退耕還林工程監(jiān)測(cè)縣縣域效益分析
——以黑龍江省尚志市為例

蔡 超

(吉林省林業(yè)勘察設(shè)計(jì)研究院，吉林 長(zhǎng)春 130000)

1 樣本縣基本情況

尚志市位于黑龍江省東南部，張廣才嶺北麓，海拔在200～1000m之間，最高峰在三頂子，海拔1639m，最低為螞蟻河下游海拔176m。螞蟻河自東向西北穿市中心流過(guò)，全市地勢(shì)自東向西北漸低，形成自東南向西北環(huán)形高，中部低的地形。全市地貌屬于低山、丘陵、溝谷和局部中山相間的低山丘陵區(qū)。全市氣候在自然地理上屬于中溫帶森林地帶，所以氣候溫和濕潤(rùn)。全市地表水由螞蟻河、大泥河、阿什河等水系組成，以螞蟻河水系為最大，集水面積6525km2，占總積水面積的73%。全市屬于中溫帶闊葉林區(qū)。其代表性植被類型屬于紅松闊葉混交林。全市有10個(gè)城鎮(zhèn)7個(gè)鄉(xiāng)161個(gè)行政村。總?cè)丝?1.8萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口36萬(wàn)人，勞動(dòng)力10萬(wàn)人(農(nóng)村勞動(dòng)力7萬(wàn)人)。耕地面積6.4萬(wàn)hm2，平均每一農(nóng)業(yè)人口占有耕地1.8hm2，勞動(dòng)人口人均耕作面積0.59hm2。農(nóng)民家庭收入的主要來(lái)源為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。尚志市是號(hào)稱“八山半水分半田”的山區(qū)市縣，境內(nèi)有葦河林業(yè)局、亞布力林業(yè)局、東北林業(yè)大學(xué)帽兒山實(shí)驗(yàn)林場(chǎng)、長(zhǎng)崗林場(chǎng)、尚志國(guó)有林場(chǎng)管理局和尚志市林業(yè)局6家森林經(jīng)營(yíng)及林業(yè)行政管理單位。全市森林覆蓋率為73.8%，全市林業(yè)用地面積639萬(wàn)hm2，有林地面積51萬(wàn)hm2，其中:國(guó)有林47萬(wàn)hm2，市有林4萬(wàn)hm2；天然林38萬(wàn)hm2，人工林13萬(wàn)hm2。全市森林總蓄積量4624萬(wàn)m3，林業(yè)是尚志市國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要支柱之一。

2 工程建設(shè)情況

2.1 退耕還林工程

2000年4月，尚志市被確定為國(guó)家退耕還林試點(diǎn)縣以來(lái)，共實(shí)施退耕還林總面積1.53萬(wàn)hm2，其中退耕地造林0.958萬(wàn)hm2，荒山荒地造林0.57萬(wàn)hm2。營(yíng)造生態(tài)林114萬(wàn)hm2，經(jīng)濟(jì)林946.67hm2；生態(tài)林比例為94%，經(jīng)濟(jì)林比例為6%。工程建設(shè)共涉及全市17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)160余個(gè)行政村，近14萬(wàn)個(gè)農(nóng)戶。

截至2015年度，尚志市累計(jì)兌現(xiàn)苗木資金1140萬(wàn)元，累計(jì)兌現(xiàn)現(xiàn)金補(bǔ)助4052萬(wàn)元，累計(jì)兌現(xiàn)糧食折資22億元。其中兌現(xiàn)第一輪補(bǔ)助資金1.8億元，第二輪完善補(bǔ)助資金8826萬(wàn)元。

2.2 鞏固退耕還林成果項(xiàng)目建設(shè)情況

尚志市從2009年開始實(shí)施鞏固退耕還林成果項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)已涵蓋全市17個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))100多個(gè)行政村，惠及全市1萬(wàn)多農(nóng)戶、3萬(wàn)多農(nóng)民。2008-2014年共投入項(xiàng)目資金5000多萬(wàn)元，新建戶用沼氣池100個(gè)、太陽(yáng)能熱水器100臺(tái)、節(jié)能炕750個(gè)，節(jié)能爐750個(gè)，生物質(zhì)固化站2處，新造能源林600hm2。栽培食用菌2570萬(wàn)袋、種植經(jīng)濟(jì)林1385hm2，新建牲畜棚12710m2，建設(shè)種苗基地121.87hm2，完成森林培育3787.87hm2，退耕地補(bǔ)植補(bǔ)造100hm2，技能培訓(xùn)19462人次。

3 工程建設(shè)成效

3.1 經(jīng)濟(jì)效益

退耕還林政策補(bǔ)助惠及全市2萬(wàn)農(nóng)戶，可直接爭(zhēng)取補(bǔ)助資金2.8億元。退耕農(nóng)戶每年可得到國(guó)家無(wú)償補(bǔ)貼近3000萬(wàn)元。國(guó)家退耕還林政策規(guī)定，農(nóng)戶新造林，林木所有權(quán)歸農(nóng)戶所有，林木的生長(zhǎng)出材將成為農(nóng)戶新的增收手段。按照現(xiàn)有退耕還林地1.53萬(wàn)hm2，20年預(yù)期生長(zhǎng)量可達(dá)200萬(wàn)m3，按市場(chǎng)現(xiàn)價(jià)計(jì)算產(chǎn)值20億元。在退耕還林地林下可適當(dāng)開展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，產(chǎn)出的林副產(chǎn)品產(chǎn)值可達(dá)1億元。尤其是林下種植中藥材，每畝可達(dá)5000元，可直接增加農(nóng)民收入。其中刺五加、五味子、人參、關(guān)防風(fēng)、赤芍、板藍(lán)根、平貝、黃精等道地藥材的種植已經(jīng)形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，將極大地帶動(dòng)農(nóng)戶的種植積極性。相比實(shí)施退耕還林工程以前，全市的經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量提高了65%，牧業(yè)產(chǎn)值提高了50%，農(nóng)民年人均純收入提高了5%。

3.2 生態(tài)效益

尚志市位于山區(qū)地帶，山地的水土流失較為嚴(yán)重，農(nóng)田位于山腳下的平原地帶，受水土流失影響較大，1333.33萬(wàn)hm2的農(nóng)田存在不同程度的水土流失威脅。通過(guò)退耕還林工程的持續(xù)造林，工程區(qū)域及輻射區(qū)域水土流失情況得到有效緩解，水土流失面積降低25%以上，森林覆蓋度有所提升，同時(shí)生態(tài)穩(wěn)定性和生物多樣性也得到了提升，野生動(dòng)植物物種和種群數(shù)量穩(wěn)定提升，生態(tài)系統(tǒng)平衡穩(wěn)定。隨著后備資源培育質(zhì)量的提高，森林資源結(jié)構(gòu)會(huì)穩(wěn)定向好發(fā)展。

3.3 社會(huì)效益

美化了尚志市城市形象，以鄉(xiāng)村綠化、城市美化為重點(diǎn)的發(fā)展方向，高速公路和國(guó)道沿線的退耕還林，為尚志市樹立了良好的城市形象，從生態(tài)角度打造良好的營(yíng)商環(huán)境。促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨向合理、可持續(xù)。

4 監(jiān)測(cè)結(jié)果分析

4.1 退耕戶口糧田現(xiàn)狀

尚志市退耕地還林共涉及農(nóng)戶近1.4萬(wàn)戶。從全市監(jiān)測(cè)調(diào)査結(jié)果來(lái)看，其中未留足口糧田的農(nóng)戶358戶，所占比例為2.6%。

4.2 退耕還林工程所帶來(lái)的直接收入

從全市平均來(lái)看，退耕前后退耕地收益水平占農(nóng)戶總收入的比例為21%。在政策補(bǔ)助期滿后，據(jù)不完全調(diào)查，尚志市仍有一小部分農(nóng)戶生計(jì)來(lái)源比較困難，所占比重不大。其他退耕農(nóng)戶生計(jì)來(lái)源的比重將發(fā)生較大的轉(zhuǎn)變，林、牧收入將逐步增加，占總收入的40%。從全市整體上看，尚志市退耕農(nóng)戶在國(guó)家補(bǔ)助期限內(nèi)，退耕還林農(nóng)戶收入較退耕前有所提高。從監(jiān)測(cè)調(diào)查結(jié)果來(lái)看，退耕后農(nóng)民生計(jì)存在問(wèn)題的農(nóng)戶所占比不是很高，尚志市在退耕還林成果鞏固方面存在的問(wèn)題不是很大。

5 存在的問(wèn)題和建議

5.1 存在的問(wèn)題

1)退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)戶積極性不高。退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低是各地反映的普遍問(wèn)題。退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是每畝補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)總額低于前一輪補(bǔ)助，降低了退耕農(nóng)戶參與退耕的期望。二是從農(nóng)戶的簡(jiǎn)單經(jīng)濟(jì)賬來(lái)說(shuō)，退耕還林補(bǔ)貼至少要跟耕地的糧食直補(bǔ)相等，農(nóng)戶オ有積極性。新一輪退耕還林補(bǔ)助按年算是3600元/hm2，一些地方糧食直補(bǔ)的標(biāo)準(zhǔn)高于此，農(nóng)民就不愿意退耕還林。三是當(dāng)耕地有可能變?yōu)榻ㄔO(shè)用地時(shí)，耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于林地，這也是農(nóng)戶不愿意退耕還林的原因之一。

2)經(jīng)濟(jì)林種苗質(zhì)量沒有權(quán)威機(jī)構(gòu)把關(guān)，為今后工程實(shí)施留下質(zhì)量隱患。退耕還經(jīng)濟(jì)林在縣域內(nèi)占主導(dǎo)地位，經(jīng)濟(jì)林是否成功關(guān)鍵在苗木。從調(diào)研情況看，退耕還經(jīng)濟(jì)林的苗木有兩種類型，一類是農(nóng)戶已經(jīng)在經(jīng)營(yíng)不錯(cuò)的經(jīng)濟(jì)林品種如柑橘、茶葉等，這類農(nóng)戶具備選擇優(yōu)良經(jīng)濟(jì)林品種的能力；另一類是沒有種植過(guò)經(jīng)濟(jì)林的農(nóng)戶，他們選擇經(jīng)濟(jì)林品種需要政府部門幫助。

由于退耕還經(jīng)濟(jì)林苗木質(zhì)量、品種等原因，前一輪退耕經(jīng)濟(jì)林無(wú)產(chǎn)出或有產(chǎn)出但品質(zhì)不好、沒有銷路等情況在許多地方都存在。退耕還林社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，退耕還經(jīng)濟(jì)林復(fù)耕現(xiàn)象比生態(tài)林多，且有增加趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)林苗木質(zhì)量應(yīng)是新一輪退耕還林實(shí)施的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

3)退耕還林工程建設(shè)經(jīng)費(fèi)和管護(hù)經(jīng)費(fèi)缺少相應(yīng)配套。在過(guò)去多年的退耕還林工程建設(shè)過(guò)程中，地方林業(yè)部門已經(jīng)投入了大量資金。經(jīng)測(cè)算，新一輪退耕還林工程實(shí)施后，每年所需退耕還林工程建設(shè)工作經(jīng)費(fèi)要15萬(wàn)元。地方管護(hù)資金匱乏，需要大量的管護(hù)資金，而地方財(cái)力有限，沒有資金來(lái)源。

5.2 意見和建議

為確保退耕還林工程建設(shè)實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)得住、能致富、不反彈”，鞏固成果，提出以下建議:

1)提高中央財(cái)政對(duì)退耕還林農(nóng)戶的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，延長(zhǎng)退耕補(bǔ)助年限。將退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)持平，延長(zhǎng)退耕補(bǔ)助年限至生態(tài)林成林并發(fā)揮穩(wěn)定的生態(tài)效益。在條件適合的地方，借鑒澳大利亞等國(guó)“生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)驗(yàn)，開展以市場(chǎng)方式確定退耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)試點(diǎn)工作。

2)增加新一輪退耕還林工程工作經(jīng)費(fèi)。新一輪退耕還林工程涉及面廣、政策性強(qiáng)、實(shí)施難度和工作量超過(guò)第一輪退耕還林。由于新一輪退耕還林工程縣大多屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣，難以承擔(dān)這部分費(fèi)用。建議中央財(cái)政新一輪退耕還林的工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助提高到每年每畝15元。

3)設(shè)立工程建設(shè)經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)管護(hù)資金。將退耕還林工程建設(shè)經(jīng)費(fèi)納入中央財(cái)政預(yù)算，保障有足夠的資金用于工程建設(shè)及后期管理。要想切實(shí)保證退耕還林成果，必須要實(shí)行造后即封，統(tǒng)一實(shí)施病蟲害防治及防火等措施，建議國(guó)家適當(dāng)下?lián)芄茏o(hù)經(jīng)費(fèi)。