地方政府購買公辦園教師服務崗位的經(jīng)驗與啟示
——基于寧夏固原市政府購買學前教育服務實踐

馬晶晶，海 青

(1.寧夏師范學院教育科學學院，寧夏固原，756000；2.華東師范大學教育學部，上海，200062)

學前教育是“各級教育中公共性最強，社會受益面最廣的一種準公共產(chǎn)品”[1]，其作為教育的基礎，涉及人民福祉，需要政府大力支持。隨著社會的發(fā)展和人們對學前教育需求的增強，學前教育公共服務體系的建構要求政府職能的轉(zhuǎn)變和角色的重新定位。在政府主導學前教育發(fā)展的過程中，政府購買學前教育服務已成為轉(zhuǎn)變政府職能、提升學前教育服務供給效率的重要方式。

2019年，寧夏固原市政府在國家政策的支持引導下，抓住機遇，通過政府購買公辦園教師服務崗位的方式破解地方幼兒師資供給困境，創(chuàng)新學前教育服務的供給內(nèi)容和方式，提升了學前教育公共服務水平，增強了人民的教育幸福感和獲得感。本研究運用田野調(diào)查法深入探究固原市政府購買公辦園教師服務崗位的實踐，考察固原市政府購買公辦園教師服務崗位的實施背景、實施過程及其所獲成效，從新公共服務理論的視角審視并闡釋固原市政府購買公辦園教師服務崗位的過程，總結經(jīng)驗與啟示，以期為我國地方政府統(tǒng)籌推進政府購買學前教育服務提供借鑒。

一、固原市政府購買公辦園教師服務崗位的背景

政府購買服務，是指發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。政府購買公辦園教師服務崗位是政府購買學前教育服務的內(nèi)容之一，由政府按照相關標準核定崗位數(shù)量，通過公開招標的形式向社會組織購買符合崗位條件的幼兒教師服務。在政府購買公辦園教師服務崗位的背景下，幼兒教師與社會組織簽訂勞動合同，建立人事勞動關系，并按照社會組織與購買主體簽訂的勞動合同中有關約定及相關管理規(guī)章制度從事公辦幼兒園的教育工作。實施和推進購買公辦園教師服務崗位工作，是固原市政府破解公辦園師資供給現(xiàn)實困境的路徑。

近年來，在國家相關政策的支持和寧夏回族自治區(qū)相關政策的指引下，為進一步加快學前教育發(fā)展，固原市委、市政府出臺了系列文件，明確了學前教育發(fā)展的目標和措施，優(yōu)先保障學前教育普惠資源的建設。2018年至2020年，固原市投資3億多元，新建、改擴建城鄉(xiāng)幼兒園218所，增加學位約2萬個，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園全覆蓋和1500人以上的行政村幼兒園基本全覆蓋。[2]機遇與挑戰(zhàn)并存，學前教育“量”的急劇擴大，給其“質(zhì)”的提升帶來了新挑戰(zhàn)。當務之急是解決幼兒園專業(yè)師資隊伍建設問題，特別是幼兒園師資短缺的問題尤為突出和急迫。通過實地調(diào)研可知，固原市幼兒園師資準入的基本形式有兩種：一是事業(yè)編制招考，二是幼兒園自主聘用。由于受各種因素的影響，事業(yè)編制招考的名額較少，如2019年寧夏事業(yè)單位招聘中，全區(qū)共招聘中小學教師290名，幼兒教師17名。[3]這意味著固原市近年來幼兒園師資短缺的現(xiàn)實困境無法通過事業(yè)編制招考的形式破解。而如果選用幼兒園自主招聘的形式招聘大量幼兒教師，又會引發(fā)新的難題：一是會嚴重加重幼兒園的財政負擔，二是受各方面因素的影響，幼兒教師隊伍的穩(wěn)定性不夠。為進一步破解當前學前教育發(fā)展的師資困境，固原市堅持政府主導，于2019年將公辦園教師服務崗位納入政府購買服務范圍，計劃利用5年時間解決公辦園幼兒教師短缺的現(xiàn)實問題。[2]就此，固原市政府開始進行購買公辦園教師服務崗位的實踐。

二、固原市政府購買公辦園教師服務崗位的實施過程

政府購買公辦園教師服務崗位是政府購買學前教育服務的新形式，我國已有的相關實踐均處于探索階段。為保證學前教育服務質(zhì)量，營造良好的學前教育生態(tài)，固原市政府借鑒國內(nèi)外的成功經(jīng)驗，從各個方面保障政府購買公辦園教師服務崗位的順利實施。

(一)制訂方案

為認真貫徹和落實政府購買公辦園教師服務崗位制度，固原市各級政府嚴格按照《寧夏回族自治區(qū)關于推進政府購買服務工作的指導意見》的要求，結合自身實際，出臺了具體的購買公辦園教師服務崗位工作方案。如固原市原州區(qū)印發(fā)了《2020年原州區(qū)人民政府購買村級公辦幼兒園教師服務崗位(民生實事)工作方案》，該方案認真貫徹落實固原市委、市政府《關于推進教育改革發(fā)展的意見》(固黨發(fā)〔2019〕12號)，以切實做好教育惠民工作、緩解幼兒園師資短缺現(xiàn)狀、推動學前教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展為理念，對政府購買公辦園教師服務崗位的實施主體、服務事項及標準、組織與實施、經(jīng)費保障、監(jiān)督管理及具體工作要求等方面均進行了詳盡的統(tǒng)籌安排。[4]

(二)選擇承接主體

政府購買公辦園教師服務崗位對承接主體的要求較高，承接主體必須提供使學前兒童間接受益的產(chǎn)品，并且開設人力資源服務業(yè)務。按照國家、寧夏回族自治區(qū)及固原市政府購買教育服務工作要求，固原市各縣(區(qū))購買主體在購買公辦園教師服務崗位時嚴格執(zhí)行《政府購買服務管理辦法(暫行)》，通過公平競爭擇優(yōu)選擇和確定承接主體。[5]固原市各縣(區(qū))購買主體通過政府公共資源交易平臺，委托專業(yè)招標代理機構以公開招標的方式選擇具有人力資源服務和勞務派遣經(jīng)營資質(zhì)的承接主體。在公開競標之前，固原市各縣(區(qū))購買主體對參與競標的社會組織開展了事前績效評估，將績效評估結果作為承接主體選擇的重要依據(jù)，如市場狀況、服務能力、工作業(yè)績和信用狀況等因素。通過對相關負責人的訪談得知，2019年固原市5個縣(區(qū))均選擇“寧夏人力資源服務業(yè)龍頭企業(yè)”T公司作為教師服務崗位項目的承接主體；2020年有4個縣(區(qū))選擇了T公司，1個縣(區(qū))選擇了R公司；2021年有4個縣(區(qū))選擇了T公司，1個縣(區(qū))選擇了L公司。2020年和2021年市一級的承接主體均為G公司。

(三)兌現(xiàn)過程監(jiān)管與評估

承接主體確定后，固原市各縣(區(qū))政府購買主體與承接主體進一步明確政府購買公辦園教師服務崗位的范圍、數(shù)量、標準、服務期限、資金支付方式、權利義務和違約責任等相關問題，并簽訂了書面合同。按照合同要求，購買主體從公告發(fā)布、報名、資格審查、考核、體檢、公示、崗前培訓及派遣等環(huán)節(jié)指導并監(jiān)督承接主體提供服務的全過程。同時，對政府購買公辦園教師服務崗位實行績效管理。績效管理分為兩級，一級是由市教育體育局、市財政局聯(lián)合組織人員對各縣(區(qū))購買村級公辦幼兒園教師服務崗位數(shù)量、程序和質(zhì)量等進行評審驗收，驗收合格后，市財政一次性撥付一個年度市級承擔的購買費用。另外一級是各縣(區(qū))定期對承接主體開展績效評價，其目的是及時掌握政府購買公辦園教師服務崗位的實施進度和績效目標實現(xiàn)情況，督促承接主體嚴格履行合同，并在規(guī)定時間評審驗收合格后，按合同約定向承接主體支付款項。

三、固原市政府購買公辦園教師服務崗位的成效

(一)緩解學前教育快速發(fā)展中的壓力，保障幼兒園師資隊伍建設

固原市學前教育規(guī)模急劇擴大，引發(fā)幼兒園尤其是農(nóng)村公辦園師資嚴重短缺的現(xiàn)實困境，政府購買公辦園教師服務崗位的實踐使這一問題得到充分解決，在數(shù)量、質(zhì)量以及穩(wěn)定性等方面為公辦園師資隊伍建設提供了有力保障。同時，政府購買公辦園教師服務崗位的實踐筑牢了教育公平的第一道防線，進一步縮小了城鄉(xiāng)學前教育供給差距。從數(shù)量上來看，固原市自2019年至今，通過政府購買形式共招錄幼兒教師1584名。[6]這有效填補了固原市公辦園教師缺口，使師幼比逐漸趨于國家標準。從質(zhì)量上來看，所招錄的幼兒教師質(zhì)量較高。這主要是因為在政府購買公辦園教師服務崗位的過程中，對教師的政治素養(yǎng)、教師資格等準入條件均作了明確要求，并通過多種方式保證招錄環(huán)節(jié)的公平公正。在穩(wěn)定性方面，固原市政府購買公辦園教師服務崗位的基本工資標準參照西部地區(qū)特崗教師年工資性補助和社會保險單位應繳部分。這比幼兒園自主招聘教師的待遇有較大幅度提升，從而保證了師資隊伍的穩(wěn)定性。在教育公平方面，固原市政府購買公辦園教師服務崗位的實踐結合當?shù)貙嶋H，精準測算城鄉(xiāng)幼兒園教師數(shù)量需求，力求按需供給，平衡供給。據(jù)相關研究人員統(tǒng)計，2020—2022年，固原市通過政府購買服務招錄的幼兒教師，分布于固原市5個縣(區(qū))的城區(qū)和60余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，覆蓋了城區(qū)和鄉(xiāng)村近300所幼兒園。[6]

(二)優(yōu)化政府學前教育供給職能，提升學前教育服務效率

學前教育作為一項非常重要的社會公益事業(yè)，其服務供給是政府的基本職能之一。按照“服務型政府”的轉(zhuǎn)型發(fā)展理念要求，優(yōu)化政府服務供給職能的重要方式是政府可以將學前教育服務的供給職能和生產(chǎn)職能分離。政府向社會組織購買公辦園教師服務崗位，實現(xiàn)了學前教育服務提供者和生產(chǎn)者的分離，建構起一個多元參與的學前教育服務體系，這不僅優(yōu)化了政府公共服務供給職能，還提升了學前教育服務效率。就固原市而言，在緊跟國家學前教育快速發(fā)展的進程中，由于學前教育歷史欠賬嚴重和經(jīng)濟條件的限制，硬件建設已讓政府“筋疲力盡”，軟件建設無疑是“心有余而力不足”。政府通過購買公辦園教師服務崗位盤活事業(yè)編制標準外富余師資，實現(xiàn)了角色轉(zhuǎn)變，成為學前教育師資隊伍建設的“掌舵者”。在這一過程中，政府主要負責政策制定、資金保障和機制建立等頂層設計，將具體的事務——教師的招聘、培訓、管理、分配、福利待遇等交由社會組織承擔和履行。在訪談中，相關負責人明確表示，這種師資隊伍建設的“雙主體”較傳統(tǒng)的“單主體”而言，更能提升公共服務效率，促進學前教育快速健康發(fā)展。

(三)營造多方力量參與學前教育服務的良好生態(tài)

專門的民辦學前教育機構被認為是學前教育服務的重要供給主體，其被列為政府購買教師服務崗位的主要對象。但學前教育作為教育的特殊樣態(tài)及消費產(chǎn)品[7]，社會多方力量參與已成必然。固原市政府購買公辦園教師服務崗位的探索和實踐，拓寬了政府購買學前教育服務的內(nèi)容和形式，讓除了民辦學前教育機構的其他優(yōu)質(zhì)社會資源向?qū)W前教育流通。固原市政府購買公辦園教師服務崗位的實施營造了多方力量參與學前教育服務的良好生態(tài)。一方面，對承接主體而言，學前教育人力資源服務作為其業(yè)務拓展的新方向，對其本身的發(fā)展和良好口碑的打造既是機遇又是挑戰(zhàn)。例如，承接主體T公司的負責人在訪談中表示，公司必須就涉及的幼兒教師招聘、培訓、管理、分配等事務做到科學保障、“盡善盡美”，認為這不僅是公司的職責所在，也是公司立足社會和發(fā)展的根本，同時也能夠為學前教育的發(fā)展貢獻力量。另一方面，在市場機制的引導下，勢必會催生更多能夠生產(chǎn)學前教育服務的社會組織，并促進他們不斷提升自身能力，積極參與政府購買學前教育服務供給并形成良性競爭。例如，2019年，參與固原市5個縣(區(qū))政府購買公辦園教師服務崗位項目的承接主體只有T公司，而2020年之后，承接主體除了T公司，還有R公司、L公司和G公司。

四、啟示

(一)政府主導是政府購買學前教育服務的關鍵

政府購買學前教育服務是學前教育改革與發(fā)展機制的創(chuàng)新。其本質(zhì)是政府通過職能轉(zhuǎn)變，增進學前教育的公共利益，使民眾對學前教育的多元需求得到滿足。學前教育公益性和政府公共性的特點決定了在學前教育的發(fā)展中，政府仍是學前教育服務的核心供給者。[8]固原市政府購買公辦園教師服務崗位的實踐經(jīng)驗表明，政府主導是政府購買學前教育服務的關鍵，具體體現(xiàn)在以下方面。第一，政府是購買公辦園教師服務崗位的組織者。固原市政府購買公辦園教師服務崗位的實踐之所以會有較為明顯的成效，其重要原因之一是從政策的制定、社會組織的選擇到過程的監(jiān)管，再到質(zhì)量的評估，都是在政府的有效組織下進行的。固原市政府的這種宏觀組織能力能處理相關問題，從而有效避免公共事務合作治理失敗的風險。第二，政府是購買公辦園教師服務崗位的監(jiān)管者。在政府購買學前教育服務實踐中，政府的監(jiān)督、管理和評估能力是核心變量，是連接學前教育服務生產(chǎn)與供給的“中樞神經(jīng)”。因此，固原市政府明確規(guī)定各縣(區(qū))人民政府參照事業(yè)單位公開招聘工作人員有關要求，監(jiān)督指導承接主體自主做好幼兒園教師選聘和依法訂立《勞動合同》等工作。在具體實踐中，固原市政府也對服務承接主體如何提供學前教育服務進行了全過程的監(jiān)督，并對服務質(zhì)量進行全面和嚴格的績效評估。

(二)社會組織發(fā)展是政府購買學前教育服務的核心

隨著我國公共服務體系和制度建設不斷推進，社會組織在學前教育服務供給體系中發(fā)揮著重要作用，即社會組織的充分發(fā)展是政府購買學前教育服務的核心。在固原市政府購買公辦園教師服務崗位的實踐中，這種核心作用主要體現(xiàn)在以下方面。第一，社會組織能在購買活動中彰顯自身優(yōu)勢，提升學前教育服務供給效率。例如，承接政府購買公辦園教師服務崗位的T公司，其作為“寧夏人力資源服務業(yè)龍頭企業(yè)”，有著較為豐富的人力資源服務經(jīng)驗。因此，T公司能夠在固原市政府購買公辦園教師服務中，對涉及的幼兒教師招聘、培訓、管理、分配等事務做到科學保障，從而提升學前教育服務供給效率。第二，社會組織的發(fā)展程度決定著政府購買學前教育服務的成效。近三年，承接固原市政府購買公辦園教師服務崗位的主體共有T公司、R公司和L公司、G公司。雖然這四個公司都提供人力資源服務，但由于發(fā)展差異，其承接參與政府購買公辦園教師服務崗位的成效各異。在訪談中，不論是購買主體的負責人，還是用人單位負責人，均對發(fā)展相對成熟的T公司有著較高的滿意度。

(三)資金保障是政府購買學前教育服務的基礎

政府購買教育服務是通過政府財政支付全部或部分費用的一種契約化購買行為，必須有財政保障才能順利實施。[9]對固原市政府購買公辦園教師服務崗位而言，資金保障是幼兒教師穩(wěn)定與發(fā)展的物質(zhì)基礎。固原市政府購買公辦園教師服務崗位的實踐能較為充分地解決當?shù)毓k園師資嚴重短缺的問題，是師資隊伍較為穩(wěn)定的重要原因之一。對資金保障做了明確規(guī)劃和要求，這主要體現(xiàn)在固原市政府明確要求市、縣(區(qū))兩級財政將政府購買服務項目所需資金列入預算，統(tǒng)籌安排，并在此基礎上明確兩級財政具體的分擔比例和每個服務崗位的購買費用標準。在資金使用過程中，固原市政府也有著相對完善的資金管理辦法。這進一步提高了資金使用的規(guī)范性，提升了資金的使用效率，從而保障了政府購買公辦園教師服務崗位的成效。

(四)市場競爭是政府購買學前教育服務的動力

政府要打破公共服務供給的壟斷性，通過市場競爭機制讓更多的社會組織參與公共服務供給，以進一步提高公共服務供給的質(zhì)量和效能。[10]這主要是因為市場作為政府購買學前教育服務的主體之一，以“看不見的手”有效干預和規(guī)范學前教育服務市場，在促進和培育良性競爭的市場環(huán)境方面發(fā)揮著重要作用。[11]在固原市政府購買公辦園教師服務崗位中，市場競爭的動力作用主要表現(xiàn)為通過在學前教育公共服務供給領域引入市場力量，鼓勵社會組織進入政府所承擔的學前教育服務領域開展服務競爭，并以公開競標的方式讓實力較強的社會組織擔任承接主體。市場將社會組織依賴政府這一現(xiàn)狀逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榭孔陨砟芰Πl(fā)展，推動學前教育服務市場有序競爭，進而提高學前教育的服務效率、降低服務成本。