價值與功能之間：碳達峰碳中和目標(biāo)下我國能源法的轉(zhuǎn)型重構(gòu)

李 靜，柯 堅

在全球應(yīng)對氣候變化的科學(xué)認(rèn)知和政治共識，逐漸從溫室氣體減排目標(biāo)聚焦到碳達峰、碳中和的國際背景下(1)2015年，《巴黎協(xié)定》提出到21世紀(jì)末相對于工業(yè)革命前全球溫度升高不超過2攝氏度，并努力爭取控制在1.5攝氏度的減排目標(biāo)。2018年，IPCC發(fā)布《IPCC全球升溫1.5攝氏度特別報告》表明，要實現(xiàn)1.5攝氏度的溫控目標(biāo)，需要在21世紀(jì)中葉實現(xiàn)全球二氧化碳凈零排放的目標(biāo)。2021年，IPCC發(fā)布報告《2021年氣候變化：自然科學(xué)基礎(chǔ)》，強調(diào)到2050年實現(xiàn)凈零排放的目標(biāo)。，我國一如既往地承擔(dān)應(yīng)對氣候變化的大國責(zé)任，提出了碳達峰、碳中和的國家承諾(2)2015年12月，習(xí)近平總書記在巴黎氣候變化大會開幕式上提出，中國將在2030年左右二氧化碳排放達到峰值，并爭取盡早實現(xiàn)；2020年9月，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上首次提出，我國將在2030前實現(xiàn)碳達峰，努力爭取在2060年前實現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。?！疤歼_峰”是指在某個時點，二氧化碳的排放達到峰值后不再增長，之后逐步回落。我國提出的“碳中和”目標(biāo)對于溫室氣體涵蓋范圍的界定尚未明晰。根據(jù)《IPCC全球變暖1.5 ℃特別報告》，“碳中和”又稱“二氧化碳凈零排放”，是指一定時期內(nèi)通過人為二氧化碳移除使得全球人為二氧化碳排放量達到平衡。故本文以實現(xiàn)“二氧化碳凈零排放”為首要目標(biāo)討論我國“碳中和”目標(biāo)的實現(xiàn)?；茉吹氖褂檬窃斐啥趸嫉热藶闇厥覛怏w排放，導(dǎo)致全球氣候變化的主要原因?；诖丝茖W(xué)機理，通過非化石能源替代化石能源的能源低碳轉(zhuǎn)型在碳達峰、碳中和目標(biāo)實現(xiàn)進程中應(yīng)處于基礎(chǔ)性地位。

法律的存在與運作始終體現(xiàn)著政治的邏輯主線，政治對法律具有事實上和邏輯上的控制性與決定性(3)姚建宗.法律的政治邏輯闡釋[J].政治學(xué)研究,2010(2):32-40.。這表明，碳達峰、碳中和目標(biāo)作為國家承諾，不僅是我國能源法律的現(xiàn)實目的與實踐背景，更是其發(fā)展動因。在碳達峰、碳中和作為目標(biāo)導(dǎo)向嵌入能源法律發(fā)展的必然趨勢下，能源法的社會功能也將基于法律結(jié)構(gòu)屬性呈現(xiàn)轉(zhuǎn)型的狀態(tài)。然而，法律盡管是體現(xiàn)為目標(biāo)實現(xiàn)的工具手段，其也應(yīng)在自身的邏輯范圍之內(nèi)對政治的內(nèi)在品質(zhì)和運行方向施加積極的正面影響(4)同②.。據(jù)此，本文擬從法律的政治邏輯出發(fā)，在識別碳達峰、碳中和的國家目標(biāo)定位的基礎(chǔ)上，分析能源法的功能轉(zhuǎn)型，并以“結(jié)構(gòu)-功能”分析方法為進路，檢視碳達峰、碳中和目標(biāo)下能源法價值與功能之間的契合與張力，從而進一步探討能源法的價值選擇與轉(zhuǎn)型重構(gòu)。

一、碳達峰碳中和的國家目標(biāo)定位與能源法的低碳功能轉(zhuǎn)型

能源戰(zhàn)略和能源政策是從政治上作用于能源法的意識形態(tài)，直接決定了能源法的形成和變遷(5)肖乾剛，肖國興.能源法[M].北京：法律出版社,1996：12.。因此，有必要以能源戰(zhàn)略和能源政策為切入點，識別碳達峰、碳中和之于能源法的定位及功能轉(zhuǎn)型驅(qū)動。國家主席習(xí)近平曾指示，碳達峰、碳中和是“中國基于推動構(gòu)建人類命運共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求作出的重大戰(zhàn)略決策”(6)習(xí)近平在“領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會”上的講話(全文)[EB/OL].(2021-04-22)[2021-09-22].http://www.qstheory.cn/yaowen/2021-04/22/c_1127363007.htm.，其實現(xiàn)“是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革”，要求各級黨委和政府“明確時間表、路線圖、施工圖，推動經(jīng)濟社會發(fā)展建立在資源高效利用和綠色低碳發(fā)展的基礎(chǔ)之上”(7)習(xí)近平主持召開中央財經(jīng)委員會第九次會議[EB/OL].(2021-03-15)[2021-09-22].http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/15/content_5593154.htm.，指引了實現(xiàn)碳達峰、碳中和的行動綱領(lǐng)；同時也指出當(dāng)前所面臨的能源低碳轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)：“我國能源體系高度依賴煤炭等化石能源，生產(chǎn)和生活體系向綠色低碳轉(zhuǎn)型的壓力都很大”(8)習(xí)近平：把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局[EB/OL].(2021-04-30)[2021-09-28].http://www.gov.cn/xinwen/2021-04/30/content_5604164.htm.。

為了貫徹實施碳達峰、碳中和戰(zhàn)略，在中央層面，《2021年政府工作報告》明確將“扎實做好碳達峰、碳中和各項工作”“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)”列為施政目標(biāo)；成立了碳達峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織制定并陸續(xù)發(fā)布“1+N”政策體系，“1”是碳達峰碳中和指導(dǎo)意見，“N”包括2030年前碳達峰行動方案以及重點領(lǐng)域和行業(yè)政策措施和行動。目前，在政策體系中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用的“1”——《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》已于2021年9月22日由中共中央、國務(wù)院發(fā)布，提出“大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)”“加快構(gòu)建清潔低碳安全高效能源體系”等能源低碳轉(zhuǎn)型措施。2021年10月24日，國務(wù)院發(fā)布《2030年前碳達峰行動方案》，明確“能源綠色低碳轉(zhuǎn)型行動”“節(jié)能降碳增效行動”等能源低碳行動部署。在地方層面，2021年，31個省(自治區(qū)、直轄市)的“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要都納入碳達峰、碳中和的政策目標(biāo),明確“提高非化石能源比重”“加快構(gòu)建安全、高效、清潔、低碳的現(xiàn)代能源體系”等能源低碳發(fā)展措施(9)2021年31省市碳達峰、碳中和政策匯總及解讀[EB/OL].(2021-09-12)[2021-09-22].https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_14470356.。2021年9月27日，我國首部碳達峰、碳中和地方性立法《天津市碳達峰碳中和促進條例》通過，明確“促進實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)”作為立法目的，并提出“構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系”等法律條款。

基于以上政治決斷和政策主張，可以發(fā)現(xiàn)，碳達峰、碳中和是我國基于國際責(zé)任和國家戰(zhàn)略需求，以政策方式所確立的國家目標(biāo)，并成為我國經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革的重要創(chuàng)新驅(qū)動。其中，能源低碳轉(zhuǎn)型已然成為實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)的重要戰(zhàn)略選擇和關(guān)鍵政策領(lǐng)域。依循能源立法的政治邏輯，碳達峰、碳中和目標(biāo)在國家能源發(fā)展戰(zhàn)略中的主導(dǎo)地位及其剛性的能源政策目標(biāo)，意味著其不僅是重述能源治理中基本問題的重要視角，更是檢驗和判斷能源法律功能的關(guān)鍵標(biāo)尺。

從法律社會學(xué)的角度看，法律作為一種社會控制機制(10)布賴恩·Z.塔瑪納哈.一般法理學(xué):以法律與社會的關(guān)系為視角[M].鄭海平,譯.北京：中國政法大學(xué)出版社,2012：168.，發(fā)揮著重要的社會導(dǎo)向功能(11)付子堂.法律功能論[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999：44.。它以應(yīng)然行為模式作為社會主體所追求的目標(biāo)和遵循的行為標(biāo)準(zhǔn)，將個體的社會生活納入一定的軌道，引導(dǎo)社會整體依循戰(zhàn)略目標(biāo)有序發(fā)展。由此，為回應(yīng)碳達峰、碳中和目標(biāo)倒逼能源系統(tǒng)加速低碳轉(zhuǎn)型的需求，能源法應(yīng)發(fā)揮促進能源低碳轉(zhuǎn)型的社會導(dǎo)向功能，精準(zhǔn)配置制度資源，推動以末端治理為主轉(zhuǎn)向源頭管控、過程優(yōu)化、末端治理、廢物循環(huán)四個環(huán)節(jié)協(xié)同發(fā)力，從而驅(qū)動能源開發(fā)利用與經(jīng)濟、環(huán)境、政治、人口、社會等諸多要素協(xié)調(diào)一致，最終統(tǒng)籌社會系統(tǒng)變革，實現(xiàn)社會的能源低碳轉(zhuǎn)型。

二、碳達峰碳中和目標(biāo)下我國能源法價值與功能的檢視

“每一個時代都有自己的獨特的法律現(xiàn)象或法律問題，各個時代的法學(xué)必須針對這些現(xiàn)象或問題提出新的解釋或解決方案?！?12)舒國瀅.并非有一種值得期待的宣言——我們時代的法學(xué)為什么需要重視方法[J].現(xiàn)代法學(xué),2006(5):3-12.在全球氣候變化危機背景下，能源法的社會功能經(jīng)歷了從能源供給保障到環(huán)境保護的演進，并在碳達峰、碳中和目標(biāo)下，進一步從環(huán)境保護聚焦為能源低碳功能。而法的價值是法對于人所具有的意義，是法對人的需要的滿足，是人關(guān)于法的絕對超越指向(13)卓澤淵.論法的價值[J].中國法學(xué),2000(6):23-37.。能源作為生活之要、生產(chǎn)之基，既是人類活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時也是解決環(huán)境問題的先決條件。這要求能源法應(yīng)當(dāng)承載能源供給安全，能源環(huán)境安全、公平、效率等價值需求。理論上，法的價值體現(xiàn)為一定的主體需要，可通過法的功能來滿足這種需求，但二者形態(tài)各異。法的功能體現(xiàn)為法的狀態(tài)，在法律系統(tǒng)與社會相互作用過程中呈現(xiàn)動態(tài)意味；而法的價值則體現(xiàn)為法的取向，是法對人的多元需要的滿足(14)同②.。由此，碳達峰、碳中和目標(biāo)下，能源法置身于動態(tài)的功能與多元的價值之間，其實施過程中既存在低碳功能轉(zhuǎn)型與多元價值的契合，也會因低碳功能轉(zhuǎn)型引起價值沖突。

結(jié)構(gòu)功能主義(Structural Functionalism)分析范式考察的是社會現(xiàn)象及其結(jié)構(gòu)背景之間同一關(guān)系的兩面，包括功能分析與結(jié)構(gòu)分析。功能分析專注于闡明社會現(xiàn)象對不同結(jié)構(gòu)背景的結(jié)果，結(jié)構(gòu)分析則是要尋找社會現(xiàn)象來自結(jié)構(gòu)背景的決定因素。二者的互補性表明，功能是基于結(jié)構(gòu)屬性而與社會發(fā)生關(guān)系的狀態(tài)。結(jié)構(gòu)功能主義分析范式除了強調(diào)追尋社會模式的功能結(jié)果的重要性來補充結(jié)構(gòu)分析，還從引發(fā)源頭的結(jié)構(gòu)條件方面對觀察到的社會模式進行解釋(15)彼得·什托姆普卡：默頓學(xué)術(shù)思想評傳[M].林聚任，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2009:144.。該范式的適用對象必須是某一標(biāo)準(zhǔn)化的(即模式化和重復(fù)的)事項，諸如制度模式、社會規(guī)范等(16)羅伯特·K.默頓.社會理論和社會結(jié)構(gòu)[M].唐少杰，齊心，等，譯.南京：譯林出版社，2015:15.。能源法作為調(diào)整人們在能源活動中所產(chǎn)生的社會關(guān)系之行為規(guī)范體系，呈現(xiàn)模式化和可重復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)化樣態(tài)，屬于結(jié)構(gòu)功能主義分析的對象預(yù)設(shè)。因此，可以遵循結(jié)構(gòu)功能主義的分析進路，檢視碳達峰、碳中和目標(biāo)下能源法體系的運行結(jié)果，探尋引發(fā)源頭的能源法結(jié)構(gòu)約束。

(一)碳達峰碳中和目標(biāo)下我國能源法價值與功能的契合與張力

羅伯特·默頓(Robert King·Merton)提出兩種功能劃分，包括顯性功能與隱性功能，以及正功能與負(fù)功能。法律實施的客觀后果符合立法者的原本意圖的，謂之法律的顯性功能；反之，則為法律的隱性功能(17)付子堂.社會學(xué)視野中的法律功能問題[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),1999(5):18-24.。法律能夠激發(fā)社會成員的積極性，引導(dǎo)社會體系良性運作，協(xié)調(diào)與穩(wěn)定社會關(guān)系的，謂之法律的正功能；反之，則為法律的負(fù)功能(18)付子堂.社會學(xué)視野中的法律功能問題[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),1999(5):18-24.。可據(jù)此功能劃分解釋能源法低碳功能轉(zhuǎn)型與多元價值之間契合與張力的法律現(xiàn)象。

1.能源法的顯正功能是低碳功能轉(zhuǎn)型與多元價值之間的契合。同一種法律價值可以通過不同的法律功能實現(xiàn)，反之，同樣的法律功能也可能實現(xiàn)不同的法律價值。長遠(yuǎn)來看，能源法低碳功能轉(zhuǎn)型對社會的影響后果是推動建立以非化石能源為主體的能源體系。這有助于能源的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)能源法多層次的法律價值。具體而言，在能源替代的過程中，非化石能源的比例逐漸提升，化石能源的進口有望持續(xù)下降，有助于降低我國對外能源依存度，從而保障能源的供給安全；減少化石能源的使用，是推動污染源頭治理，實現(xiàn)環(huán)境安全與保障基本人權(quán)的推動力量；與能源低碳轉(zhuǎn)型相契合的效率追求是經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的最佳統(tǒng)一，是最高的能源效率。

我國能源法在可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下，將節(jié)能減排與促進可再生能源作為能源與環(huán)境政策的共同目標(biāo)，為能源低碳功能轉(zhuǎn)型和多元價值目標(biāo)的共同實現(xiàn)提供一定的支撐。1997年《節(jié)約能源法》公布，并于2007年修訂，明確“推動全社會節(jié)約能源，提高能源利用效率，保護和改善環(huán)境，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”的立法目的，確定“節(jié)約資源是我國的基本國策”，把發(fā)展可再生能源作為節(jié)約傳統(tǒng)化石能源的一個主要措施，明確提出“國家鼓勵開發(fā)利用新能源和可再生能源”。2005年《可再生能源法》公布，以“促進可再生能源的開發(fā)利用，增進能源供應(yīng)，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，保護環(huán)境，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展”為立法目的，規(guī)定了可再生能源開發(fā)利用總量制度、風(fēng)電和光伏發(fā)電全額保障性收購制度等具體制度。2015年修訂的《大氣污染防治法》規(guī)定“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)”，將“大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”納入法律框架。2017年《核安全法》公布，明確“安全利用核能”“保護生態(tài)環(huán)境”“促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”的立法目的。通過一系列相關(guān)法律與政策的引導(dǎo)，我國能源低碳轉(zhuǎn)型與多元價值協(xié)同發(fā)展取得一定的成效(19)2020年，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《新時代的中國能源發(fā)展》白皮書顯示，2019年煤炭消費占能源消費總量比重為57.7%，比2012年降低10.8個百分點;天然氣等清潔能源消費量占能源消費總量比重為23.4%，比2012年提高8.9個百分點;非化石能源占能源消費總量比重達15.3%，比2012年提高5.6個百分點，已提前完成到2020年非化石能源消費比重達到15%左右的目標(biāo)；2019年碳排放強度比2005年下降48.1%；2015年底完成全部人口都用上電的歷史性任務(wù)。。

2.能源法的第一個潛負(fù)功能是低碳功能轉(zhuǎn)型引起供給安全價值與環(huán)境安全價值之間的張力。這首先體現(xiàn)為煤炭無法保障能源供給安全和配合低碳發(fā)展。煤炭是我國的主體能源。碳達峰、碳中和目標(biāo)要求“十四五”時期必須嚴(yán)控煤炭消費增長，“十五五”時期逐步減少(20)習(xí)近平出席領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會并發(fā)表重要講話[EB/OL].(2021-04-22)[2021-09-23].http://www.gov.cn/xinwen/2021-04/22/content_5601535.htm.；按照綠色低碳的發(fā)展方向，實現(xiàn)煤炭的有序減量替代(21)習(xí)近平：推進煤炭消費轉(zhuǎn)型升級[EB/OL].(2021-09-17)[2021-09-23].https://mp.weixin.qq.com/s/8O_yMOvKrqs8GPhsn37A9Q.。然而，制定于1996年的《煤炭法》，立法理念定位于“開發(fā)利用”煤炭資源，目的在于“促進和保障煤炭行業(yè)的發(fā)展”。1992年《里約宣言》所確立的關(guān)于環(huán)境與資源保護的可持續(xù)發(fā)展立法理念中，低碳發(fā)展未能成為煤炭開發(fā)利用的重要有機組成部分。其次，可再生能源雖然是重要的低碳能源，但尚不足以支撐能源安全供給。由于《可再生能源法》對可再生能源優(yōu)先發(fā)展的地位缺乏準(zhǔn)確、清晰的表達，實施過程著力點在于解決可再生能源發(fā)電的數(shù)量與規(guī)模問題，無法落實全額保障性收購制度，導(dǎo)致可再生能源上網(wǎng)消納難，棄風(fēng)棄光現(xiàn)象嚴(yán)重。最后，減污降碳協(xié)同治理效果不彰。二氧化碳與大氣污染物的主要來源是化石能源的使用，著力于能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的節(jié)能減排是減污降碳協(xié)同治理的主要機制。但是“控制溫室氣體排放”并未直接納入《節(jié)約能源法》的立法目的，導(dǎo)致以“節(jié)能”實現(xiàn)碳排放減少的協(xié)同效益更多地帶有反射性和附隨性(22)張忠利.氣候變化背景下《節(jié)約能源法》面臨的挑戰(zhàn)及其思考[J].河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報,2018(1)：132-139.，“減排”的后果更多是以大氣環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)，無法從根本上解決溫室氣體排放及其產(chǎn)生的氣候變化問題(23)杜群,張琪靜.《巴黎協(xié)定》后我國溫室氣體控制規(guī)制模式的轉(zhuǎn)變及法律對策[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2021(1):19-29.。

3.能源法的第二個潛負(fù)功能是低碳功能轉(zhuǎn)型引起效率價值與公平價值之間的張力。能源法對碳達峰、碳中和目標(biāo)實現(xiàn)的功能支撐，首先體現(xiàn)為法的效率價值追求。低碳功能轉(zhuǎn)型要求法律為能源低碳化利用和配置提供指引，引導(dǎo)社會形成能源低碳利用的行為模式，最終促進二氧化碳排放量的減少。在能源低碳轉(zhuǎn)型中，能源電力行業(yè)承擔(dān)著主力軍的作用。作為行政垂直一體化的電力管理體制和電力資源供應(yīng)緊張的背景下出臺的《電力法》(1995年公布，2009年、2015年、2018年修正)，立法定位于行政管理法，而非能源單行法。與此同時，我國能源法律實施一直存在著過分依賴行政法律管制的傾向，期望通過不斷強化的行政法律管制手段來解決能源低碳轉(zhuǎn)型問題。不可否認(rèn)，專項執(zhí)法、集中檢查、聯(lián)合執(zhí)法等自上而下運動式的行政管制，在短期內(nèi)會產(chǎn)生一定的效果，但是長期看，這些措施與法治要求的公平相違背，易產(chǎn)生與個人、企業(yè)基本用能權(quán)等基本權(quán)利保障的沖突。例如，2021年9月，由于沿海省市新冠疫情之后經(jīng)濟復(fù)蘇拉動電力需求；煤炭供需失衡，火力發(fā)電不足；政府面臨能耗雙控目標(biāo)考核壓力等因素，我國多地陸續(xù)“拉閘限電”，影響了居民生活用電及公共用電(24)新華網(wǎng).多地為何“拉閘限電”？后續(xù)電力供應(yīng)能否保障？[EB/OL].(2021-09-28)[2021-09-30].http://www.news.cn/politics/2021-09/29/c_1127914464.htm.。這不僅直接影響個人、企業(yè)的基本用能權(quán)，還涉及民生保供行業(yè)和相關(guān)企業(yè)的經(jīng)營權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，其所產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)，波及整個民生領(lǐng)域。

(二)碳達峰碳中和目標(biāo)下我國能源法價值與功能之間張力的結(jié)構(gòu)障礙

改革開放初期，我國能源立法處于起步階段，以產(chǎn)業(yè)促進和供給安全為核心目標(biāo)，制定了《對外合作開發(fā)海洋石油資源條例》(1982)等法律法規(guī)。20世紀(jì)90年代，我國先后制定了《電力法》(1995)、《煤炭法》(1996)、《節(jié)約能源法》(1997)三部能源單行法及相關(guān)法律法規(guī)，能源法律體系雛形初步構(gòu)建，能源環(huán)境保護開始得到關(guān)注。自2001年我國正式加入世界貿(mào)易組織以來，經(jīng)濟高速增長推動能源利用，加劇了大氣污染等環(huán)境問題，而此時應(yīng)對氣候變化也逐漸成為國際共識。在此背景下，我國于2005年通過《可再生能源法》，2007年修訂《節(jié)約能源法》，2017年頒布《核安全法》，凸顯能源法的環(huán)境保護功能，加速推進能源法的綠色轉(zhuǎn)型。2020年，我國碳達峰、碳中和目標(biāo)的提出，能源法的環(huán)境保護功能進一步聚焦到低碳功能。然而，如上分析，我國現(xiàn)行能源法形成了正功能-負(fù)功能、顯功能-潛功能的功能選擇結(jié)果，尚不足以支撐低碳功能轉(zhuǎn)型。鑒于結(jié)構(gòu)對功能的決定作用，為消解能源法的潛負(fù)功能，推動其低碳功能轉(zhuǎn)型，有必要識別并破解制約功能選擇的結(jié)構(gòu)障礙。

根據(jù)內(nèi)外部結(jié)構(gòu)的劃分方法，能源法結(jié)構(gòu)可以劃分為內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部結(jié)構(gòu)。前者是指能源部門法體系，即各能源單行能源法律規(guī)范，如煤炭法律規(guī)范、可再生能源開發(fā)利用法律規(guī)范、節(jié)約能源法律規(guī)范等等。后者是指憲法以及與能源相關(guān)的其他部門法體系，其他部門法根據(jù)屬性劃分為自然資源類、環(huán)境保護類、經(jīng)營類、競爭類和產(chǎn)業(yè)政策類。能源部門法是能源法結(jié)構(gòu)存在的主體，其他關(guān)聯(lián)部門法律則是其存在的制度環(huán)境?；诖藙澐郑覀兛蓮囊韵聝蓚€方面探討能源法的結(jié)構(gòu)障礙。

一方面，能源法內(nèi)部結(jié)構(gòu)有待協(xié)調(diào)整合。當(dāng)前能源法部門由各單行能源法組成，缺乏協(xié)調(diào)和落實供給安全、環(huán)境安全、效率與公平法律價值的能源基本法，導(dǎo)致其項下的各類能源單項法各自為政，忽視整體能源規(guī)制原則的導(dǎo)向，難以統(tǒng)籌關(guān)聯(lián)法律及其制度安排，影響能源法低碳功能轉(zhuǎn)型的整體效果，引起能源資源稟賦、能源結(jié)構(gòu)與碳排放減少，行政管理與用能服務(wù)之間的深層次矛盾。例如，《可再生能源法》雖規(guī)定可再生能源并網(wǎng)發(fā)電、全額收購制度等，但與可再生能源電力消納密切相關(guān)的《電力法》缺乏配套規(guī)定。

另一方面，能源法外部結(jié)構(gòu)有待互動協(xié)同。能源法部門與其他部門法的結(jié)構(gòu)性銜接不能滿足環(huán)境權(quán)、生存權(quán)與發(fā)展權(quán)相統(tǒng)一的要求(25)生存權(quán)、環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)三者密切相關(guān)。首先，環(huán)境權(quán)與生存權(quán)關(guān)系既有聯(lián)系也有區(qū)別，其一，二者互為因果，環(huán)境問題威脅人類的生存，而因生存的貧困也會導(dǎo)致環(huán)境問題的加劇；其二，二者的內(nèi)容不同，生存權(quán)的主要內(nèi)容是人的勞動權(quán)、工作權(quán)、健康權(quán)等保障人的社會性生存密不可分的權(quán)利，環(huán)境權(quán)的內(nèi)容則是通過參與環(huán)保，保障人獲得良好生存環(huán)境的權(quán)利，前者的范疇大于后者。其次，發(fā)展權(quán)與生存權(quán)互為工具、相互包含。一方面，生存權(quán)是發(fā)展權(quán)的根本性前提，另一方面，發(fā)展權(quán)是生存權(quán)的必然要求和物質(zhì)保障。最后，環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)對立統(tǒng)一。其對立性在于經(jīng)濟的快速發(fā)展必然導(dǎo)致環(huán)境問題的產(chǎn)生，嚴(yán)格保護環(huán)境又會在短期內(nèi)制約經(jīng)濟的發(fā)展；其統(tǒng)一性在于發(fā)展是環(huán)境問題解決需要發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)，以科學(xué)技術(shù)的進步為保證，并最終促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。參見李艷芳《論環(huán)境權(quán)及其與生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的關(guān)系》，載于《中國人民大學(xué)學(xué)報》,2000年第5期，第95～101頁。，充分實現(xiàn)能源低碳功能轉(zhuǎn)型成果的享有權(quán)、能源平等權(quán)、獲得健康生活環(huán)境權(quán)利的保障。首先，從長遠(yuǎn)的角度看，能源低碳轉(zhuǎn)型有助于發(fā)展新能源推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，創(chuàng)造更多綠色就業(yè)機會。但短期內(nèi)煤炭、鋼鐵等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，雖有助于保障人類共同體的發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)，卻導(dǎo)致勞動者尤其是底層勞動者的就業(yè)權(quán)受到威脅。我國《憲法》以賦予國家義務(wù)的形式要求國家促進就業(yè)，但《中華人民共和國勞動法》在列舉勞動者的權(quán)利時沒有將國家促進就業(yè)的義務(wù)完全轉(zhuǎn)化為勞動者權(quán)利。而免于失業(yè)的權(quán)利不明確，致使國家促進就業(yè)的義務(wù)易于虛化(26)錢葉芳.論免于失業(yè)的權(quán)利[J].法商研究,2017(4):30-40.。其次，前文述及的“拉閘限電”的行政行為，因行政法律規(guī)制不足，易導(dǎo)致“運動式治理”，引發(fā)環(huán)境權(quán)與基本用能權(quán)等生存權(quán)的沖突(27)如浙江省表明，其限電的主要原因并非電力短缺，而是為了完成節(jié)能減排目標(biāo)。參見林伯強《“拉閘限電”給低碳轉(zhuǎn)型帶來啟示》，載于《中國科學(xué)報》,2020年12月23日第3版。。最后，環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)之間也存在沖突。我國能源立法中能源生態(tài)安全與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的模糊性，以及能源環(huán)境外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化的制度缺陷，導(dǎo)致其難以協(xié)調(diào)二氧化碳減排與能源需求保障。相應(yīng)地，環(huán)境保護立法對能源活動也缺乏從源頭到末端的全過程管理。

三、推動能源法低碳功能轉(zhuǎn)型的價值選擇與規(guī)范重構(gòu)

理論研究不宜僅關(guān)注能源法的顯正功能后果，更應(yīng)關(guān)注其潛負(fù)功能后果，這是探尋能源法結(jié)構(gòu)完善路徑的來源。而法律價值基礎(chǔ)是影響功能結(jié)構(gòu)形成的重要因素。因此，我們需要重新審視能源法低碳功能轉(zhuǎn)型下的價值選擇，在此基礎(chǔ)上進行能源法的規(guī)范重構(gòu)。

(一)立足于能源法低碳功能轉(zhuǎn)型的價值選擇

形塑于工業(yè)社會的能源法所產(chǎn)生的能源低碳功能轉(zhuǎn)型與多元價值之間的張力，既體現(xiàn)為進步中的生態(tài)科學(xué)理性認(rèn)識與狹隘、偏執(zhí)的經(jīng)濟理性、技術(shù)理性之間的碰撞，又體現(xiàn)為覺醒中的生態(tài)倫理道德意識與絕對化的人類中心主義的倫理道德之間的沖突。因此，為了協(xié)同推進能源法低碳功能轉(zhuǎn)型與價值困境紓解，有必要深入到理性哲學(xué)層面，探討立足于能源法低碳功能轉(zhuǎn)型的價值選擇。

落腳于應(yīng)然性實踐理性范疇的生態(tài)實踐理性，“不僅在觀念上創(chuàng)造出符合人類生存和發(fā)展需要并體現(xiàn)出人類的意志性要求的生態(tài)價值觀念和生態(tài)倫理道德準(zhǔn)則，而且還要求生態(tài)實踐理性在一定程度上能夠反映、體現(xiàn)和尊重自然客觀生態(tài)規(guī)律的客觀要求”(28)柯堅.環(huán)境法的生態(tài)實踐理性原理[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2012:85-86.，有助于改變和扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)能源法所維護的經(jīng)濟理性與技術(shù)理性思維方式，確立整體化、系統(tǒng)化的理性思維方式。因此，可以生態(tài)實踐理性作為指引能源法低碳功能轉(zhuǎn)型的上位理念，引導(dǎo)能源法反思傳統(tǒng)的價值理性，超越絕對化的人類中心主義的倫理道德價值觀，實現(xiàn)生態(tài)科學(xué)理性與生態(tài)價值觀念、生態(tài)倫理道德準(zhǔn)則的有機結(jié)合與實踐統(tǒng)一。

為了準(zhǔn)確把握能源法的生態(tài)規(guī)定性，認(rèn)識和把握能源法的意志性與規(guī)律性之間的關(guān)系，可遵循自然法的進路，通過生態(tài)實踐理性來發(fā)現(xiàn)能源法低碳功能轉(zhuǎn)型的價值坐標(biāo)。生態(tài)實踐理性中的生態(tài)價值和生態(tài)倫理道德，實質(zhì)上是一種德行的知識和“生態(tài)善”的社會共識(29)柯堅.環(huán)境法的生態(tài)實踐理性原理[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2012：153.。值得注意的是，與傳統(tǒng)自然法的要求不同(30)自然法有一個重要的假設(shè)，即若要回答:“我們應(yīng)該如何生活”這個問題，就必須說明一個人怎樣才能在其能力范圍內(nèi)實現(xiàn)最高的善。See SCHNEEWIND J B.The Invention of Autonomy: A History of Modern Moral Philosophy.Cambrige:Cambrige University Press 1998:57.，“生態(tài)善”并非是“終極的目標(biāo)”(finis ultimis)或者“最高的善”(summum bonum)(31)霍布斯認(rèn)為，并不存在那些古老的道德哲學(xué)家們所說的“終極的目標(biāo)”(finis ultimis)或者“最高的善”(summum bonum)，因為人們基于不同的欲求而對“善”有不同的見解，同時，人們知識等方面的差異，導(dǎo)致他們對如何實現(xiàn)目標(biāo)也有不同的理解。See HOBBES T.Leviathan.Oxford: Oxford University Press: 65.。與霍布斯所主張的“極端的主觀主義”相仿(32)霍布斯主張，確定是非善惡的標(biāo)準(zhǔn)，是由文明社會以及這個社會的法律決定的。See HOBBES T.Leviathan.Oxford:Oxford University Press: 66.，生態(tài)實踐理性及其“生態(tài)善”并不是一種絕對主義的價值與倫理主張，而是體現(xiàn)為相對主義的價值與倫理選擇，以及包容性的價值目標(biāo)。“生態(tài)善”以社會的公平與正義、秩序與安全、效率與效益等價值觀和倫理觀為基本價值取向，追求人類生存和發(fā)展的社會共同體之中社會、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境與資源保護的協(xié)調(diào)與持續(xù)，以及人與自然的和諧共存；并且，生態(tài)實踐理性的最終目標(biāo)是實現(xiàn)以人為目的的人的價值、人的尊嚴(yán)(33)同①.。因此，在能源低碳轉(zhuǎn)型的社會實踐中，生態(tài)實踐理性及其“生態(tài)善”追求的是一個包容與平衡能源供給安全、環(huán)境保護、低碳發(fā)展、效率和公民基本權(quán)利保障等多維度的社會實踐理念和社會價值目標(biāo)。即言之，碳達峰、碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)實質(zhì)上是人類生存和發(fā)展共同體的“生態(tài)善”的價值預(yù)設(shè)與社會預(yù)期目標(biāo)達成的過程。

從生態(tài)實踐理性的上位理念以及“生態(tài)善”的價值坐標(biāo)出發(fā)，能源法的多重價值目標(biāo)應(yīng)是協(xié)同的，其法律順位的關(guān)系需結(jié)合法治的時空場域做出選擇，但無論如何，應(yīng)堅守法治人文價值關(guān)懷的立場。因此，在具體的選擇過程中應(yīng)遵循以下原則。第一，整體化原則。應(yīng)當(dāng)采取整體主義的立場，關(guān)注人類生存和發(fā)展的宏觀性、整體性能源問題，不能“只見樹木、不見森林”，即將碳達峰、碳中和目標(biāo)放在社會系統(tǒng)中去識別和研究，避免過分強調(diào)單個價值目標(biāo)而有失偏頗，全面考慮人與自然、當(dāng)代人與后代人、當(dāng)下與期待中的利益。第二，遞進原則。從法治的時間維度分析，“法律”在很大程度上是由“時間”來型構(gòu)的(34)姚建宗.法治的生態(tài)環(huán)境[M].濟南：山東人民出版社，2003:195.，尤其是對以當(dāng)前及未來能源技術(shù)發(fā)展水平為規(guī)范基礎(chǔ)，以處于不同時點的碳達峰、碳中和為目標(biāo)導(dǎo)向的能源法而言。因此，價值目標(biāo)的選擇應(yīng)是因時因勢進行的遞進過程，當(dāng)舊的價值目標(biāo)出現(xiàn)負(fù)功能，應(yīng)破舊革新。第三，共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。孟德斯鳩認(rèn)為“為一國人民而制定的法律，應(yīng)該是非常適合于該國人民的”，因為“法律應(yīng)該和國家的自然狀態(tài)有關(guān)系；和寒、熱、溫的氣候有關(guān)系；和土地的質(zhì)量、形勢與面積有關(guān)系”(35)孟德斯鳩.論法的精神(中譯本)：上[M].張雁深，譯.北京：商務(wù)印書館，1993:6-7.。這正是“空間”對“法律”及其特質(zhì)與個性的形塑。因此，有必要借鑒國際環(huán)境法的“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”，既要堅持“全國一盤棋”，也要以各地區(qū)戰(zhàn)略定位、發(fā)展水平、資源稟賦以及各省控制溫室氣體排放的責(zé)任、潛力和能力等為依據(jù)，以及行業(yè)發(fā)展需求、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點等因素，確定不同價值目標(biāo)之間的比例結(jié)構(gòu)。第四，個人、企業(yè)基本用能權(quán)保障原則。法治的人文關(guān)懷的焦點在于對現(xiàn)實生活中一個個具體的個人的價值、人格與尊嚴(yán)的充分尊重，其秩序追求與規(guī)范和制度的設(shè)置均以此為宗旨和目的，它要求并奉行一個最基本的原則，即“把真實的具體的個人真正地當(dāng)人看”(36)姚建宗.法治的生態(tài)環(huán)境[M].濟南：山東人民出版社，2003:184.。因此，保障個人、企業(yè)公正平等地使用能源的權(quán)利，確保其獲得可靠、持續(xù)、可負(fù)擔(dān)的基本生活、生產(chǎn)所需用能，是法律的最終價值目標(biāo)。

(二)立足于能源法低碳功能轉(zhuǎn)型的規(guī)范重構(gòu)

建構(gòu)在傳統(tǒng)能源基礎(chǔ)上的能源法結(jié)構(gòu)嚴(yán)重地制約了低碳功能的轉(zhuǎn)型。因此，應(yīng)該在體現(xiàn)生態(tài)實踐理性及“生態(tài)善”的價值選擇指引下，從體系重構(gòu)與制度回應(yīng)兩個維度破除法律結(jié)構(gòu)的瓶頸，消解潛負(fù)功能，回應(yīng)碳達峰、碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)需求。

1.能源法低碳功能轉(zhuǎn)型下的體系重構(gòu)。重構(gòu)目的一致、層次分明、結(jié)構(gòu)有序、功能協(xié)調(diào)的法律體系是推動能源法功能低碳轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)和必要前提。

(1)健全以能源基本法為核心的、內(nèi)在協(xié)調(diào)的能源法部門。以碳達峰、碳中和國家目標(biāo)為中心，作為能源領(lǐng)域基本法的《能源法》與各能源單行法，正加速推進以低碳功能轉(zhuǎn)型為要求的立改廢釋(37)2021年6月11日，國務(wù)院辦公廳公布《國務(wù)院2021年度立法工作計劃》(國辦發(fā)〔2021〕21號)，能源法草案為擬預(yù)備提請全國人大常委會審議項目。《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》要求研究制定碳中和專項法律，抓緊修訂節(jié)約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟促進法等。。在此立法背景下，如何處理《能源法》與各單行法之間的關(guān)系值得思考。一方面，應(yīng)區(qū)分《能源法》與其他能源單行法在能源法律體系中的定位，而非試圖通過《能源法》來解決所有能源領(lǐng)域的法律問題。作為統(tǒng)領(lǐng)低碳功能轉(zhuǎn)型和協(xié)調(diào)多元價值的載體，《能源法》應(yīng)定位于能源法領(lǐng)域的綜合性立法和協(xié)調(diào)性立法，統(tǒng)管能源管理等全局性問題和不適合其他單行能源法調(diào)整范圍的整體性問題，制定原則性、制度性和引領(lǐng)性的規(guī)定，協(xié)調(diào)各單行能源法之間的關(guān)系。

另一方面，為保證《能源法》的立法質(zhì)量，《能源法》的出臺和其他能源單行法的修改應(yīng)協(xié)同推進，即在審議和完善《能源法(征求意見稿)》的同時，通過一攬子立法的形式對其他能源單行法進行立改廢釋。具體而言，在化石能源方面，應(yīng)對《煤炭法》(2016)的實施情況進行評價并研究修訂符合煤炭清潔利用的要求；在可再生能源方面，需要對具有促進型立法特征的《可再生能源法》(2009)進行檢視和修改；在二次能源方面，需要完善《電力法》(2018)消納可再生能源電力的制度建設(shè)。

(2)加強能源法部門與相關(guān)部門法的協(xié)同。能源法外部結(jié)構(gòu)中生存權(quán)、環(huán)境權(quán)和發(fā)展權(quán)的沖突問題，形式上表現(xiàn)為能源法與其他部門法的割裂狀態(tài)，無法滿足能源低碳發(fā)展的現(xiàn)實需要。這也從實質(zhì)上反映了回應(yīng)碳達峰、碳中和時代任務(wù)的能源低碳轉(zhuǎn)型法律秩序并不專屬于能源法，而應(yīng)是公法、私法以及社會法相結(jié)合的屬性。因此，從生態(tài)實踐理性的價值主張出發(fā)，應(yīng)構(gòu)建以能源法部門為核心，并通過與其他部門法的對話、溝通與互動，形成整體性、系統(tǒng)性的跨部門協(xié)同的法律合力。一方面，有關(guān)部門法應(yīng)透過能源低碳轉(zhuǎn)型問題的時代之鏡，審視自身在碳達峰、碳中和時代的處境，積極促進自身理論和實踐的反思與變革。例如，勞動法應(yīng)關(guān)注能源轉(zhuǎn)型中的失業(yè)問題，明確勞動者免于失業(yè)的權(quán)利；環(huán)境法也應(yīng)在保障基本用能權(quán)等生存權(quán)的前提下，制訂和實施溫室氣體減排等措施。另一方面，能源法需深化與其他部門法的溝通，汲取其法理智慧、法律手段等理論與實踐養(yǎng)分，從而以更成熟的法律理念、更高效的法律手段支撐碳達峰、碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)?！秶夷茉淳重瀼芈鋵嵵醒肷鷳B(tài)環(huán)境保護督察報告反饋問題整改方案》提出，推動《能源法(征求意見稿)》《煤炭法》《電力法》與生態(tài)環(huán)境保護法律相協(xié)調(diào)，加強生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)內(nèi)容的系統(tǒng)設(shè)計和整體統(tǒng)籌。這表明，體現(xiàn)環(huán)境法理念的、生態(tài)化語境下的能源法基本原則應(yīng)當(dāng)被確立，并融貫于能源法律法規(guī)之中。

2.能源法低碳功能轉(zhuǎn)型下的制度回應(yīng)。當(dāng)前，我國應(yīng)當(dāng)從生態(tài)實踐理性為上位理念與“生態(tài)善”的價值坐標(biāo)出發(fā)，探索適應(yīng)于能源法低碳功能轉(zhuǎn)型的法律制度，通過剛性的法律制度安排促進多元法律價值的社會實現(xiàn)。

(1)明確“碳達峰、碳中和目標(biāo)”為能源法的直接規(guī)制目標(biāo)。為明確碳達峰、碳中和目標(biāo)的合法性和正當(dāng)性，使其從現(xiàn)實政治目的轉(zhuǎn)化為法律直接規(guī)制目標(biāo)，立法部門可將“促進實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)”明確納入《能源法(征求意見稿)》立法目的條款，置于“促進能源高質(zhì)量發(fā)展”之后，從而為有關(guān)法律規(guī)范提供上位法依據(jù)，避免由多部法律調(diào)整所形成的碎片化監(jiān)管。

(2)建立化石能源約束與非化石能源促進之間的結(jié)構(gòu)性互補制度。紓解能源法低碳功能轉(zhuǎn)型與多元價值之間的張力，不可能一蹴而就，應(yīng)在“遞進原則”“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”等指引下，基于高碳化石能源與低碳非化石能源的互補性，優(yōu)先發(fā)展非化石能源以提升其替代能力的同時，也要重視化石能源保障能源供給安全和配合低碳發(fā)展的兜底作用。因此，應(yīng)注重化石能源約束制度與非化石能源促進制度之間的互補性，在保障能源供給安全的前提下提升能源環(huán)境安全價值，保障能源低碳功能的安全轉(zhuǎn)型。

一方面，完善化石能源約束制度。在質(zhì)量控制上，應(yīng)推動煤炭、石油等化石能源的綠色低碳發(fā)展。具體而言，《煤炭法》可加強與《大氣污染防治法》的銜接，推廣煤炭清潔開發(fā)技術(shù)，完善煤炭清潔利用標(biāo)準(zhǔn)制度。而石油和天然氣尚無專門立法，當(dāng)前主要適用《礦產(chǎn)資源法》和《石油天然氣管道保護法》。2019年，國家能源局發(fā)布《關(guān)于能源行業(yè)深入推進依法治理工作的實施意見》,擬起草修改《石油天然氣法》。未來制訂《石油天然氣法》可明確積極合理發(fā)展天然氣，鼓勵石油的低碳化利用，減少碳排放。在總量控制上，可實行能源消費總量控制制度，尤其是控制化石能源消費?！赌茉捶?征求意見稿)》只規(guī)定了國家合理控制能源消費總量，缺乏指標(biāo)分解等操作規(guī)程的支持。因此，可考慮增加授權(quán)立法條款，授權(quán)國務(wù)院制訂關(guān)于實施能源消費總量控制的行政法規(guī)。

另一方面，健全非化石能源促進制度。第一，健全可再生能源消納制度?！赌茉捶?征求意見稿)》明確了可再生能源目標(biāo)制度、消納保障制度。為落實其規(guī)定，《電力法》應(yīng)銜接修改，明確可再生能源電力的優(yōu)先序位，通過電力規(guī)劃和發(fā)用電計劃推動可再生能源電力跨省跨區(qū)消納，鼓勵電網(wǎng)企業(yè)提高吸納可再生能源電力的能力。第二，完善低碳能源轉(zhuǎn)型技術(shù)創(chuàng)新制度。《能源法(征求意見稿)》高度重視技術(shù)創(chuàng)新，設(shè)立專章“科技進步”，規(guī)定了“科技創(chuàng)新”“扶持政策”等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，可制訂配套規(guī)定予以落實，加強與《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》(2015)關(guān)于應(yīng)對氣候變化與能源低碳轉(zhuǎn)型相關(guān)的科技成果轉(zhuǎn)化項目規(guī)定的銜接，直接明確“優(yōu)先安排和重點扶持碳達峰、碳中和相關(guān)科技成果轉(zhuǎn)化項目”(38)可汲取《天津市碳達峰碳中和促進條例》(2021)第62條第3款的立法經(jīng)驗。，以加速可再生能源發(fā)電技術(shù)推廣等。第三，健全低碳能源轉(zhuǎn)型經(jīng)濟激勵制度。《能源法(征求意見稿)》規(guī)定了財政、金融和價格等可再生能源經(jīng)濟激勵制度，可進一步制訂配套規(guī)定，包括鼓勵和支持發(fā)展綠色低碳金融，鼓勵吸收社會資金參與節(jié)能減排與碳排放權(quán)交易等活動，探索建立碳排放權(quán)交易履約信用記錄機制與碳普惠機制，以及對守信的重點排放單位依法實施激勵措施等(39)可汲取《天津市碳達峰碳中和促進條例》(2021)第68條至第71條的立法經(jīng)驗。。

(3)建立政府權(quán)力、市場產(chǎn)權(quán)與公眾權(quán)利之間的結(jié)構(gòu)性協(xié)同制度。我國能源領(lǐng)域長期秉持政府主導(dǎo)地位，“政府替代市場，壟斷替代競爭”，能源體制改革徘徊于政府管制與市場之間，折射為能源法領(lǐng)域“權(quán)力-產(chǎn)權(quán)”交互關(guān)系的一般法理論分析(40)楊春桃.論我國能源體制重構(gòu)的關(guān)鍵問題及其法律實現(xiàn)[J].環(huán)境保護,2021(9):44-47.。因循生態(tài)實踐理性的邏輯理路，碳達峰、碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)手段應(yīng)是自上而下的行政管制與自下而上的企業(yè)、公民守法的社會化動力結(jié)構(gòu)相結(jié)合的多中心治理。因此，能源體制改革應(yīng)圍繞行政權(quán)力、市場產(chǎn)權(quán)與公眾權(quán)利的多元協(xié)同治理手段展開，保障能源低碳功能的公平、高效轉(zhuǎn)型。

第一，建構(gòu)大綜合性能源管理機構(gòu)并明確政府職能。針對政府能源管理職責(zé)分散、多頭管理等問題，可在中央政府層面建立綜合性能源管理機構(gòu)，將分散在各部門的能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、政策與法規(guī)、能源開發(fā)利用、環(huán)境保護等能源宏觀調(diào)控職能進行合并同類項，縮小政府管理與管制的權(quán)力空間，為產(chǎn)權(quán)效率提升增加機會(41)楊春桃.論我國能源體制重構(gòu)的關(guān)鍵問題及其法律實現(xiàn)[J].環(huán)境保護,2021(9):44-47.；并進一步明確政府在能源領(lǐng)域的主要職能是維護產(chǎn)權(quán)效率(42)肖國興.再論能源革命與法律革命的維度[J].中州學(xué)刊,2016(1):55.，保證產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定，以及經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，確保完成碳排放強度和總量控制目標(biāo)。為履行職能，政府應(yīng)明確以下規(guī)制措施，包括將碳達峰、碳中和納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，建立健全碳排放統(tǒng)計核算體系，將碳排放評價納入規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價，實行碳達峰、碳中和目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，以及將行政機關(guān)執(zhí)行碳達峰、碳中和有關(guān)法律、法規(guī)和目標(biāo)責(zé)任落實情況等納入生態(tài)環(huán)境保護督察(43)可汲取《天津市碳達峰碳中和促進條例》(2021)第11條至第20條的立法經(jīng)驗。。

第二，推進市場化產(chǎn)權(quán)改革，保障市場在資源配置中起決定性作用。一方面，明確能源領(lǐng)域的多元化投資產(chǎn)權(quán)制度，包括完善用能權(quán)有償使用、交易制度和碳排放交易制度。另一方面，建立以市場為基礎(chǔ)的價格調(diào)控機制?！赌茉捶?征求意見稿)》規(guī)定了競爭性環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)的能源價格機制，但如何落實還需在單行法中細(xì)化。如可修改《電力法》，明確電力能源領(lǐng)域逐步放開電力能源的定價權(quán)，形成發(fā)售電價格由市場競爭形成、輸配電價格由政府監(jiān)管的機制；完善針對高耗能、高排放行業(yè)的差別價格、階梯價格政策(44)可汲取《天津市碳達峰碳中和促進條例》(2021)第67條的立法經(jīng)驗。。

第三，建立公眾能源利益的權(quán)利保障機制。一方面，尊重公眾獲得能源領(lǐng)域相關(guān)決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等程序性法律權(quán)利，引導(dǎo)公眾積極參與碳減排行動。具體措施包括：鼓勵和引導(dǎo)公眾購買和使用節(jié)能、低碳產(chǎn)品；推動構(gòu)建碳普惠服務(wù)平臺，通過政策鼓勵與市場激勵，引導(dǎo)全社會綠色低碳生產(chǎn)、生活(45)可汲取《天津市碳達峰碳中和促進條例》(2021)第35條、第71條的立法經(jīng)驗。。另一方面，重視個人、企業(yè)基本用能權(quán)的保障。從法律的公平價值出發(fā)，保障個人、企業(yè)的基本用能權(quán)關(guān)乎個人、企業(yè)的生存和尊嚴(yán)問題。這要求能源法的觀念由自上而下的管制轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系臋?quán)利保護。行政機關(guān)應(yīng)在符合比例原則的前提下執(zhí)行能源低碳轉(zhuǎn)型政策，避免“運動式”減碳，守住民生用能安全底線(46)關(guān)于2021年9月的“拉閘限電”，國家發(fā)展改革委回應(yīng)，明確從資源保障、價格穩(wěn)定、完善責(zé)任機制和技術(shù)條件等方面保障居民用能需要。參見中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站.國家發(fā)展改革委經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)局負(fù)責(zé)同志就今冬明春能源保供工作答記者問[EB/OL].(2021-09-29)[2021-09-29].https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/xwfb/202109/t20210929_1298306.html?code=&state=123.。

從法律的政治邏輯出發(fā)，碳達峰、碳中和目標(biāo)在我國能源發(fā)展戰(zhàn)略中的主導(dǎo)地位及其剛性的能源政策目標(biāo)，要求能源法發(fā)揮能源低碳功能。然而，正如法律實證主義者所認(rèn)為的，“法律的存在是一回事；而法律是否實現(xiàn)了它的功能，以及如果是的話，在多大程度上實現(xiàn)了這種功能，則是另外一回事”(47)布賴恩·Z.塔瑪納哈.一般法理學(xué):以法律與社會的關(guān)系為視角[M].鄭海平,譯.北京：中國政法大學(xué)出版社,2012：178.。置身于價值與功能之間的能源法，雖有低碳功能轉(zhuǎn)型與多元價值之間契合的顯正功能，但也帶有低碳功能轉(zhuǎn)型引起價值之間張力的潛負(fù)功能。立足于低碳功能轉(zhuǎn)型，以“生態(tài)善”為價值坐標(biāo)，能源法需要通過對其內(nèi)在的價值和規(guī)范的不斷反思，以及與外部的能源低碳轉(zhuǎn)型社會實踐之間的有效溝通與良性互動，達至能源法低碳功能轉(zhuǎn)型及其多元價值的完美契合，以實現(xiàn)人的價值、維護人有尊嚴(yán)的生存和發(fā)展方式，循序漸進地推動和促進碳達峰、碳中和國家目標(biāo)的實現(xiàn)。