以保證干流河道行洪能力為目標，提出圍堤分類治理對策，對于需清除的圍堤，需提出圍堤內(nèi)人員轉(zhuǎn)移后的生產(chǎn)生活保障措施，對于可以保留的圍堤，需確定防洪標準、規(guī)模、調(diào)度管理方案等。

4.5 加強“四預(yù)”能力建設(shè)

按照智慧水利總體架構(gòu)，遵從一數(shù)一源原則，加快推進數(shù)據(jù)底板建設(shè)，進一步完善松遼水利一張圖，加快推進數(shù)字孿生松遼建設(shè)，并依托數(shù)字孿生流域建設(shè)，加強防洪業(yè)務(wù)應(yīng)用，提升預(yù)報、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案“四預(yù)”功能，積極推進松遼流域水工程防災(zāi)聯(lián)合調(diào)度系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)精準化預(yù)報支撐精細化決策，提高洪水風險防控能力。

4.6 強化流域“四個統(tǒng)一”

按照流域“四個統(tǒng)一”要求，健全流域治理管理體系，加快推進《松花江流域防洪規(guī)劃》修編，復(fù)核防洪保護區(qū)防洪能力，科學(xué)確定防洪標準，構(gòu)建均衡協(xié)調(diào)的防洪標準體系規(guī)劃目標，系統(tǒng)規(guī)劃流域內(nèi)河道及堤防、水庫、蓄滯洪區(qū)建設(shè)，提高河道泄洪能力、洪水調(diào)蓄能力和蓄滯洪區(qū)分蓄洪能力，統(tǒng)籌安排洪水出路和空間。充分發(fā)揮松花江防汛抗旱總指揮部平臺作用，建立健全以流域為單元的水工程聯(lián)合調(diào)度體制機制，統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流，編制松花江流域水工程聯(lián)合調(diào)度方案，科學(xué)實施防洪統(tǒng)一調(diào)度。強化河湖管理，推進河湖管理范圍和水利工程管理保護范圍劃定，依法依規(guī)嚴肅處理侵占河道行為，保障流域行蓄洪空間。