治理民主框架下城市社區(qū)治理創(chuàng)新路徑
——基于天津市和平區(qū)的實踐探索

劉銀喜， 杜夢真

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院， 天津 300381)

一、問題的提出

2014年，在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時，習(xí)近平指出：“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)?！盵1]2016年，《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2016—2020年)》提出：“將社區(qū)建設(shè)成效納入各級黨委政府部門工作目標(biāo)考核?！盵2]2017年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出：“全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細化水平和組織化程度?！盵3]2017年，黨的十九大報告提出，“打造共建共治共享的社會治理格局”“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[4]。2019年，黨的十九屆四中全會強調(diào)，要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”[5]。

通過對黨的十八大以來中央出臺的有關(guān)社會治理、社區(qū)治理的主要政策舉措和意見方針進行梳理、總結(jié)，可以看出，政策制定者、相關(guān)專家學(xué)者已普遍認識到城鄉(xiāng)社區(qū)在基層社會治理中的重要性。筆者通過對社區(qū)工作者的日常工作開展情況以及其他主體的社區(qū)事務(wù)參與情況進行調(diào)研，進一步印證了社區(qū)治理在基層社會治理過程中的主體地位和抓手作用，同時也發(fā)現(xiàn)了社區(qū)治理這一基層社會治理存在的問題。

一方面，社區(qū)工作者長期面臨繁雜高壓的非常規(guī)性任務(wù)，其主要表現(xiàn)形式可分為責(zé)任轉(zhuǎn)嫁任務(wù)疊加、部門碎片任務(wù)疊加、環(huán)境變化任務(wù)疊加和人少事多任務(wù)疊加四種。究其原因，主要包括以下三個方面，即信息不對稱、環(huán)境不確定、人員不充足，具體如圖1所示。

圖1 社區(qū)工作者日常工作現(xiàn)狀

另一方面，社區(qū)志愿組織的組成人員主要以離退休老人、退役軍人為主，在職人員與青少年等群體的社區(qū)志愿參與度不高，且多為臨時性或被動性參與。社區(qū)項目組織受政府部門直接管理和監(jiān)督，其運營過程中所需的資金絕大多數(shù)依賴政治資源和行政資源，其發(fā)展更多被視為政府職能轉(zhuǎn)變過程中“剩余選擇”的一項治理工具。有關(guān)上述現(xiàn)象和問題，一些專家學(xué)者將其歸因于社區(qū)治理的碎片化和過度行政化。具體而言，碎片化是指“沒有一個機關(guān)或決策機構(gòu)對強力的合法行使擁有終極性的壟斷”[6]。過度行政化則表現(xiàn)為“治理體系降低了社會治理的效果，管理思維弱化了政府的服務(wù)職能，制度僵化束縛了治理能力、降低了居民的參與意愿等”[7]。對此，城市社區(qū)治理，一方面，需要發(fā)揮權(quán)責(zé)清單的積極作用，用制度來明確、規(guī)范各個治理主體間的權(quán)力與責(zé)任，提升政府和公職人員的責(zé)任性，避免相互扯皮、推諉以及層層加碼、責(zé)任轉(zhuǎn)嫁；另一方面，需要推動包括人才、資金在內(nèi)的社會資源下滲至基層社會，引導(dǎo)社會公共事務(wù)的管理權(quán)限下放至基層社會，為基層工作者創(chuàng)造更加便捷高效、清晰有力的辦事條件，提升其對公民需求的回應(yīng)性。

在解決社區(qū)治理碎片化和過度行政化的過程中，還存在一些值得思考和需要解決的問題。例如，行政怎么“放權(quán)”，“放權(quán)”多少；行政的“放權(quán)”怎樣轉(zhuǎn)化為社會的“賦能”；社會的“賦能”能否解決社區(qū)基層工作者對于因環(huán)境不確定、人員不充足而面臨的難題；社會的“賦能”如何與社會“需求”相匹配；等等。為了解決這些不斷衍生出來的新問題，社區(qū)治理機制還需要通過努力提高公民參與以實現(xiàn)“民主治理社會”，加強組織力量以實現(xiàn)“治理民主本身”。正如城市社區(qū)治理新問題催生社區(qū)治理高需求，社區(qū)治理高需求也亟須城市社區(qū)治理新模式的發(fā)展邏輯。天津市和平區(qū)正是通過在城市治理實踐中不斷探索，因地制宜，把握治理民主的基本內(nèi)涵并將其確立為發(fā)展目標(biāo)，以期通過以黨建引領(lǐng)+文化發(fā)力為抓手的社區(qū)治理模式來實現(xiàn)破局。

二、治理民主框架下天津市和平區(qū)社區(qū)治理的架構(gòu)

“‘治理民主’概念不但包括用民主觀念、民主制度、民主程序和多元主體去治理社會，而且正如‘治理民主’所明確傳遞的信息一樣，對民主進行治理即治理民主本身?！盵8]18分析治理民主的基本內(nèi)涵和核心要義，治理民主的“關(guān)鍵在于民主和權(quán)威的平衡”[9]37，“主要表現(xiàn)為公民對治理的參與性、公共權(quán)力的制約性和有限性、政府和官僚的責(zé)任性以及對于公民需求的回應(yīng)性”[9]39。以治理民主的責(zé)任性、回應(yīng)性、參與性和制約性四個內(nèi)涵維度為分析框架，天津市和平區(qū)積極搭建“五級四網(wǎng)”①工作架構(gòu)，充分發(fā)揮網(wǎng)格治理責(zé)任組織、社區(qū)治理社會組織多元主體的功能和作用，以期實現(xiàn)城市社區(qū)治理民主的目標(biāo)指向。

(一)政府和公職人員的責(zé)任性：“組織網(wǎng)”與“服務(wù)網(wǎng)”

“隨著社會事務(wù)的日漸復(fù)雜化，政府治理被認為是和公民與社區(qū)利益直接相關(guān)?！盵9]40換句話說，為了更好提供基層社會的公共服務(wù)、滿足基層社會的發(fā)展需要，基層治理的公職人員需要有足夠的權(quán)力和能力去處理、解決公共事務(wù)和公共問題。但是，行政權(quán)力的下放可能會導(dǎo)致對社會公眾權(quán)利的侵蝕和損害，稍有不慎就可能與治理改革的初衷背道而馳。因此，基層社會工作者不僅要發(fā)揮“下達”作用，向基層群眾傳達政府的大政方針政策，引導(dǎo)基層群眾貫徹落實相關(guān)指導(dǎo)意見，更要發(fā)揮“上傳”作用，積極聽取群眾的意見和建議，收集群眾的需求和呼聲，使人民群眾成為評判基層社會治理成效的主體。

天津市和平區(qū)為切實提升社區(qū)治理過程中政府和公職人員對人民的責(zé)任性，積極搭建“組織網(wǎng)”與“服務(wù)網(wǎng)”，充分發(fā)揮社區(qū)黨委的積極作用，嚴格實行網(wǎng)格管理，如圖2和圖3所示。具體來說，就是把社區(qū)劃分為若干個網(wǎng)格，把社區(qū)工作者編入各個網(wǎng)格內(nèi)并使之成為社區(qū)網(wǎng)格員。社區(qū)網(wǎng)格員需要定期上門走訪和電話回訪所轄網(wǎng)格內(nèi)的群眾，了解群眾具體的需求或存在的問題,事后再將群眾的需求和存在的問題分為即辦、代辦、協(xié)辦和咨詢四類，并依據(jù)分類不同分別采取不同的解決辦法。簡單來說，即辦事項要求社區(qū)網(wǎng)格員即收即辦；代辦、協(xié)辦事項要求社區(qū)網(wǎng)格員審核整理材料，上傳至市民中心平臺，由平臺向具體的職能部門分發(fā)任務(wù)；咨詢事項則要求社區(qū)網(wǎng)格員對相關(guān)政策進行解答，為群眾提供翔實、準(zhǔn)確的信息。此外，社區(qū)網(wǎng)格員還需要動員報到黨員、“四就近”老干部黨員以及“兩新”黨員②在社區(qū)治理中發(fā)揮積極作用，增強社區(qū)治理、社區(qū)服務(wù)的社會力量，切實解決群眾的生活所急、發(fā)展所需，破解社區(qū)治理“看得見管不了、管得了看不見”的困境。

圖2 社區(qū)黨建工作架構(gòu)的“組織網(wǎng)”

圖3 社區(qū)黨建工作架構(gòu)的“服務(wù)網(wǎng)”

(二)對于公民需求的回應(yīng)性：網(wǎng)格治理責(zé)任組織

治理民主中對于回應(yīng)性的要求包括，“國家必須了解并回應(yīng)社會的最必須、最迫切的訴求”[8]16。由于個人獲取信息的渠道和能力受先天或后天因素的影響而呈現(xiàn)顯著差異，社會參與條件的不平等性導(dǎo)致社會公眾參與公共事務(wù)的機會以及對于自身發(fā)展需求的充分表達也呈現(xiàn)出明顯不同的結(jié)果。在共建共治共享的新社會治理格局下，需要加大對社會弱勢群體基本權(quán)益的保障和公共權(quán)益平衡下利益受損者的多元補償。因此，“自主性回應(yīng)意味著，甚至在社會沒有進行系統(tǒng)的利益表達時，國家主動地深入民間，了解百姓疾苦”[8]16，一切治理工作都必須從群眾的實際需求出發(fā)。

在社區(qū)治理的過程中，社區(qū)工作者始終發(fā)揮關(guān)鍵且持久的作用。他們是政策落地落實的最后一環(huán)，是提供服務(wù)保障的穩(wěn)定主體，對于回應(yīng)群眾需求發(fā)揮著不可替代的作用。為提高工作落實質(zhì)量，天津市和平區(qū)采取“戰(zhàn)區(qū)制、主官上、權(quán)下放”的黨建引領(lǐng)推動基層治理機制，以精細化的治理手段為支撐，強化屬地責(zé)任并不斷提高責(zé)任意識和服務(wù)意識；以“一肩挑”的組織架構(gòu)為抓手，強化“一把手”在基層社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)和示范作用；以“重在基層”的治理理念為引導(dǎo)，強化基層治理工作的務(wù)實性、基層工作人員的重要性；“條條圍著塊塊轉(zhuǎn)，一針撬動千條線”，壓實各級黨組織主體責(zé)任和黨組織書記的主責(zé)、首責(zé)、全責(zé)，健全排查化解、應(yīng)急處置、聯(lián)合查處、快速響應(yīng)、重點落實五個聯(lián)動機制，努力實現(xiàn)共建共治共享的社會治理新格局。同時，以“三認四百雙結(jié)對”活動③為抓手，通過社區(qū)網(wǎng)格管理，使社區(qū)工作者成為社區(qū)網(wǎng)格員，通過上門走訪、入戶訪談，了解社區(qū)群眾的基本需求內(nèi)容和重點關(guān)切事項，通過社區(qū)黨組織與機關(guān)黨組織結(jié)對、社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位結(jié)對的方式，實現(xiàn)“一叫就到，提鍋上灶”，更好地解決群眾生活難題、化解群眾利益糾紛、提供群眾社區(qū)服務(wù)、引導(dǎo)群眾參與自治。

(三)公民的參與性：“共建網(wǎng)”與“共治網(wǎng)”

基層社會治理中的治理民主，是一種參與主體覆蓋更廣、參與事務(wù)范圍更深、參與治理權(quán)力更實的治理模式，是社會治理共同體理念下的不同治理主體的主動性參與、充分性互動的過程。治理民主的關(guān)鍵是實現(xiàn)實質(zhì)性參與，“實現(xiàn)實質(zhì)性參與的關(guān)鍵是形成合作治理”[9]41，既包括不同層級政府之間、同級政府不同部門之間的合作，也包括政府與不同類型社會組織之間的合作。治理民主下的合作是一種治理理念，也是一種治理機制，一方面，政府與其他治理主體需要共同發(fā)力、平等參與，對基層治理問題展開對話和交流；另一方面，需要發(fā)揮政府不可替代的作用，特別是兜底保障。

針對提高公民對社區(qū)事務(wù)的參與度這一問題，天津市和平區(qū)以“共建網(wǎng)”和“共治網(wǎng)”為依托，積極推動多元主體合作治理。以“五級四網(wǎng)”工作架構(gòu)中的“共建網(wǎng)”為例，一方面，發(fā)揮五級黨組織之間“一級抓一級”的領(lǐng)導(dǎo)機制；另一方面，發(fā)揮各級黨委對其駐區(qū)共建黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。就社區(qū)治理而言，就是充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，充分動員黨員發(fā)揮模范帶頭作用，積極聯(lián)合駐區(qū)黨組織挖掘整合社區(qū)資源，以不同資源的融合共享，達到多方主體的共同參與，真正落實共建共治共享社區(qū)治理格局。對于“五級四網(wǎng)”工作架構(gòu)中的“共治網(wǎng)”，則主要表現(xiàn)為社區(qū)深化發(fā)展社區(qū)志愿者服務(wù)、營造宣傳樓門文化和培育引導(dǎo)社區(qū)社會組織，構(gòu)建在社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“1+5”社區(qū)治理體系①，積極推進社區(qū)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)。針對物業(yè)管理水平較高的小區(qū)，還要積極發(fā)揮社區(qū)黨委對居委會、物業(yè)公司黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，使其融入社區(qū)治理并凸顯政治功能，發(fā)揮引領(lǐng)保障作用，成為社區(qū)治理的“軸心”，具體如圖4和圖5所示。

圖4 社區(qū)黨建工作架構(gòu)的“共建網(wǎng)”

圖5 社區(qū)黨建工作架構(gòu)的“共治網(wǎng)”

(四)對于公共權(quán)力的制約性：社區(qū)治理社會組織

公共權(quán)力的制約需要社會形成一定的張力，而“真正的力量來自組織化”“因為組織化本身至少伴隨著理性化的過程，而組織化了的各種行動者之間在制度平臺上的互動，必將促進整個國家的理性化程度”“普遍的理性化原本就是現(xiàn)代化的另一種表述，而且是通過國家治理來達到的應(yīng)然狀態(tài)”[10]。因此，在治理民主的背景下，社區(qū)治理過程中需要為社會組織的發(fā)展釋放更多自由空間，為社會組織的參與賦予更多自主權(quán)利，使社會組織能夠不斷壯大自身力量、保持自身的獨立性，廣泛置身公共領(lǐng)域、保持自身的參與性，充分溝通社會事務(wù)、保持自身的活力性。

在社區(qū)治理的過程中，社區(qū)治理社會組織在一定 的場域內(nèi)互動溝通，能夠用張力促理性，實現(xiàn)程序民主與實質(zhì)民主、間接民主與直接民主的融合。以天津市和平區(qū)為例，社區(qū)自發(fā)志愿組織在社區(qū)治理中始終發(fā)揮不可或缺的作用，從最初由13名退休、離休干部和普通工人自發(fā)組成的小區(qū)志愿服務(wù)隊，通過不斷吸收新鮮血液而逐步發(fā)展壯大，到如今已是歷經(jīng)30多年擁有12.03萬人的社區(qū)志愿者協(xié)會組織。在各社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)動員之下，各個社區(qū)還成立了該志愿者協(xié)會分會，下設(shè)種類豐富的專業(yè)隊伍和興趣團隊，以期通過興趣拉近關(guān)系，通過互動增進感情，通過目標(biāo)凝聚力量，使社區(qū)黨群服務(wù)中心這個平臺真正發(fā)揮聯(lián)結(jié)作用。在基層治理社會化的過程中，社區(qū)社會組織在社區(qū)治理過程中始終發(fā)揮專業(yè)和示范作用。區(qū)民政局組建成立區(qū)社會組織孵化中心這一民辦非營利獨立法人社會組織，該社會組織通過公眾號推送等新媒體形式和“圈內(nèi)”關(guān)系網(wǎng)搭建的社交形式進行線上、線下宣傳納新，吸引來自社會各行各業(yè)各領(lǐng)域的團隊入駐。區(qū)社會組織孵化中心邀請專家和社會組織管理資深人士，通過課程、活動對團隊進行系統(tǒng)化組織培育，在經(jīng)第三方評估考核通過后才允許社會組織“出殼”，并通過街道這一“中介”，使社會組織與社區(qū)實現(xiàn)對接，且以項目化的形式開展具體合作。通過“雙選會”的形式達到社會組織與社區(qū)的供需匹配，確定二者的合作課題并進行項目申報，在項目完成的前、中、后期，可獲得區(qū)委專項資金和政府項目資金的支持。

三、治理民主框架下天津市和平區(qū)社區(qū)治理的運行成效

“社會民生的實現(xiàn)，重要途徑之一在于治理民主的實現(xiàn)，而治理民主的運行，又恰恰是由社會民生觸發(fā)、促成和推進的，并且最終落實為社會民生的實現(xiàn)?！盵11]為實現(xiàn)城市社區(qū)治理民主的目標(biāo)指向，平衡民主與權(quán)威二者之間的關(guān)系，進而實現(xiàn)公共利益最大化，天津市和平區(qū)依據(jù)治理民主具體表現(xiàn)創(chuàng)新城市社區(qū)治理模式，即以實現(xiàn)提升政府和公職人員的責(zé)任性以及對于公民需求的回應(yīng)性，提高多元治理中公民的參與性以及對于公共權(quán)力的制約性為出發(fā)點，因地制宜選擇黨建引領(lǐng)+文化發(fā)力雙輪驅(qū)動、網(wǎng)格治理責(zé)任組織+社區(qū)治理社會組織二元聯(lián)動的城市社區(qū)治理模式。該模式依托黨建引領(lǐng)+文化發(fā)力，打破條塊分割、規(guī)避科層風(fēng)險、培育家國情懷、增強社會力量，不僅實現(xiàn)了“用民主觀念、民主制度、民主程序和多元主體去治理社會”，也實現(xiàn)了“對民主進行治理即治理民主本身”[8]18，具體如圖6所示。

圖6 天津市和平區(qū)社區(qū)治理創(chuàng)新架構(gòu)

(一)責(zé)任性：以黨建引領(lǐng)+文化發(fā)力打破條塊分割

“現(xiàn)代國家權(quán)力關(guān)系的維度是多面向的……如何把多層次、多維度的專業(yè)化制度有效地組織起來，就是對國家能力或治理能力的嚴峻挑戰(zhàn)。”[12]天津市和平區(qū)為破解條塊分割的治理困境，實現(xiàn)專業(yè)化制度統(tǒng)籌，積極推進黨建引領(lǐng)，全面加強黨在社區(qū)工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用，確保社區(qū)治理的各主體始終沿著正確方向和道路前行，增強社區(qū)的組織動員能力和資源調(diào)度整合能力。在社區(qū)治理中，把黨的領(lǐng)導(dǎo)這一原則寫入社區(qū)各類組織章程，落實社區(qū)工作向社區(qū)黨委匯報，社區(qū)黨委向基層群眾匯報，保障社區(qū)群眾了解知情、協(xié)商討論社區(qū)事務(wù)的自治權(quán)利，培養(yǎng)社區(qū)群眾主動參與、承擔(dān)責(zé)任的自治意識，提升社區(qū)群眾自我管理、自我服務(wù)的自治能力。同時，實行社區(qū)黨政“一肩挑”，壓實黨組織的主體責(zé)任和黨組織書記的主責(zé)、首責(zé)、全責(zé)，進一步保障社區(qū)工作落實的科學(xué)性、合理性和規(guī)范性。以黨建引領(lǐng)基層治理，為社區(qū)治理指明正確的方向，把落實“條口工作”轉(zhuǎn)變?yōu)閳猿贮h的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)社區(qū)工作的流程再造，突出工作的輕重緩急和主次關(guān)系。

天津市和平區(qū)還積極推動文化發(fā)力，以文化推動工作機制創(chuàng)新。基層行政執(zhí)行單位的主體是最前線的政府工作人員，這意味著基層工作者既要作為國家代理人，通過完成政策執(zhí)行任務(wù)對基層政府負責(zé)，將政策文本轉(zhuǎn)化為實際行動，運用執(zhí)行過程中的自由裁量權(quán)形成具體的政策，還要作為公眾代理人，通過提供公共服務(wù)滿足公眾需求，以實現(xiàn)對社會公眾負責(zé)。“‘由于以公民為中心的治理才算是一份真正的公共生活’的理念成為超越各種理論思潮的基本共識”[13]，因此，天津市和平區(qū)把解決人民所需所困作為基層治理工作的出發(fā)點和落腳點，重新統(tǒng)籌基層工作安排，打破了條塊分割的僵局、各自為政的困局，以機制引領(lǐng)補齊基層治理短板。此外，社區(qū)濃厚的志愿文化、鄰里文化、自治文化等對社區(qū)工作人員也產(chǎn)生了巨大的激勵和影響：一方面，社區(qū)濃厚的文化氛圍潛移默化地影響著社區(qū)工作者并使其融入其中，以積極的文化“壓力”促使社區(qū)工作者更好地進行管理與服務(wù)，逐漸由被動應(yīng)對轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃幼鳛?；另一方面，社區(qū)積極的治理環(huán)境使得社區(qū)中的個體擁有強烈的責(zé)任感、榮譽感，并以此來保護和傳承文化氛圍，創(chuàng)新探索治理路徑，實現(xiàn)以文化內(nèi)驅(qū)力帶動社區(qū)治理創(chuàng)新完善的可持續(xù)發(fā)展。

(二)回應(yīng)性：以黨建引領(lǐng)+文化發(fā)力規(guī)避科層風(fēng)險

黨的十九屆四中全會指出，“把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設(shè)的重大任務(wù)”“把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據(jù)”[14]。社區(qū)工作者既承擔(dān)國家意志，又面向群眾需求，身處社會治理的神經(jīng)末梢，卻擔(dān)負著維護基層穩(wěn)定、服務(wù)群眾的雙重責(zé)任，其治理能力對基層工作的落實影響巨大。為提升對公眾需求的回應(yīng)力，天津市和平區(qū)搭建“五級四網(wǎng)”工作架構(gòu)，積極發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，以社區(qū)黨委為依托，充分發(fā)揮駐區(qū)企事業(yè)單位的資源優(yōu)勢，動員整合所在社區(qū)特有的政治資源、行政資源和社會資源，積極推動形成社區(qū)特有的產(chǎn)業(yè)品牌和獨特的社區(qū)發(fā)展模式，為社區(qū)持續(xù)發(fā)展提供人力、物力和財力上的支持。同時，依托社區(qū)治理網(wǎng)格，對社區(qū)內(nèi)各小區(qū)進行分類施策，因地制宜，統(tǒng)籌考慮社區(qū)資源優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，選擇合理有效的治理模式，吸引不同行業(yè)領(lǐng)域的社會組織進行服務(wù)項目的提供，努力實現(xiàn)“小事不出小區(qū)、大事不出社區(qū)”，規(guī)避了基層社會治理中為了治理而治理的過度行政化風(fēng)險。

在基層治理過程中，天津市和平區(qū)采用網(wǎng)格管理模式，將繁雜高壓的任務(wù)“打包”劃分，使社區(qū)工作者作為基層工作的執(zhí)行者和基層服務(wù)的提供者，身處與民眾接觸、打交道的“最前沿”，能夠?qū)榷ǚ秶鷥?nèi)的群眾信息了解得更加充分。而“公民社會與民主政治的關(guān)系，中介機制是‘民情’，即公民社會—民情—民主政治”[15]。因此，天津市和平區(qū)發(fā)揮文化發(fā)力的作用，推動社區(qū)工作者意識理念轉(zhuǎn)變，通過文化發(fā)力轉(zhuǎn)變社區(qū)工作者思想認識，使日常管理與服務(wù)的過程轉(zhuǎn)變成為與群眾建立良好黨群關(guān)系的過程，使制度設(shè)計的特有優(yōu)勢轉(zhuǎn)變成為基層治理的特有優(yōu)勢，增強了群眾的信任感、理解度，提高了群眾的滿足感、滿意度，形成了“政府公信+個人權(quán)威”的合力治理，從而有效帶動了社區(qū)治理。同時，網(wǎng)格管理還有助于激發(fā)和增強社區(qū)工作者的屬地意識和群體意識。屬地意識主要體現(xiàn)在社區(qū)工作者對于自己所轄區(qū)域的關(guān)注從點到面，由僅僅關(guān)注治理的具體事務(wù)到關(guān)注所轄區(qū)域的外圍環(huán)境的轉(zhuǎn)變；群體意識主要體現(xiàn)在“網(wǎng)格管理”一詞在不同基層治理事務(wù)中被頻繁使用，使網(wǎng)格員成為“內(nèi)部人”的“文化符號”，把編入社區(qū)網(wǎng)格、進行網(wǎng)格治理看作融入社區(qū)治理的歸屬感標(biāo)志。

(三)參與性：以黨建引領(lǐng)+文化發(fā)力培育家國情懷

“我們……試圖建立個體與共同體之間的紐帶，但如果沒有足夠的激勵或強制性懲罰，公民自愿行為就很難保障，在理論上和實踐中都會出現(xiàn)‘搭便車’問題”[16]51，而樹立社區(qū)共同體意識，增強使命感、責(zé)任感和奉獻精神，是化解上述“搭便車”困境并借此構(gòu)建治理共識的重要舉措[17]。天津市和平區(qū)為鼓勵多元主體參與社區(qū)事務(wù)，以“五級四網(wǎng)”為載體，積極發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用,對社區(qū)內(nèi)不同類型的小區(qū)制定了具有不同側(cè)重點的治理規(guī)劃。對于物業(yè)體系不完善的老舊小區(qū)，則注重發(fā)揮社區(qū)志愿者隊伍自我服務(wù)和鄰里樓門文化互幫互助的積極作用；對于物業(yè)體系較完善的新小區(qū)，則主要依托社區(qū)黨委、業(yè)委會和物業(yè)公司在社區(qū)治理中的積極作用。從整體上來看，在社區(qū)治理過程中，街道黨工委牽頭、社區(qū)黨委負責(zé)，以項目購買形式引入社會組織參與、融入社區(qū)治理過程，從解決居民的公共需求入手，通過舉辦適應(yīng)不同群體的社區(qū)活動，以合作互動來增強交流溝通，以交流溝通來帶動信任包容，進而凝聚社區(qū)的家園共識，合力打造社區(qū)共同體，改善社區(qū)的整體環(huán)境，甚至帶動社區(qū)相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過提供社區(qū)服務(wù)、化解矛盾糾紛、促進公共決策等，使不同類型的社區(qū)在發(fā)掘自身資源、找到自身特色的同時，形成獨特的治理模式和治理優(yōu)勢，進一步激發(fā)社區(qū)居民對于公共事務(wù)參與的使命感、責(zé)任感和奉獻精神。

但是，“即使社會創(chuàng)新項目在初期有很好的激勵效果，且地方政府有動力持續(xù)推進創(chuàng)新，也會面臨第二個難題，即公眾失去興趣、參與疲勞。在這里，我們需要一種‘政治發(fā)明’”[16]52。由于“社會的基礎(chǔ)是個人、個人的思想和意志”[18]，天津市和平區(qū)在提升城市社區(qū)治理效能的過程中，充分發(fā)揮文化能夠?qū)θ水a(chǎn)生潛移默化、深遠持久影響的積極作用。一部分社區(qū)依托對自身社區(qū)原有志愿文化、鄰里文化的挖掘和弘揚，充分結(jié)合時代特色和當(dāng)下需求，塑造新的社區(qū)志愿文化和樓門文化，衍生出新的社區(qū)志愿者協(xié)會和社區(qū)自治專業(yè)化隊伍；還有一部分社區(qū)通過深度學(xué)習(xí)、借鑒其他社區(qū)的先進做法和優(yōu)秀經(jīng)驗，把握社區(qū)文化形成的機制和規(guī)律，探索社區(qū)文化形成的條件和時機，總結(jié)社區(qū)文化形成的經(jīng)驗和做法，取其精華，為我所用，形成了多元獨特的社區(qū)文化。從結(jié)果上來看，一方面，社區(qū)挖掘和宣傳原有社區(qū)文化與習(xí)俗，通過多樣化、自主化的活動形式和常態(tài)化、深度化的主體參與，形成儀式傳承，凝聚社區(qū)力量，以屬地文化的挖掘，促進社區(qū)文化的傳承，帶動本土化社會組織的出現(xiàn)，為基層治理提供源源不斷的精神養(yǎng)分。另一方面，社區(qū)發(fā)現(xiàn)和探索現(xiàn)有社區(qū)的區(qū)內(nèi)特色與區(qū)位優(yōu)勢，結(jié)合當(dāng)下時代環(huán)境、歷史留存成果和典型地區(qū)經(jīng)驗，如“廟口文化”形成、“鄉(xiāng)約鄉(xiāng)禮”建設(shè)、“紅色文化”宣揚等，形成現(xiàn)代社區(qū)新的社區(qū)志愿文化和鄰里文化。通過社區(qū)組織依托組織內(nèi)部“內(nèi)-內(nèi)”縱向的代際反哺、依托熟人社會“內(nèi)-外”橫向的代內(nèi)聯(lián)動以及依托家庭血緣“內(nèi)-外”斜向的代際聯(lián)動，使得在社區(qū)治理過程中，社區(qū)文化既能形成物質(zhì)回饋，又能達成精神激勵；既能帶動群體互動，又能促進資源整合。

(四)制約性：以黨建引領(lǐng)+文化發(fā)力增強社會力量

由于“治理的轉(zhuǎn)型并非遵循‘線性邏輯’，如果在社會還不具備自我治理能力的情況下貿(mào)然推行治理改革，就可能遭遇‘社會失靈’的難題”[19]，因此，應(yīng)該把轉(zhuǎn)變治理主體參與社會事務(wù)的態(tài)度、提升治理主體處理公共事務(wù)的能力，放在實現(xiàn)民主治理目標(biāo)的首要位置。為培育社會組織參與社區(qū)治理，天津市和平區(qū)加強黨建引領(lǐng)，實行區(qū)黨委、區(qū)政府牽頭，政府投入資金、民間力量興辦、專業(yè)團隊管理、政府群眾監(jiān)督，合力建造、運營、管理區(qū)社會組織孵化中心機制，著力培育包括工商經(jīng)濟類、公益慈善類、社會服務(wù)類和群眾生活類在內(nèi)的四類社會組織，并使之成為社會組織發(fā)揮社會效益的服務(wù)管理平臺。此外，天津市和平區(qū)委每年向區(qū)社會組織孵化中心劃撥“公益創(chuàng)投”專項資金，用作“公益創(chuàng)投”各項目基金，專款專用以扶持社會組織的培育和發(fā)展。同時，區(qū)社會組織孵化中心還與街道社區(qū)合作交流，進行群眾問需調(diào)查，并結(jié)合政府每年的政務(wù)目標(biāo)制定年課題，課題可以從相關(guān)市局獲得項目基金的支持。通過培育社會組織，更加了解民眾需求，亦能夠以更加靈活多樣的方式滿足民眾需求。

“社會服務(wù)購買以提高社會福利和創(chuàng)新社會治理為目標(biāo)，從公共價值塑造、社會主體賦能、治理主體行為引導(dǎo)和規(guī)范三個維度構(gòu)建社會治理共同體?！盵20]換句話說，就是要“歸還”基層社會本應(yīng)擁有的資源和權(quán)利，必要時幫助扶持社會組織的發(fā)展，實現(xiàn)對社會的放權(quán)增能。從文化發(fā)力角度來看，區(qū)社會組織孵化中心的運營和社會組織項目建設(shè)的開展是由區(qū)委專項資金扶持，以期能夠培育出除政府以外的其他力量共同參與到社區(qū)治理中，從而達到“善治”。通過向社會組織購買項目服務(wù)，使更多群眾感受到社會組織在社區(qū)治理中的重要作用，進而帶動更多社會力量積極參與，以力量匯聚實現(xiàn)更好的自我服務(wù)。同時，社區(qū)和社會組織以“群眾問需調(diào)查+政府政務(wù)目標(biāo)”雙結(jié)合的形式制定合作內(nèi)容，使社會組織的專業(yè)化供給與社區(qū)群眾的多樣化需求能夠有平臺、有渠道進行雙向匹配。一方面，依據(jù)社區(qū)區(qū)位特色和群眾需求，項目開展能夠?qū)崿F(xiàn)“辦好群眾家門口的事”，解決社區(qū)群眾難事、急事和煩心事；另一方面，能夠進一步突破對社會組織作為“公共服務(wù)購買”的狹隘定位，把社會組織重新放置在“國家與社會關(guān)系”的大框架下來進行定位，以提高熱情、反映呼聲、凝聚力量，積極推動多元共治“社區(qū)4.0”模式的形成。

四、結(jié)語

天津市和平區(qū)在提升城市社區(qū)治理效能過程中，以治理民主為目標(biāo)指向，以“五級四網(wǎng)”為架構(gòu)，打造出了黨建引領(lǐng)+文化發(fā)力的社區(qū)治理新模式。該模式通過社區(qū)“五級四網(wǎng)”中的“組織網(wǎng)”與“服務(wù)網(wǎng)”，充分發(fā)揮網(wǎng)格治理責(zé)任組織的作用，努力提升政府、公職人員的責(zé)任以及對于公民需求的回應(yīng)，打破條塊分割、規(guī)避科層風(fēng)險；通過社區(qū)“五級四網(wǎng)”中的“共建網(wǎng)”與“共治網(wǎng)”，充分發(fā)揮社區(qū)治理社會組織的作用，努力提高公民的治理參與度以及對于公共權(quán)力的制約，培育家國情懷、增強社會力量。筆者以治理民主為分析框架，全面剖析天津市和平區(qū)黨建引領(lǐng)+文化發(fā)力社區(qū)治理模式及其運行效率，為其他地區(qū)社區(qū)治理的制度設(shè)計和實踐創(chuàng)新提供借鑒和參考。

但是，鑒于不同地區(qū)在經(jīng)濟、文化等方面的實際情況存在較大差異，且天津市和平區(qū)城市社區(qū)治理制度仍存有可以改進完善的空間，在進行制度借鑒和參考的過程中還需注意以下問題：

第一，應(yīng)確保社區(qū)黨群建設(shè)中“雙報到”制度的自由裁量權(quán)，即如何在既定個人和社會約束條件下盡可能實現(xiàn)社會效益最大化，并保持政策的可實現(xiàn)、可持續(xù)。

第二，應(yīng)確保在黨建引領(lǐng)的前提下社區(qū)社會組織發(fā)展和壯大的獨立性，即如何提高社會組織自身不斷造血的能力，依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)壯大其組織力量，創(chuàng)造出一個能使社會各種主體進行平等對話和接觸的言語實踐及非言語實踐的場域。

第三，應(yīng)確保對社區(qū)文化的學(xué)習(xí)借鑒，即如何在自發(fā)狀態(tài)下形成自身社區(qū)文化并被人們保留傳承。在此過程中還需要注意兩點：一是文化的提倡與接受是兩個方面、兩個階段的問題；二是文化是多元且獨特的，不能簡單地通過機械化模仿來塑造培養(yǎng)。

注釋：

① “五級四網(wǎng)”全稱為“五級聯(lián)動、四網(wǎng)協(xié)同”機制，是天津市和平區(qū)推動黨建引領(lǐng)基層治理制度的創(chuàng)新?！拔寮墶笔侵竻^(qū)委、街道黨工委、社區(qū)黨委、樓棟黨支部、樓門黨小組五級組織領(lǐng)導(dǎo)體系。“四網(wǎng)”是指推進街道體制改革、創(chuàng)新社區(qū)發(fā)展模式的五級“組織網(wǎng)”；是完善社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)、居委會組織、居務(wù)監(jiān)委會監(jiān)督、業(yè)委會協(xié)調(diào)、物業(yè)公司服務(wù)、社會組織共建的“共治網(wǎng)”；是健全黨建聯(lián)席會議制度，實現(xiàn)各級黨委與駐區(qū)共建黨組織共同發(fā)力的“共建網(wǎng)”；是依托網(wǎng)格管理和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，暢通公眾訴求反映渠道，促進各職能部門作用發(fā)揮，健全問題處置閉環(huán)鏈條的“服務(wù)網(wǎng)”。

② 報到黨員是指市縣機關(guān)、企事業(yè)單位黨組織工作人員到所在地社區(qū)報到，在職黨員到居住地社區(qū)報到；“四就近”老干部黨員是指就近學(xué)習(xí)、就近活動、就近得到關(guān)心照顧、就近發(fā)揮作用的老干部黨員；“兩新”黨員是指屬于“兩新”組織(新經(jīng)濟組織、新社會組織)的黨員。

③ “三認四百雙結(jié)對”活動是天津市和平區(qū)加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的重要抓手和品牌工程?！叭J”是指認崗、認親、認難題；“四百”是指進百家門、知百家情、解百家難、暖百家心；“雙結(jié)對”是指機關(guān)黨組織與社區(qū)黨組織結(jié)對、社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位結(jié)對。