競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的路徑

文/張 宏

經(jīng)濟(jì)全球化與競(jìng)爭(zhēng)政策

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，經(jīng)濟(jì)全球化雖然遭遇曲折，但時(shí)代潮流不可逆轉(zhuǎn)。順應(yīng)全球化趨勢(shì)，構(gòu)建開(kāi)放的、相互促進(jìn)的國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，加速中國(guó)市場(chǎng)與世界市場(chǎng)的互聯(lián)互通，對(duì)于構(gòu)建新發(fā)展格局意義重大。

商品、資金、技術(shù)、人員等市場(chǎng)要素的全球流通，必將帶來(lái)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，包括競(jìng)爭(zhēng)主體、競(jìng)爭(zhēng)行為、競(jìng)爭(zhēng)影響等方面的深度國(guó)際化。競(jìng)爭(zhēng)政策的確立、選擇、實(shí)施應(yīng)當(dāng)對(duì)此有效回應(yīng)。競(jìng)爭(zhēng)政策與經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)，特別與其中產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)，是這一回應(yīng)中的重要一環(huán)。這不僅是我國(guó)深化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)在要求，也是順應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)政策、競(jìng)爭(zhēng)立法等方面的國(guó)際合作和協(xié)調(diào)趨勢(shì)，適應(yīng)新一輪國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易通行規(guī)則發(fā)展變化，實(shí)現(xiàn)上海自貿(mào)區(qū)和臨港新片區(qū)更高水平制度型開(kāi)放的創(chuàng)新實(shí)踐需求。

競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的路徑分析

我國(guó)“十四五”規(guī)劃將“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位”作為實(shí)現(xiàn)“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制更加完善，高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系基本建成”這一主要目標(biāo)的重要途徑。2022年6月24日，全國(guó)人大常委會(huì)修改《反壟斷法》的決定，將“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位”寫(xiě)入《反壟斷法》。“基礎(chǔ)地位”本質(zhì)是競(jìng)爭(zhēng)政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)地位，表現(xiàn)為其他經(jīng)濟(jì)政策，尤其是產(chǎn)業(yè)政策，要建立在競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)之上，受競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)調(diào)。

協(xié)調(diào)的目的是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策“競(jìng)爭(zhēng)政策化”，讓產(chǎn)業(yè)政策更加符合競(jìng)爭(zhēng)政策的目標(biāo)與原則。協(xié)調(diào)的本質(zhì)是正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地而不是更多地發(fā)揮政府作用。協(xié)調(diào)的范圍是全方位地滲透到政府行為的方方面面，這與產(chǎn)業(yè)政策制定主體的多元和表現(xiàn)形式的多樣有關(guān)。因此，有關(guān)部門(mén)需要擁有更高站位，多視角、系統(tǒng)化地設(shè)計(jì)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的路徑。

1.持續(xù)推進(jìn)壟斷行業(yè)改革

針對(duì)水、電、氣、交通、能源、通信和市政等行業(yè)，有關(guān)部門(mén)要區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)性與非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)中強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)，激發(fā)市場(chǎng)活力，打破消除行政性壟斷，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。

2.體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中性原則

在市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動(dòng)、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、政府采購(gòu)和招投標(biāo)等方面，有關(guān)部門(mén)對(duì)包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的各類(lèi)所有制企業(yè)要平等對(duì)待，增強(qiáng)所有市場(chǎng)參與者的競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

3.其他公共政策也應(yīng)體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向

我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策往往交織、滲透在其他公共政策之中。各項(xiàng)社會(huì)政策與社會(huì)立法（教育、環(huán)境、社保等）等公共政策也應(yīng)該體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策的影響力和導(dǎo)向性，體現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的實(shí)施舉措

1.競(jìng)爭(zhēng)管理能力建設(shè)

① 推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)政策體系全覆蓋

依托國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，有關(guān)部門(mén)要統(tǒng)一競(jìng)爭(zhēng)政策的制定、執(zhí)行，協(xié)調(diào)包括產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的其他經(jīng)濟(jì)政策。

地方部門(mén)可以以公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議、公平競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施。

② 探索區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

區(qū)域協(xié)同發(fā)展是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，區(qū)域內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)同的強(qiáng)化是協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策的路徑之一。有關(guān)部門(mén)要探索實(shí)施區(qū)域反壟斷執(zhí)法試點(diǎn)，進(jìn)一步打破行政區(qū)劃的限制，在更大的區(qū)域范圍內(nèi)促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)；探索區(qū)域一體化下的公平競(jìng)爭(zhēng)審查、區(qū)域市場(chǎng)狀況評(píng)估等競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，維護(hù)區(qū)域市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展。

2.競(jìng)爭(zhēng)審查能力建設(shè)

① 分類(lèi)細(xì)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)

有關(guān)部門(mén)要分行業(yè)、分領(lǐng)域制定具有地方特色或者行業(yè)特色的審查標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)不同的政策類(lèi)型，有關(guān)部門(mén)可通過(guò)分類(lèi)編制審查要點(diǎn)和參考資料，供審查人員學(xué)習(xí)參考，提高審查效率。

② 健全和完善第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)制

有關(guān)部門(mén)要落實(shí)、強(qiáng)化第三方評(píng)估制度，保障第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和評(píng)估過(guò)程的透明性；豐富第三方評(píng)估的啟動(dòng)方式，如上年度評(píng)估審查不通過(guò)的部門(mén)，下年度必須采用第三方評(píng)估；強(qiáng)化第三方評(píng)估的剛性，在“鼓勵(lì)引入第三方評(píng)估”的領(lǐng)域，探索“必須引入第三方評(píng)估”，強(qiáng)化第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)能力，形成公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作合力。

③ 拓寬公平審查對(duì)象范圍

公共政策涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查；對(duì)是否涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，宜做寬泛理解，包括市場(chǎng)主體直接的、間接的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。此外，新修訂的《反壟斷法》將“濫用行政權(quán)力，通過(guò)與經(jīng)營(yíng)者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式”排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為納入規(guī)制范圍，表明即使形式上不是“政策”，只要對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能產(chǎn)生影響，都可以進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

④ 建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查正向激勵(lì)機(jī)制

有關(guān)部門(mén)要將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施情況納入政府績(jī)效考核，強(qiáng)化政治激勵(lì)；對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施較好的地區(qū)或者部門(mén)給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)激勵(lì)；對(duì)積極參與和開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作成績(jī)突出的單位和個(gè)人授予榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)并大力宣傳，強(qiáng)化精神激勵(lì)。

3.競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法能力建設(shè)

① 提高反壟斷執(zhí)法的精細(xì)化程度

根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，結(jié)合行業(yè)慣例，反壟斷執(zhí)法部門(mén)與行業(yè)主管部門(mén)合作，共同開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)，出臺(tái)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)細(xì)則，主動(dòng)糾正本行業(yè)存在的壟斷行為。有關(guān)部門(mén)還要加強(qiáng)壟斷性行業(yè)的反壟斷法適用，根據(jù)行業(yè)的特點(diǎn)協(xié)調(diào)反壟斷法與行業(yè)規(guī)制法之間的管轄權(quán)配置，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)約束，提升反壟斷執(zhí)法的精細(xì)化水平。

② 提高反壟斷執(zhí)法專(zhuān)業(yè)化能力

反壟斷執(zhí)法的理論技術(shù)要求較高，要求執(zhí)法人員有堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)理論、法律知識(shí)水平，確保在相關(guān)市場(chǎng)界定、經(jīng)濟(jì)學(xué)分析、法律論證等環(huán)節(jié)的執(zhí)法準(zhǔn)確性。反壟斷執(zhí)法部門(mén)要依托優(yōu)質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)法研究資源，加強(qiáng)與高校、科研機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作，定期舉辦專(zhuān)題講座和案例解析，提高反壟斷執(zhí)法專(zhuān)業(yè)化能力。

③ 提高反壟斷執(zhí)法信息化水平

有關(guān)部門(mén)要適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)化、經(jīng)濟(jì)數(shù)字化的發(fā)展趨勢(shì)，強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法的信息、科技支撐，提高在不同場(chǎng)景的調(diào)查取證能力；利用大數(shù)據(jù)、信息化等技術(shù)手段，建立完善競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法案例數(shù)據(jù)庫(kù)，強(qiáng)化執(zhí)法數(shù)據(jù)比對(duì)分析、借鑒，提高執(zhí)法的穩(wěn)定性、連續(xù)性、精確性；利用信息技術(shù)建立相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)，并基于大數(shù)據(jù)強(qiáng)化分析研判，形成社會(huì)各方力量共建共治共享的良好氛圍，提高執(zhí)法效率，預(yù)防和制止壟斷行為。

4.競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估能力建設(shè)

①開(kāi)展對(duì)相關(guān)行業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估

有關(guān)部門(mén)要對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況開(kāi)展科學(xué)評(píng)估，對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度”“競(jìng)爭(zhēng)不足”“競(jìng)爭(zhēng)適當(dāng)”等不同市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情形進(jìn)行科學(xué)、精確分析，這是強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的必要前提；結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)和需要，以具體行業(yè)為切入點(diǎn)，由相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)牽頭，在界定相關(guān)市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，開(kāi)展行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估，并及時(shí)公布專(zhuān)題報(bào)告，同時(shí)跟蹤市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況的變動(dòng)，為政策調(diào)整做好前期準(zhǔn)備。

② 建立社會(huì)智庫(kù)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制

有關(guān)部門(mén)要推動(dòng)和完善競(jìng)爭(zhēng)政策智庫(kù)建設(shè)，針對(duì)國(guó)家和本市的競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施情況，從理論層面完善現(xiàn)有的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方式，提高競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估準(zhǔn)確性，同時(shí)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)也要為行業(yè)主管部門(mén)提供技術(shù)支持；發(fā)揮當(dāng)前各個(gè)行業(yè)相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)其利用行業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)和研究積累，定期發(fā)布相關(guān)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)情況分析，與主管部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估報(bào)告形成互補(bǔ)。

③ 針對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)開(kāi)展評(píng)估

有關(guān)部門(mén)要對(duì)社會(huì)輿論關(guān)注度高、社會(huì)民生影響大或投訴舉報(bào)較為集中的領(lǐng)域，定期選取熱點(diǎn)問(wèn)題，組織或委托第三方開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，并采取針對(duì)性措施。

5.競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新能力建設(shè)

上海自貿(mào)區(qū)和臨港新片區(qū)是我國(guó)對(duì)接國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的橋頭堡。兩者作為強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施試點(diǎn)，應(yīng)積極探索競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

① 探索實(shí)施政府采購(gòu)制度試點(diǎn)

我國(guó)加入《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）是融入全球多邊貿(mào)易體系的大勢(shì)所趨和必然選擇。上海自貿(mào)區(qū)和臨港新片區(qū)率先開(kāi)放GPA試點(diǎn)，積極把握國(guó)際上政府采購(gòu)要求和發(fā)展趨勢(shì)，依托 GPA，打造公平公正市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，推動(dòng)上海優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)一步融入其他成員國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，成為上海對(duì)外貿(mào)易的新增長(zhǎng)點(diǎn)，這將有利于深化政府采購(gòu)國(guó)際合作，保護(hù)本國(guó)企業(yè)核心利益。

② 探索公平競(jìng)爭(zhēng)的制度設(shè)計(jì)

設(shè)立公平競(jìng)爭(zhēng)專(zhuān)職部門(mén)是探索公平競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的新路徑。目前，上海自貿(mào)區(qū)和臨港新片區(qū)已設(shè)立專(zhuān)職部門(mén)，對(duì)涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范性文件、政策措施，實(shí)施集中統(tǒng)一的公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

③ 推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革

對(duì)標(biāo)《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）、《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）等高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則中的競(jìng)爭(zhēng)中性條款，上海自貿(mào)區(qū)和臨港新片區(qū)深化和落實(shí)國(guó)有企業(yè)的功能性界定，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行公益類(lèi)、競(jìng)爭(zhēng)性等細(xì)化分類(lèi)，厘清公共服務(wù)、經(jīng)營(yíng)發(fā)展等不同職能，分類(lèi)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)約束。

④ 逐步規(guī)范各類(lèi)補(bǔ)貼

對(duì)標(biāo)RCEP、CPTPP 等國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則，上海自貿(mào)區(qū)和臨港新片區(qū)進(jìn)一步完善補(bǔ)貼規(guī)則，包括境外國(guó)有企業(yè)子公司的各種補(bǔ)貼，直接補(bǔ)貼國(guó)有企業(yè)，或通過(guò)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼等，避免將補(bǔ)貼規(guī)制、補(bǔ)貼行為和補(bǔ)貼效果延伸至境外。