“動員—參與”：公民志愿參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的路徑優(yōu)化

周曉麗， 魏 群

(中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081)

1 問題的提出

國家治理能力的現(xiàn)代化離不開各治理主體能力的提升。政府作為國家治理體系中最核心的力量，其治理能力對于提升國家整體治理能力具有重要的價值。面對突發(fā)公共安全衛(wèi)生事件，政府主導(dǎo)的統(tǒng)籌決策與聯(lián)防聯(lián)控的執(zhí)行機(jī)制相輔相成，較好地控制了疾病蔓延并進(jìn)入了常態(tài)化防控階段。當(dāng)治理任務(wù)大量擠壓到基層(即社區(qū))，依靠傳統(tǒng)的政府管理方式和有限的社區(qū)工作人員顯然無法滿足對大規(guī)模資源的現(xiàn)實需要以及對公共服務(wù)的具體需求，最終將影響公眾的風(fēng)險感知狀況。為應(yīng)對突發(fā)危機(jī)，實踐中的治理越來越多地加入公民力量，通過以行政動員為主要手段的非常態(tài)化管理迅速集中各種人財物資源，公民以正式、非正式的志愿形式參與到公共服務(wù)的供給之中，由此實現(xiàn)大規(guī)模的公眾參與。

公民的應(yīng)急志愿參與在社區(qū)層面進(jìn)行有序的基層應(yīng)急動員，能夠最大程度地滿足群眾的生活需求，維護(hù)社會穩(wěn)定。但在公民主動參與，提供志愿服務(wù)時，也出現(xiàn)了由于協(xié)調(diào)和管理不當(dāng)引發(fā)的諸多問題。通過描述公民參與危機(jī)治理的現(xiàn)實情況及問題并提出對策，為非常態(tài)化治理下的公民參與探索更具現(xiàn)實性的行動路徑。

2 文獻(xiàn)綜述

2.1 文獻(xiàn)梳理

風(fēng)險社會背景下危機(jī)日益頻發(fā)，已經(jīng)由突發(fā)情景演變?yōu)橐环N持續(xù)性狀態(tài)，管理公共危機(jī)將成為風(fēng)險社會這一歷史時期下民族國家的日常性工作[1]30。區(qū)別于穩(wěn)定的、模式化的常態(tài)治理，突發(fā)事件中，國家往往通過臨時性動員的方式，發(fā)動社會各界、公民參與到基層治理之中，在某一時間段內(nèi)集中解決問題。國家或社會為應(yīng)對突發(fā)公共事件所采取的特殊治理方式被稱作非常態(tài)化治理，其中應(yīng)急志愿服務(wù)成為公民參與式治理的主要形式。

在重大突發(fā)事件中，志愿服務(wù)作為應(yīng)急力量的重要組成部分，是構(gòu)建應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制的重要主體[2]。隨著認(rèn)知科學(xué)的發(fā)展，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)通過實證研究證實了社會中的個體不僅有自利偏好，同時也有利他社會偏好[3]。志愿服務(wù)被定義為任何人志愿貢獻(xiàn)個人的時間及精力，在不為報酬的前提下為促進(jìn)社會進(jìn)步而提供的服務(wù)[4]1-4。志愿服務(wù)是一種支持性、補充性的緊急介入服務(wù)，公民通過社會動員和主動參與的方式發(fā)揮應(yīng)急力量，具有負(fù)反饋、高風(fēng)險、社會自發(fā)性、個體化等特點[5]。國內(nèi)對于應(yīng)急時期志愿服務(wù)的研究以突發(fā)事件的爆發(fā)為背景，旨在提出志愿服務(wù)在應(yīng)急管理中的行為意義和價值[6]。探究方向主要集中于志愿服務(wù)外部制度環(huán)境和內(nèi)部能力的改善和建設(shè)：其一，法律保障特殊風(fēng)險下應(yīng)急志愿者的權(quán)利與義務(wù)，促進(jìn)突發(fā)事件中應(yīng)急志愿服務(wù)的規(guī)范化與法治化建設(shè)[7]；其二，完善應(yīng)急志愿服務(wù)管理機(jī)制，從建立應(yīng)急指揮中心、制定應(yīng)急聯(lián)動預(yù)案、拓寬經(jīng)費來源渠道等方面規(guī)范應(yīng)急志愿服務(wù)體系[8]；其三，通過分析志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理存在的能力困境，提出法治化、組織化、制度化和專業(yè)化的能力提升路徑[9]。

國外關(guān)于應(yīng)急志愿服務(wù)的實證研究成果較為豐富，研究對象以青年群體為主，傾向于探究大學(xué)生參與應(yīng)急志愿服務(wù)的行為影響因素，例如，動機(jī)、性格、性別以及對社會的焦慮感會影響大學(xué)生群體參與的意愿和行為程度[10]。另外，彼得·奧梅拉等人提出了應(yīng)急志愿服務(wù)促進(jìn)管理模型，指出有效的領(lǐng)導(dǎo)可以吸引志愿者，而政府和社區(qū)合作、平臺建設(shè)等可以促進(jìn)志愿服務(wù)的發(fā)展[11]?？v觀國內(nèi)對于國外應(yīng)急志愿者管理的研究，大都遵循先剖析西方國家應(yīng)急管理制度，爾后反思我國志愿服務(wù)管理制度中存在的問題，最后提出解決方案的研究路線[12]。

2.2 文獻(xiàn)評述

應(yīng)急志愿服務(wù)逐漸成為國內(nèi)外社會與學(xué)界關(guān)注的熱點問題，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的頻發(fā)也使得更多學(xué)者將視線聚焦于此。從研究視角來看，學(xué)界多從協(xié)同治理、合作治理的角度進(jìn)行分析，以具體事件的描述探究實踐經(jīng)驗、機(jī)制建設(shè)和治理能力比較問題，對于特定類別的公共危機(jī)處理方式的研究較多，內(nèi)容偏向宏觀的制度建設(shè)分析。國內(nèi)學(xué)界對于西方的經(jīng)驗也缺少一些適應(yīng)性的探索，一定程度上忽略了獨具中國特色的、大規(guī)模的公民集中志愿參與的現(xiàn)實狀況，研究對象稍顯狹窄。

非常態(tài)化治理下，公民通過組織、動員參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理，提供志愿服務(wù)以實現(xiàn)對日常生活、社會秩序的維護(hù)是其參與治理最主要的目標(biāo)。政府與社會的關(guān)系是相互促進(jìn)，共同成長的，但依靠共同應(yīng)急目標(biāo)凝聚在一起的公民在與政府、社區(qū)的互動中存在一定問題并將對危機(jī)治理產(chǎn)生負(fù)面影響。厘清民間志愿服務(wù)在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件治理中的推動力量和實現(xiàn)路徑，抽象出關(guān)于組織動員和主動參與相結(jié)合的分析框架，有助于實現(xiàn)公民參與治理有序性、協(xié)調(diào)性和整合性的目標(biāo)，強化社會應(yīng)急志愿力量。

3 公民志愿參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理存在的問題

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)沖擊著常態(tài)化管理體系，風(fēng)險來臨時政府往往加強管控，統(tǒng)一調(diào)度資源或借助各種臨時性途徑以滿足公眾的日常生活需求，并大規(guī)模招募志愿者協(xié)助物資配送。物資不足、生活物品配送不到位的失誤仍然存在，公民的應(yīng)急志愿參與也未能充分發(fā)揮其有效作用，由此進(jìn)一步引發(fā)了新的問題，這主要有以下四個方面的緣由。

3.1 政府遵循剛性治理邏輯，決策欠佳

風(fēng)險往往伴隨著不確定性，在應(yīng)對危機(jī)時政府大多采取模糊性治理手段，遵循常態(tài)化治理機(jī)制，抑或是遵照應(yīng)急預(yù)案文本的有限內(nèi)容來管理危機(jī)，存在著滯后和遲緩的問題，抵抗風(fēng)險的能力較弱，總體上呈現(xiàn)出以“確定性治理”應(yīng)對“不確定危機(jī)”的剛性治理邏輯[13]。

根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，生存和安全是人們最為基礎(chǔ)的需求，因此非常態(tài)化時期的政策目標(biāo)應(yīng)以最根本的公共需求為導(dǎo)向，將政策向弱勢群體傾斜以維持社會的公平。面臨風(fēng)險的沖擊，防控的緊急性使得政府遵循著確定、單一的治理邏輯予以處理。但政策的高度統(tǒng)一與危機(jī)的不確定性本身就存在矛盾，決策者可能為了全力遏制突發(fā)公共衛(wèi)生事件而制定不符合地區(qū)實際的規(guī)定，缺乏合適的應(yīng)急方案并忽略對于城市應(yīng)對能力的評估，最終導(dǎo)致應(yīng)對能力不足。

此外，剛性的行政命令與居民的迫切需求產(chǎn)生了沖突。當(dāng)正常的市場流通體系被切斷，官方尚未構(gòu)建出一套由政府管控的流通方案以滿足居民的基本需求，而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)物資調(diào)配職責(zé)的社區(qū)工作人員卻忙于應(yīng)對緊急任務(wù)的執(zhí)行。政府各方面決策缺乏銜接和呼應(yīng)容易造成失衡。加之信息反饋機(jī)制失靈，公民意見只能借助網(wǎng)絡(luò)表達(dá)并上升形成輿論反向牽引政策，政府的反應(yīng)速度明顯滯后于輿論的發(fā)酵。公眾由于不了解應(yīng)急處置程序，無法對政府的治理行為進(jìn)行預(yù)判和反應(yīng)，導(dǎo)致對風(fēng)險的感知更加敏感，疊加產(chǎn)生緊張、恐慌等負(fù)面情緒。

3.2 基層權(quán)責(zé)關(guān)系不對等，治理能力有待提高

得益于獨特的場域環(huán)境，基層政府具備廣泛的社會基礎(chǔ)和制度化優(yōu)勢，社區(qū)作為治理的“最后一公里”在危機(jī)應(yīng)對時肩負(fù)著相當(dāng)重要的責(zé)任。宏大的治理目標(biāo)在具體執(zhí)行時被擠壓到最基層的居委會、網(wǎng)格員和臨時志愿者身上，社區(qū)工作人員和基層干部任務(wù)超載，負(fù)擔(dān)過重。基層更需要資源和能力，但目前社區(qū)的應(yīng)急能力和資源相對薄弱，面臨著人員不足、社會組織缺位以及決策、協(xié)調(diào)權(quán)限缺乏等問題。

首先，喬爾·S·米格代爾認(rèn)為，國家能力主要從滲入社會的能力、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、提取資源以及以特定方式配置或運用資源四個方面來衡量[14]5。作為國家治理的末梢，基層對于具體事務(wù)的處理更能體現(xiàn)出國家治理能力的現(xiàn)代化水平。實踐中的基層仍然存在能力不足的情況，主要體現(xiàn)在對社區(qū)的深入程度不夠。精細(xì)化基層治理是突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的基礎(chǔ)，不能準(zhǔn)確掌握社區(qū)人員基本信息將直接影響危機(jī)治理速度，無法精準(zhǔn)對接居民需求，也就導(dǎo)致危機(jī)治理處于被動局面。

其次，社區(qū)在調(diào)節(jié)基層社會關(guān)系方面發(fā)揮的作用不足。突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的潛能激發(fā)在于公眾能否在社區(qū)這個獨特的空間里形成統(tǒng)一的目標(biāo)并作出一致行動。實現(xiàn)居民的參與是社區(qū)治理現(xiàn)代化一項重要的政策目的[15]，但由于居民參與意愿下降，不能及時主動地參與治理，社區(qū)自治稍顯無力。事實上，社區(qū)危機(jī)防控主要依賴于行政動員模式的指揮，忽視了內(nèi)部社會資本的助推性。帕特南認(rèn)為，社會資本是化解集體行動困境的有效方式，而社會網(wǎng)絡(luò)作為其核心概念，能夠借助原有的社會聯(lián)系來解決信息的不對稱和具體執(zhí)行的偏差[16]198。具體體現(xiàn)在當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，一方面，由于社區(qū)對社會資本的調(diào)節(jié)能力較弱，居民之間、居民與社區(qū)之間的聯(lián)系變得不再緊密，以往的社會交往網(wǎng)絡(luò)受到外界影響導(dǎo)致信任程度降低，難以形成合力；另一方面，松散的社會關(guān)系加劇了信息不對稱和缺少溝通帶來的誤解和抗拒，進(jìn)而影響政策的推進(jìn)。

最后，汲取和調(diào)配社會資源的能力較弱。當(dāng)前的危機(jī)治理仍然遵循著地方政府和基層組織單向主導(dǎo)的模式，由于行政資源自身的有限性和醫(yī)療、物資資源分配的延遲性，社區(qū)疲于應(yīng)付，效率不高，存在著“有限權(quán)力，無限責(zé)任”的現(xiàn)象。表現(xiàn)為基層回應(yīng)一線的問題和需求時所享有的決定、執(zhí)法、協(xié)調(diào)權(quán)力并不充分，在發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的能力之間產(chǎn)生較大的缺口，嚴(yán)重影響其反應(yīng)速度和回應(yīng)能力[17]。最初的危機(jī)治理依賴社區(qū)工作人員和正式的志愿者進(jìn)行物資配送，在任務(wù)量飽和、工作效率低下時，政府選擇召集更多的志愿者、抽調(diào)公務(wù)員組建臨時性的民生志愿服務(wù)隊完成物資的集中配送。但重復(fù)安排、指揮混亂、物資短缺等情況仍然存在，社區(qū)并沒有做好調(diào)度和分配依靠行政力量聚合起來的大量資源的準(zhǔn)備，也無法順利協(xié)調(diào)居民、下沉干部、醫(yī)院、超市、社會組織等參與主體的關(guān)系，存在經(jīng)驗不足、計劃不充分和應(yīng)對能力較弱的問題。突發(fā)公共衛(wèi)生事件打破了常態(tài)化運行機(jī)制，社區(qū)在滿足居民需求、提供公共服務(wù)等方面陷入了功能性的僵局和效率困境。

3.3 公民志愿參與角色定位不明晰

行政性的封閉手段使得政府、市場難以發(fā)揮效用，公共服務(wù)供給趨于停滯的困境促使公民實現(xiàn)由被動接受到主動參與的行為轉(zhuǎn)變。當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)時，公民就近、就便配合政府工作，主要承擔(dān)維護(hù)基層管理、預(yù)防和宣傳以及保障基本生活需求的職責(zé)。隨著危機(jī)治理難度不斷加大，逐漸形成了全民動員、共同參與的志愿服務(wù)趨勢，集體力量凸顯。當(dāng)僅靠行政管理的力量無法順利解決危機(jī)，政府會主動突破自身邊界向外尋求協(xié)同資源，與志愿服務(wù)合作以彌補應(yīng)急治理力量[18]。因此，廣泛的社會動員成為具有中國特色的危機(jī)解決方案，志愿參與也成為重要的支持性力量。借助社會學(xué)的認(rèn)同理論，個體社會行為可以從群體認(rèn)同、角色認(rèn)同和個人認(rèn)同三個方面進(jìn)行解釋[19]，并由此歸納出影響公民參與志愿行為的各個要素。

圖1 個體參與應(yīng)急志愿行為影響機(jī)制分析[20]137

從圖1可以看出，公民志愿參與行為受到以下幾個方面的影響：第一，對所歸屬的社會、群體類別的態(tài)度及認(rèn)同情況；第二，個人期望通過社會行為獲得認(rèn)可并實現(xiàn)社會價值。也就是說，公民基于對社區(qū)、社會乃至整個國家的認(rèn)同感和信任感，在受到動員后決定參與志愿服務(wù)并認(rèn)為這種行為是有意義的，從而形成初始的志愿服務(wù)意愿；第三是角色認(rèn)同，即個體在社會生活中扮演的角色和認(rèn)知是促使其參與的重要因素。它來自于公民實踐后形成的感知，外部是否認(rèn)同自身身份將直接影響個體參與志愿服務(wù)的效果和延續(xù)性。就志愿參與危機(jī)治理的情況來看，公眾在參與非正式的、臨時性的志愿活動時往往會出現(xiàn)角色認(rèn)定方面的問題。

(1)志愿者身份認(rèn)定困難。除正式注冊的志愿者，其余廣泛募集自居民的志愿者通過網(wǎng)絡(luò)群聊、社區(qū)派發(fā)任務(wù)的方式參與志愿活動，缺乏相應(yīng)的身份證明，在特定的時間與環(huán)境，無法承擔(dān)志愿服務(wù)職責(zé)。

(2)志愿服務(wù)工作機(jī)動性強，缺少共同的行動機(jī)制。在危機(jī)治理階段，公民的參與邏輯從原有的“我有什么就提供什么”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶枰裁次揖头?wù)什么”，參與行為配合與服從行政命令的指導(dǎo)。志愿參與缺少自發(fā)的、確定的行動機(jī)制，難以形成志愿者合力，表現(xiàn)為明顯的行政主導(dǎo)型和任務(wù)分配型管理方式。

(3)參與公民和行政機(jī)關(guān)表現(xiàn)為不平衡的互動關(guān)系，政府或基層更多地將志愿者視為臨時幫忙的人，忽視其個人能力和志愿性，且雙方信息并不互通。借助行政手段集結(jié)和組織的公民參與缺少信息公開環(huán)節(jié)，可能會導(dǎo)致志愿者在工作中出現(xiàn)失誤，側(cè)面表明了外部對志愿者角色的忽視及不認(rèn)可，影響其參與意愿和效果。

3.4 志愿者管理不到位

3.4.1 管理缺位，管理方式僵化

當(dāng)前社區(qū)提供的志愿服務(wù)主要面向中、老年人，項目的欠缺導(dǎo)致志愿服務(wù)組織參與日常治理不足。例行的志愿服務(wù)組織和活動在面對突如其來的公共衛(wèi)生事件時暫停，原有的管理體系也失去效用，缺乏對短時間內(nèi)招募的大規(guī)模志愿者統(tǒng)籌管理的能力。公民自發(fā)、分散參與，由于社區(qū)未建立相應(yīng)的審核機(jī)制和正式的培訓(xùn)機(jī)制，出現(xiàn)了自律性不強、個人素質(zhì)參差不齊、專業(yè)志愿者數(shù)量少的現(xiàn)象。缺少對志愿者的管理和監(jiān)督將直接導(dǎo)致公眾參與行為的失序和混亂，不利于志愿力量的發(fā)揮。

此外，應(yīng)急志愿參與的準(zhǔn)入和管理機(jī)制也存在著部分僵化的問題。為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，社區(qū)大量招募居民志愿者，但僅發(fā)布招募信息卻未公布明確的參與流程、居民的咨詢難以得到回應(yīng)、缺少專門的負(fù)責(zé)人統(tǒng)一管理應(yīng)急志愿者等現(xiàn)象屢有發(fā)生。準(zhǔn)入機(jī)制的僵化和事中管理的缺位會打擊參與居民的積極性和服務(wù)熱情，從而影響參與的效率和質(zhì)量。

3.4.2 志愿者缺少激勵和保障機(jī)制

公眾基于自我奉獻(xiàn)的精神參與志愿活動，激勵和保障是必不可少的，但具體操作過程中往往忽視了這一點。當(dāng)前對于優(yōu)秀志愿者的激勵手段比較單一，包括以活動總結(jié)、公眾號宣傳為主要方式的精神表彰和少量的物資補貼，但這更多地給予了專業(yè)志愿組織或企業(yè)、學(xué)校的志愿者，來自社區(qū)內(nèi)部的志愿者缺少類似的激勵。且社區(qū)志愿者缺少權(quán)益保障，參與時普遍沒有購買安全保險。志愿者參與到危機(jī)治理的各個環(huán)節(jié)，也就等同于將自己暴露在強烈的風(fēng)險之中，一旦發(fā)生意外或其他影響生命安全的事件，所產(chǎn)生的責(zé)任和成本代價都是不可估量的，也將產(chǎn)生新的治理壓力和困境。

4 基于“動員—參與”機(jī)制的公民應(yīng)急參與行為優(yōu)化路徑

公民志愿參與危機(jī)治理基本遵循著“動員—回應(yīng)—參與”的行動邏輯，主要包括自上而下和自下而上兩條路徑：動員參與及主動參與，二者并不是孤立存在的，而是相輔相成，共同促進(jìn)了參與式治理的實現(xiàn)。動員參與往往依賴于黨建和行政力量開展的組織動員，既能實現(xiàn)參與資源供給與政府需要的對接，也能一定程度上滿足公眾的需求[21]197；而存在于正式組織之外的，零散的、碎片的個人參與則需要更多地發(fā)揮集體動員和整合的力量，促進(jìn)自主參與行為的秩序性轉(zhuǎn)化和公眾需求的集中性表達(dá)，從而實現(xiàn)協(xié)同有序的公共參與行為。因此，“動員—參與”機(jī)制既是雙向參與路徑的有效銜接，也是描述各參與主體彼此影響、相互協(xié)調(diào)的分析框架。

4.1 CLEAR模型與公民應(yīng)急參與治理模式分析

格里·斯托克為診斷和糾正政府參與方案的失敗構(gòu)建了CLEAR模型[22]，是解釋公民參與式治理的有效工具。就公民志愿參與危機(jī)治理而言，“動員—參與”機(jī)制指的是不同來源、不同供給方式的多元參與主體通過不斷的互動從而整合為統(tǒng)一力量以應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的動態(tài)過程，體現(xiàn)為多種外界作用、影響因素相互交織的結(jié)果。因此，借助CLEAR模型提出的影響公民參與式治理的五個層次，分析在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件治理背景下公民應(yīng)急參與各主體、各要素的交互過程，具體模式如圖2所示。

圖2 CLEAR模式下公民應(yīng)急志愿參與模式

“Can”意味著能夠做，聚焦于能力問題。作為參與主體，能夠做和想要做是促使公民參與的重要因素。在特殊時期，政府更希望看到有良好認(rèn)知、判斷、表達(dá)、溝通能力以及具備專業(yè)技能的人參與志愿服務(wù)，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理貢獻(xiàn)力量。目前，參與者的能力不足仍然制約著志愿效果的發(fā)揮，甚至產(chǎn)生負(fù)外部性作用，導(dǎo)致新的治理問題出現(xiàn)。因此，政府、社區(qū)、志愿組織等應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起宣傳和普及相關(guān)知識的責(zé)任，組織不同類型的危機(jī)事件演練、了解應(yīng)急流程、學(xué)習(xí)防護(hù)知識等培訓(xùn)活動，建立“宣傳—教育—培訓(xùn)—演練”全過程、常態(tài)化的社區(qū)培育機(jī)制，提升志愿者的應(yīng)對能力。公民應(yīng)利用好社區(qū)或其他組織提供的日常學(xué)習(xí)機(jī)會，提升溝通能力，形成志愿參與的正確認(rèn)知，在參與危機(jī)治理的過程中傳遞科學(xué)正確的信息，避免因能力赤字帶來的次生問題。

“Like”為喜歡做、想要去做，強調(diào)公民的參與態(tài)度和參與意愿，往往受到內(nèi)、外部雙重因素的影響：第一，公民是否存在對社會及社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感，以及對自我社會角色的認(rèn)知狀況；第二，外部保障對公民的參與意愿起到正向作用。危機(jī)治理過程中由于志愿服務(wù)多為自發(fā)，參與風(fēng)險和責(zé)任均由個人承擔(dān)且缺少保障，一定程度上會影響參與者的積極性。為增強公民的參與意識，政府在日常管理過程中要重視志愿服務(wù)的力量，發(fā)展社區(qū)內(nèi)部的志愿服務(wù)組織并引導(dǎo)開展相關(guān)活動，形成良好的志愿氛圍；拓寬參與渠道，鼓勵居民積極參與公共事務(wù)的治理，培育公共精神和公民意識；完善公民的志愿參與保障機(jī)制，制定規(guī)范的活動流程并為參與者購買保險，活動過程中加強安全監(jiān)督，促使公民主動參與、熱心志愿，積極發(fā)揮共治共享的主人翁精神。

“Enabled”意為使可能、使能夠去做。從語義上來說該層面主動的一方是政府、行政機(jī)關(guān)或基層單位，他們理應(yīng)為公民參與提供必需的公共設(shè)施及平臺、創(chuàng)設(shè)良好的環(huán)境并暢通信息渠道和反饋機(jī)制等。對此，政府必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理理念，有序引導(dǎo)參與行為以促進(jìn)良好的社會互動。危機(jī)應(yīng)對時期，社區(qū)應(yīng)積極調(diào)節(jié)內(nèi)部社會資本，加強居民間的溝通和聯(lián)系，最大化發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的作用，及時解決參與中出現(xiàn)的問題，促進(jìn)多元利益的表達(dá)并協(xié)調(diào)一致，從而增強公民的認(rèn)同感并形成社區(qū)性共識。社區(qū)場域內(nèi)要搭建完善的溝通平臺和參與場所，發(fā)揮常態(tài)化治理下的民主協(xié)商和協(xié)同共建作用，由此構(gòu)建統(tǒng)一的行動機(jī)制，讓公眾能夠參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理之中。

“Asked”指的是被請求、被動員去做，也就是對社區(qū)、基層組織等提出了有序動員、宣傳指導(dǎo)、規(guī)范管理等促進(jìn)參與的具體要求。社區(qū)必須具備自主意識，能夠根據(jù)自己所轄區(qū)域的實際特點執(zhí)行政策，關(guān)注民需和民生，精準(zhǔn)高效地開展工作。完善精細(xì)化管理制度，結(jié)合大數(shù)據(jù)信息技術(shù)實時把握居民動態(tài)，利用線上線下相結(jié)合的方式及時準(zhǔn)確地更新居民需求，實現(xiàn)有序的網(wǎng)格化動員并增強回應(yīng)能力。提升社區(qū)對志愿服務(wù)的規(guī)管能力，吸納專業(yè)人士對社區(qū)內(nèi)部志愿者、志愿組織進(jìn)行統(tǒng)籌，明確登記、審核、選拔、培養(yǎng)、監(jiān)督的職責(zé)，確立志愿服務(wù)規(guī)范化和差別專業(yè)化管理機(jī)制[23]。危機(jī)狀態(tài)下可以適當(dāng)?shù)卣{(diào)整管理規(guī)范，加強監(jiān)督，避免因志愿者行為不當(dāng)導(dǎo)致的治理效率低下。

“Responded”強調(diào)政府或上級單位的回應(yīng)性。公眾希望實現(xiàn)政民雙方平等而有效的互動，即自己的參與行為被認(rèn)可且得到回應(yīng)，從而收獲對于自身“志愿身份”的認(rèn)同。政府必須做到以下幾點：第一，承認(rèn)和發(fā)掘潛在的人力資本和智力資本，認(rèn)證參與公民的“志愿者”身份；第二，營造透明開放、信息共享的公民參與環(huán)境，志愿者能夠了解更多應(yīng)急信息并對突發(fā)狀況作出及時應(yīng)對；第三，利用好民意表達(dá)渠道，主動回應(yīng)公眾的問題，增強交流和溝通有助于公民更為有效地參與公共衛(wèi)生事件治理。

4.2 “動員—參與”機(jī)制下公民參與公共衛(wèi)生事件治理的優(yōu)化路徑

公民的應(yīng)急參與是相關(guān)主體不斷交互，由動員到自發(fā)、由強制執(zhí)行到柔性治理、由利益化到公共化的發(fā)展過程。面對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，無差別的廣泛動員成為公民參與治理的起始點，但由于主體存在趨利性，從根本上說這是一種有限度的動員機(jī)制[24]，容易造成參與行為上的盲目和無序。在特殊時期若想做到社會力量的快速整合，挖掘潛在的、分散性的社會資源，短時間內(nèi)實現(xiàn)最大化的社會應(yīng)急能力，需要進(jìn)一步優(yōu)化“動員—參與”機(jī)制。

從圖3可以看出，當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，在社會壓力，包括危機(jī)治理壓力和公共服務(wù)供給壓力的影響下，政府可以積極發(fā)揮治理的主導(dǎo)作用，以“社會動員—公民參與”為載體，為滿足國家的危機(jī)治理需求構(gòu)建政府與公眾之間雙向的互動機(jī)制。

圖3 “動員—參與”機(jī)制路徑優(yōu)化分析

4.2.1 保證動員參與行為的合理性和合法性

其一，政府必須提升危機(jī)治理能力，正確制定應(yīng)對預(yù)案并作出系統(tǒng)性決策。風(fēng)險的處置必須是參與主體多元且措施合法適度，政府及相關(guān)部門制定政策需多方衡量，預(yù)設(shè)問題解決的效度，最大限度維護(hù)公民權(quán)利以避免連鎖性危機(jī)的發(fā)生。行政組織內(nèi)部應(yīng)加強非常態(tài)化治理的決策體系建設(shè)，培育和更新決策者的危機(jī)意識和應(yīng)對能力，增強對危機(jī)的敏感性和適應(yīng)性，迅速發(fā)現(xiàn)問題并做出系統(tǒng)性回應(yīng)，實施危機(jī)防控的同時兼顧民生。此外，嚴(yán)格遵照法律法規(guī)確定政策，依法發(fā)布和實施相關(guān)決定。

其二，我國多采用臨時性動員的方式應(yīng)對危機(jī)，相關(guān)的法律文本雖在逐步確立和推進(jìn)之中，但對于公民如何參與危機(jī)治理仍缺少法律性規(guī)范和制度性限制。法制化的缺失可能使個人在參與中受挫并產(chǎn)生回避和冷漠心理，或是形成以自我利益為導(dǎo)向，采取不合規(guī)、無秩序手段參與治理的不良傾向。因此政府必須加快應(yīng)急志愿參與法制化建設(shè)，對于規(guī)范動員、專業(yè)培訓(xùn)、責(zé)任和義務(wù)、流程設(shè)置、管理制度、加強保障等問題作出明確的細(xì)則解釋，使公民在參與應(yīng)急志愿服務(wù)時有法可依，增強行為的合法性與合理性。

其三，依法公開信息。公眾參與應(yīng)當(dāng)建立在開放的信息交流之上，危機(jī)潛伏階段依法披露信息，適當(dāng)引起公民的“緊張”才能遏制風(fēng)險的蔓延。應(yīng)盡快實現(xiàn)由單向信息公開朝雙向信息溝通的轉(zhuǎn)變，并通過技術(shù)手段將有效信息反饋給相關(guān)參與者，將其回應(yīng)逆向傳遞至公開一方，實現(xiàn)良好的意見和信息交換?；仞伵c交流的過程中形成的動態(tài)交互將成為政府正確決策的科學(xué)參考，也會使公民感知到自身是被關(guān)注的、被認(rèn)可的，能夠更加積極主動地參與到社會事務(wù)之中，提升社會抵抗危機(jī)的能力。

4.2.2 實現(xiàn)動員主體的協(xié)調(diào)性與配合性

公眾參與危機(jī)治理的過程伴隨著尋找確定性動員力量與整合不確定性社會力量的努力?？蓜訂T的確定性資源主要是組織性的人力和信任資本，通過干部下派、黨員回社區(qū)報到等方式形成體制內(nèi)合力參與治理，其身份使得居民能產(chǎn)生天然的信任感，能夠順利地推進(jìn)政策實施，達(dá)到良好的治理效果；不確定的社會力量指的是來自體制外部的社會性動員，也就是發(fā)動居民、志愿者、志愿組織積極參與治理。社區(qū)將本身不具備的資源、信息和社會關(guān)系等要素整合進(jìn)具體治理活動的能力關(guān)乎公民參與式治理的效果，因此賦權(quán)賦能，促進(jìn)社區(qū)權(quán)責(zé)統(tǒng)一是實現(xiàn)良好參與的必要條件。社區(qū)具有掌握一線信息和整合社會資源的優(yōu)勢，能夠快速發(fā)現(xiàn)問題，在政策執(zhí)行的過程中吸納公民意見，其自治性和互動性在促進(jìn)參與方面較政府更具滲透性。因此，政府必須鼓勵基層的管理創(chuàng)新行為，并明確其職責(zé)任務(wù)，加強建設(shè)投入，彌補因資源不足而導(dǎo)致的能力困境。社區(qū)自身也要提升管理水平，遵循能力、需求原則調(diào)配和協(xié)調(diào)資源，準(zhǔn)確掌握居民和志愿者的相關(guān)信息及需求，建立完善的溝通機(jī)制。此外，面對應(yīng)急狀態(tài)下的資源、力量下沉，組織動員和自發(fā)動員力量集中在同一場域，作為中介的社區(qū)必須發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，計劃好工作安排、資源分配等，在社區(qū)內(nèi)部構(gòu)建起危機(jī)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，減少因公民自發(fā)行動造成的隨意性。

4.2.3 完善社會動員的激勵、保障與監(jiān)督機(jī)制

社會動員的激勵與保障機(jī)制既是充分調(diào)動各方力量積極主動參與的內(nèi)在動力，也是有效實現(xiàn)社會治理的外部支持。當(dāng)前我國社區(qū)志愿服務(wù)仍然存在著激勵手段單一、方式模糊、缺少適應(yīng)性的問題，并且參與過程中監(jiān)督缺位，難以保證公眾參與的效率和質(zhì)量。因此，社區(qū)必須對志愿參與的全過程加強管控，對居民、志愿者、志愿服務(wù)組織的參與積極性、效果進(jìn)行考察和評定，獎勵表現(xiàn)優(yōu)異的志愿者和志愿團(tuán)體，形成榜樣力量加以宣傳并適當(dāng)給予補貼；及時糾正公眾參與過程中的失序行為，獎懲明確并公布細(xì)則，建立社會、組織、個人激勵相結(jié)合的多樣化激勵機(jī)制。

此外，進(jìn)一步完善社會動員的保障體系。政府應(yīng)確定可操作性強的保障細(xì)則，以情感共鳴和個人保障相結(jié)合的方式大力推動公民參與；增加資金支持，拓寬多元化、社會化的籌資渠道，鼓勵社會捐助，避免因資金不足造成的保障缺失；公民投入志愿服務(wù)工作前，應(yīng)對其進(jìn)行心理疏導(dǎo)、應(yīng)急能力培訓(xùn)、工作細(xì)節(jié)指導(dǎo)并統(tǒng)一購買保險。只有做好身心保障才能促使公民積極參與風(fēng)險防控，并逐漸形成志愿服務(wù)常態(tài)機(jī)制，推動社區(qū)的應(yīng)急機(jī)制建設(shè)。

5 結(jié)論

韌性治理理論認(rèn)為，對于任何一次突發(fā)事件的發(fā)生和處置都不能僅僅重視結(jié)果，而是要將其作為經(jīng)驗總結(jié)和查缺補漏的機(jī)會以提升風(fēng)險應(yīng)對能力的重要學(xué)習(xí)途徑。風(fēng)險社會的平常性和突發(fā)事件的不確定性使得當(dāng)前的治理已經(jīng)無法按照傳統(tǒng)的剛性邏輯進(jìn)行，政府在決策時面對的不僅是盡快阻斷危機(jī)的難題，更多是如何做到滿足民眾需求與實現(xiàn)危機(jī)防控目標(biāo)的契合與銜接。我們應(yīng)總結(jié)、學(xué)習(xí)治理過程中形成的經(jīng)驗并改進(jìn)不足之處，提出更具現(xiàn)實意義的應(yīng)急處置方案。

公眾應(yīng)急志愿服務(wù)的參與深度、廣度及質(zhì)量將直接影響到危機(jī)治理的效果，無論是自上而下的社會性動員或是自發(fā)的主動性參與，都必須進(jìn)一步加強雙向志愿參與體系建設(shè)。政府應(yīng)增強決策的合理性和銜接性，關(guān)注民生與民需并及時作出回應(yīng)；內(nèi)部調(diào)動公民的積極性和公共性，外部實現(xiàn)政府、社區(qū)、志愿組織等多中心協(xié)同互動網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，對社區(qū)進(jìn)行賦能和賦權(quán)，化解發(fā)現(xiàn)問題和解決問題之間的權(quán)力鴻溝，打通危機(jī)治理的“最后一公里”；加強保障、激勵、能力培育機(jī)制的建設(shè)，使公民能夠以主體身份積極參與，以法制約束理性參與，在危機(jī)治理中發(fā)揮持續(xù)性的志愿力量，促成從應(yīng)急動員式參與到主動式參與的轉(zhuǎn)變，激發(fā)治理新活力，實現(xiàn)公民應(yīng)急志愿參與的有序性和有效性。