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    廣西糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”情況調(diào)研報(bào)告

    2022-11-24 11:14:08雷承寶陳建文
    廣西糖業(yè) 2022年5期
    關(guān)鍵詞:糖料保護(hù)區(qū)用地

    雷承寶,陳建文,李 曳

    (廣西糖業(yè)發(fā)展辦公室,廣西 南寧 530021)

    0 引言

    為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理視察廣西時關(guān)于糖業(yè)的重要指示精神,穩(wěn)定全區(qū)糖料蔗種植面積,裝滿端牢廣西糖罐子,維護(hù)國家食糖安全,鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接,促進(jìn)廣西區(qū)邊境民族地區(qū)安寧和諧,根據(jù)國家關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”的決策部署[1],廣西糖業(yè)發(fā)展辦公室組織專門力量,對廣西全區(qū)糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”問題開展專題調(diào)研。調(diào)研組先后赴柳州、河池、來賓、崇左市等地,采取召開座談會、實(shí)地走訪和問卷調(diào)查等方式開展調(diào)研?,F(xiàn)將調(diào)研情況簡要報(bào)告如下。

    1 糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定及建設(shè)情況

    1.1 糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定情況

    2017年,《國務(wù)院關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2017〕24號)明確:以永久基本農(nóng)田為基礎(chǔ),將“兩區(qū)”細(xì)化落實(shí)到具體地塊。以廣西和云南為重點(diǎn),劃定糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)1000000 hm2。2020年廣西報(bào)送農(nóng)業(yè)農(nóng)村部備案的《糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定成果報(bào)送報(bào)告(第4批次)》顯示,廣西在南寧、柳州、北海、防城港、欽州、貴港、玉林、百色、河池、來賓、崇左等11個市64個縣(市、區(qū))共劃定糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)面積772906.67 hm2,涉及580個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、4490個行政村(農(nóng)林場)、26303個片塊、3077772個地塊。保護(hù)區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田的面積為709333.33 hm2,占比91.77%;非永久基本農(nóng)田面積63333.33 hm2,占比8.21%。保護(hù)區(qū)涉及耕地面積755333.33 hm2,占比97.76%;非耕地面積17333.33 hm2,占比2.24%(表1)。

    表1 廣西糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)分布情況

    1.2 糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)情況

    糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)包括333333.33 hm2的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高糖糖料蔗基地(以下簡稱“雙高”基地)和433333.33 hm2的非“雙高”基地糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)兩部分,已全部勾繪紅線圖,并納入數(shù)據(jù)庫。其中,“雙高”基地按照經(jīng)營規(guī)?;⑸a(chǎn)機(jī)械化、水利現(xiàn)代化、種植良種化的“四化”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè),由設(shè)在廣西糖業(yè)發(fā)展辦公室的廣西優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高糖糖料蔗基地建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭負(fù)責(zé)。實(shí)際完成土地整治面積336006.67 hm(2表2)。非“雙高”糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)按照高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè),由廣西農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳牽頭負(fù)責(zé)。截至2021年底,廣西全區(qū)已完成建設(shè)面積94320 hm2。

    表2 廣西“雙高”基地分布情況(hm2)

    2 糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”情況

    2.1 糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”面積接近四分之一

    2021年,廣西自然資源信息中心對全區(qū)糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)種植情況動態(tài)監(jiān)測結(jié)果顯示,糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”面積共185666.67 hm2,占生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定總面積772906.67 hm2的24.02%,接近四分之一。其中,崇左市、來賓市和南寧市是保護(hù)區(qū)“非蔗化”的重災(zāi)區(qū),分別為51426.67 hm2、36660 hm2和23706.67 hm2,合計(jì)111793.33 hm2,占全區(qū)糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”面積的60.21%(表3)。

    表3 2021年糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”面積統(tǒng)計(jì)

    2.2 糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”擠占以林地、園地和交通運(yùn)輸用地為主

    糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”主要包括林地、園地、交通運(yùn)輸用地、公共水利設(shè)施、城鎮(zhèn)村及工礦用地等。其中,農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致林地(含桉樹以及其他喬木、灌木類用地)、園地(含柑橘、堅(jiān)果、香蕉、芒果、火龍果等果類及茶園用地)擠占保護(hù)區(qū)面積分別為89606.67 hm2和58026.67 hm2,分別占“非蔗化”面積的48.26%和31.25%;交通運(yùn)輸用地(包括高速鐵路、高速公路等)占用面積20526.67 hm2、占“非蔗化”面積的11.06%,以上3 項(xiàng)共計(jì)占比90.57%。此外,公共水利設(shè)施(包括水庫等)用地面積9306.67 hm2,占“非蔗化”面積的5.01%;城鎮(zhèn)村及工礦用地面積3433.33 hm2,占“非蔗化”面積的1.85%;耕地、草地及其他用地面積共計(jì)4773.33 hm2,占“非蔗化”面積的2.57%(表4)。

    表4 2021年糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”情況監(jiān)測(hm2)

    2.3 保護(hù)區(qū)外糖料蔗種植面積是保障食糖供給安全的有益補(bǔ)充

    廣西糖料蔗大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺顯示,2021/2022年榨季糖料蔗訂單合同審核備案面積(對應(yīng)2021年糖料蔗種植面積)為747453.33 hm2(表5),略低于糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定面積,比糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)糖料蔗種植面積587000 hm2多160453.33 hm2,由此判斷,保護(hù)區(qū)外糖料蔗種植面積為160453.33 hm2,占全區(qū)糖料蔗種植面積的21.47%。此外,2021年自治區(qū)自然資源信息中心對南寧市橫州市、來賓市興賓區(qū)糖料蔗種植情況的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示,南寧市橫州市糖料蔗種植面積21740 hm2,其中,保護(hù)區(qū)內(nèi)種植面積13246.67 hm2,保護(hù)區(qū)外種植面積8493.33 hm2,保護(hù)區(qū)外種植面積占比39.07%(表6);來賓市興賓區(qū)糖料蔗種植面積93966.67 hm2,其中,保護(hù)區(qū)內(nèi)種植面積74033.33 hm2、保護(hù)區(qū)外種植面積19933.33 hm2,保護(hù)區(qū)外種植面積占比21.21%(表7)。兩個縣區(qū)保護(hù)區(qū)外糖料蔗種植面積與訂單合同簽訂面積中保護(hù)區(qū)糖料蔗種植面積占比基本保持一致。

    表5 2021年糖料蔗訂單合同備案面積(hm2)

    表6 2021年南寧橫州市糖料蔗種植情況(hm2)

    表7 2021年來賓市興賓區(qū)糖料蔗種植情況(hm2)

    3 對糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”的原因

    3.1 生產(chǎn)成本高、比較效益低直接導(dǎo)致種植結(jié)構(gòu)變化

    據(jù)統(tǒng)計(jì),2020/2021年榨季,廣西區(qū)糖料蔗戶均種植規(guī)模約1.06 hm2,與印度持平,遠(yuǎn)低于澳大利亞(64.67 hm2)、巴西(62.93 hm2)等主產(chǎn)糖國(圖1);受種植規(guī)模等因素影響,廣西區(qū)糖料蔗噸蔗種植成本約為449元,遠(yuǎn)高于巴西(110元)、澳大利亞(115元)、印度(170元)、泰國(230元)等主產(chǎn)糖國,是巴西、澳大利亞的4倍左右,主要體現(xiàn)在人工成本、土地成本和農(nóng)資成本差異大(圖2,數(shù)據(jù)來源為國家糖料產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系和自治區(qū)價格成本調(diào)查監(jiān)審分局)。根據(jù)廣西價格成本調(diào)查監(jiān)審分局對2021年廣西糖料蔗種植成本收益情況分析,廣西區(qū)糖料蔗種植平均凈利潤僅為309.26元/hm2,遠(yuǎn)低于柑果、花生、蔬菜等主要競爭作物(表8)。近兩年來,農(nóng)資、人工等價格成本持續(xù)上漲,每噸蔗生產(chǎn)成本不斷增加,進(jìn)一步拉低了糖料蔗種植效益。

    表8 各類作物種植效益分析對比統(tǒng)計(jì)表

    3.2 勞動力短缺、機(jī)械化作業(yè)率提升緩慢制約了糖料蔗生產(chǎn)發(fā)展

    根據(jù)廣西糖料蔗大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺對2021/2022年榨季全區(qū)核準(zhǔn)備案669662份訂單合同主體的年齡段統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,1950—1959年出生(63~72歲)的蔗農(nóng)99420人,占比14.85%,1960—1969年出生(53~62歲)的蔗農(nóng)約213138人,占比31.83%,1970—1979年出生(43~52歲)的蔗農(nóng)約205538人,占比30.69%,1980—1989 年出生(33~42 歲)的蔗農(nóng)約111730人,占比16.69%,1990—1999年出生(23~32歲)的蔗農(nóng)約17414人,占比2.6%(表9)。60后和70后(43~62歲)是當(dāng)前糖料蔗種植的主要群體,80后和90后種蔗農(nóng)民占比斷崖式下降,隨著60后和70后逐漸老齡化,糖料蔗將面臨無人種植的局面。作為替代勞動力的機(jī)械化作業(yè),受種植地塊丘陵山地多、坡度大、面積小以及廣西區(qū)雨季長、農(nóng)機(jī)農(nóng)藝不匹配等因素影響,推廣難度大,機(jī)械化作業(yè)率特別是機(jī)收率較低。根據(jù)廣西農(nóng)機(jī)中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,截至2021年底,全區(qū)糖料蔗耕種收機(jī)械化率為67%;據(jù)廣西糖業(yè)協(xié)會統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2021/2022年榨季全區(qū)制糖企業(yè)共入榨機(jī)收蔗119萬t,占入榨總量5019萬t的2.37%。

    表9 糖料蔗種植主體各年齡段群體情況

    3.3 建設(shè)用地需求增加加快了糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”進(jìn)程

    隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快,建設(shè)用地規(guī)模逐步擴(kuò)大,對糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的保護(hù)構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。根據(jù)2021年糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”情況監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示,廣西全區(qū)“非蔗化”糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)面積中,建設(shè)用地面積累計(jì)33260 hm2,占“非蔗化”面積(185666.67 hm2)的17.9%。其中,交通運(yùn)輸用地、公共水利設(shè)施用地、城鎮(zhèn)村及工礦用地分別為20526.67 hm2、9306.67 hm2和3426.67 hm2,分別占建設(shè)用地面積的61.72%、27.98%和10.30%。

    3.4 缺乏保護(hù)政策,糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)管護(hù)存在“制度真空”

    糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)(772906.67 hm2)已于2020年按照要求完成劃定工作,但目前廣西及國家層面均未出臺專門的保護(hù)政策和相關(guān)法規(guī)。面對在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施交通基礎(chǔ)設(shè)施、城市化項(xiàng)目以及其他經(jīng)濟(jì)作物占地等行為,地方政府缺少執(zhí)法依據(jù)。

    4 穩(wěn)定糖料蔗種植面積的對策建議

    為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于嚴(yán)格耕地保護(hù)的重要指示精神,堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”,防止耕地“非糧化”,進(jìn)一步加強(qiáng)糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)管護(hù),力爭在2025年實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下達(dá)廣西糖料蔗種植面積890000 hm2的種植目標(biāo),提出對策及建議如下。

    4.1 加快推進(jìn)糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”專項(xiàng)整治行動

    將糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”整治同堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”整治列入同等重要事項(xiàng)協(xié)同推進(jìn),組織開展糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“桉退蔗進(jìn)”“果退蔗進(jìn)”“蕉退蔗進(jìn)”等專項(xiàng)行動,堅(jiān)決杜絕保護(hù)區(qū)內(nèi)桉樹、果樹等非蔗經(jīng)濟(jì)作物新增面積。積極引導(dǎo)制糖企業(yè)、農(nóng)民改良糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)騰退土地土壤,推廣種植糖料蔗,力爭在一個桉樹種植周期內(nèi)將糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”面積全面清理,穩(wěn)定糖料蔗種植面積[2]。2021年實(shí)施“桉退蔗進(jìn)”專項(xiàng)行動以來,截至2022年7月3日,全區(qū)已清退桉樹、果樹等非蔗作物面積21053.33 hm2,完成糖料蔗種植15000 hm2,預(yù)計(jì)2022年全區(qū)糖料蔗種植面積可達(dá)746666.67 hm2。

    4.2 研究出臺穩(wěn)定糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)外糖料蔗種植面積的支持政策

    保護(hù)區(qū)外糖料蔗種植面積是當(dāng)前廣西糖料蔗種植的重要組成部分,對保障國家食糖供給安全具有重要作用。建議廣西參照國家“兩區(qū)”劃定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求,將保護(hù)區(qū)外160453.33 hm2糖料蔗種植面積劃定為自治區(qū)級糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū),并予以相應(yīng)政策、資金支持,改善地塊種植條件,進(jìn)一步鞏固糖料蔗生產(chǎn)保障能力[3]。

    4.3 盡快建立健全糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)管護(hù)機(jī)制

    建議國家盡快出臺《糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》或《糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)管理辦法》,明確糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)種植的目標(biāo)作物,明確維持保護(hù)區(qū)面積動態(tài)平衡具體辦法以及保護(hù)區(qū)建設(shè)管護(hù)、違規(guī)處置的責(zé)任主體和獎懲措施,為加強(qiáng)糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)管護(hù)提供法理依據(jù)。在國家保護(hù)條例或辦法出臺前,廣西相關(guān)管理部門應(yīng)盡快先制定地方管理辦法。同時,建議參照糧食等主要農(nóng)作物管理模式,實(shí)行黨政同責(zé)制,將糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”整治作為食糖安全責(zé)任制考核的重要內(nèi)容,對糖料蔗種植面積、產(chǎn)量等指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格考核。對落實(shí)糖料蔗生產(chǎn)任務(wù)不力的市、縣要予以問責(zé)。

    4.4 努力增加糖料蔗種植比較收益

    增加糖料蔗比較收益是提高農(nóng)民種蔗積極性、穩(wěn)定種植面積的最直接手段。加大高產(chǎn)高糖長宿根周期糖料蔗品種選育研發(fā)力度,將當(dāng)前良種良法補(bǔ)貼政策繼續(xù)實(shí)施,并適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn);加快糖料蔗脫毒種苗及輕簡栽培技術(shù)等新品種新技術(shù)的推廣應(yīng)用,降低生產(chǎn)成本,提高單產(chǎn);深化訂單農(nóng)業(yè)改革,利用市場手段強(qiáng)化制糖企業(yè)與蔗農(nóng)的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系,形成緊密的利益共同體;完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障機(jī)制,增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害、病蟲害以及國際糖價沖擊的能力,提高糖料蔗種植收益水平[4]。

    4.5 加快推進(jìn)糖料蔗生產(chǎn)全程機(jī)械化進(jìn)程

    機(jī)械化是解決勞動力不足、降低糖料蔗種植成本、穩(wěn)住糖料蔗種植面積的重要抓手。要加快研發(fā)推廣適合廣西區(qū)地形地貌、種植農(nóng)藝技術(shù)的甘蔗收割小型機(jī)械,探索“分步式”機(jī)收的路徑和模式,加快補(bǔ)齊丘陵蔗地機(jī)收基礎(chǔ)條件薄弱的短板。同時,加快蔗地宜機(jī)化升級改造,擴(kuò)大連片作業(yè)規(guī)模,創(chuàng)建高效機(jī)收糖料蔗生產(chǎn)全程機(jī)械化示范基地,加快推進(jìn)糖料蔗生產(chǎn)全程機(jī)械化進(jìn)程。

    4.6 加快推進(jìn)糖料蔗生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?;M(jìn)度

    經(jīng)營規(guī)?;巧a(chǎn)機(jī)械化、降低種植成本、增加種植收益的重要手段。積極推廣“并戶聯(lián)營”模式,引導(dǎo)農(nóng)民以土地入股的形式成立糖料蔗生產(chǎn)經(jīng)營合作社,大力推動家庭農(nóng)場發(fā)展,鼓勵蔗農(nóng)流轉(zhuǎn)外出務(wù)工群眾的土地,形成適度規(guī)模生產(chǎn)模式。加快推動制糖企業(yè)建立糖料蔗規(guī)模化自營基地,推廣“企業(yè)+基地”模式,引導(dǎo)制糖企業(yè)加大資金投入,采取自建、租賃或扶持等多種方式發(fā)展自營基地,推動糖料蔗種植加工一體化發(fā)展。

    4.7 請求國家加大糖料蔗種植補(bǔ)貼力度

    針對廣西區(qū)種植規(guī)模小、土地資源稟賦差、糖業(yè)國際競爭力弱的客觀事實(shí),請求國家出臺糖料蔗種植補(bǔ)貼政策。一方面,針對化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資價格剛性上漲情況,參照糧食補(bǔ)貼方式,對實(shí)際種蔗農(nóng)民發(fā)放一次性農(nóng)資補(bǔ)貼。另一方面,請求對糖料蔗種植規(guī)模13333.33 hm2以上的大縣給予補(bǔ)貼。廣西糖料蔗種植面積13333.33 hm2以上的縣(區(qū))有18個,占全區(qū)種植面積和產(chǎn)量的85%,這些產(chǎn)糖大縣普遍都存在財(cái)政困難。建議參照種糧大縣獎勵辦法,對糖料蔗種植規(guī)模13333.33 hm2以上的大縣給予獎勵,獎勵標(biāo)準(zhǔn)為每個縣(區(qū))每年平均1億元。

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