國(guó)土空間規(guī)劃視角下老城區(qū)更新策略研究

劉 晶，夏瑞瑤，趙 倩

（武漢市規(guī)劃研究院，湖北 武漢 430014）

1 新常態(tài)：國(guó)土空間規(guī)劃下的新要求

1.1 從“各級(jí)各類空間規(guī)劃”向“國(guó)土空間規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變

一直以來(lái)，各級(jí)各類空間規(guī)劃存在著規(guī)劃內(nèi)容重疊沖突、部門職責(zé)較差、規(guī)劃朝令夕改等問(wèn)題。為此，黨中央、國(guó)務(wù)院在生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下作出重大部署，將之前分屬在不同部門、有不同職責(zé)的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，以此建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施。

規(guī)劃的本質(zhì)沒(méi)有變，核心內(nèi)容都是解決當(dāng)下發(fā)展存在的問(wèn)題，對(duì)未來(lái)的發(fā)展提出發(fā)展思路并做出組織安排；轉(zhuǎn)變的是規(guī)劃思維、規(guī)劃對(duì)象內(nèi)容及規(guī)劃傳導(dǎo)和管控方式。規(guī)劃思維由以前的正向發(fā)展為主轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)下的保護(hù)和發(fā)展并重；規(guī)劃對(duì)象內(nèi)容由以前的各部門只關(guān)心自身事權(quán)范圍及核心管理要素轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦淖匀毁Y源部統(tǒng)籌下一張圖全域覆蓋、全要素統(tǒng)籌；規(guī)劃傳導(dǎo)和管控方式由各級(jí)各類規(guī)劃各行其是的相應(yīng)傳導(dǎo)機(jī)制和管控體制轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在多種傳導(dǎo)方式、多種管控方式在同一國(guó)土平臺(tái)上發(fā)揮作用。

1.2 從“增量規(guī)劃”向“存量規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的改革開放30多年來(lái)，依賴于土地?cái)U(kuò)張實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的增量規(guī)劃一直占據(jù)城市發(fā)展的主導(dǎo)地位，極大加快我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但是，這種“攤大餅”“粗放式”的城市擴(kuò)張也帶來(lái)了一系列問(wèn)題，人地增長(zhǎng)不匹配造成土地資源浪費(fèi)、城鎮(zhèn)投資有限、建設(shè)品質(zhì)不高等現(xiàn)象，出現(xiàn)各種城市病；同時(shí)，城市擴(kuò)張必定占用耕地與生態(tài)空間，威脅糧食安全、破壞生態(tài)、污染環(huán)境。因此，在有限的國(guó)土空間資源下，城市發(fā)展模式逐漸從“增量擴(kuò)張”向“存量?jī)?yōu)化”轉(zhuǎn)變，追求城市內(nèi)涵式提升。在新的時(shí)代背景下，國(guó)土空間規(guī)劃要求優(yōu)化國(guó)土空間保護(hù)開發(fā)格局，挖掘存量，劃定“三線”，走土地節(jié)約集約高效發(fā)展道路。

1.3 從“以土地為核心”向“以人為核心”的轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化路徑突出表現(xiàn)在土地?cái)U(kuò)張、增量發(fā)展，以“土地為核心”的城鎮(zhèn)化優(yōu)先于人口的城鎮(zhèn)化，城市建成區(qū)增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市人口增速，城鎮(zhèn)化過(guò)程中各種配套政策尚不完善，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化還存在一定困難。因此，新時(shí)期黨中央提出以人民為中心的發(fā)展思想，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中，解決好農(nóng)民“想進(jìn)來(lái)”，即引導(dǎo)農(nóng)民自愿進(jìn)入城鎮(zhèn)；“留得下”，即破除戶籍、住房等障礙；“過(guò)得好”，即市民化不僅是身份的轉(zhuǎn)變，更多的是人的綜合素質(zhì)全面提升。黨中央指出，要更好地推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。為此，“十四五”規(guī)劃綱要中提出要實(shí)施城市更新、提高城市治理水平、深化戶籍制度改革、強(qiáng)化基本公共服務(wù)保障等，建設(shè)高品質(zhì)城市空間。

2 新矛盾：城市中心區(qū)更新的問(wèn)題

2.1 原生社會(huì)體系被破壞，忽略民生實(shí)際問(wèn)題

城市中心區(qū)需要進(jìn)行更新的區(qū)域一般是城市的老城區(qū)，該區(qū)域的城市發(fā)展歷史悠久，集聚大量人口。人口密集帶來(lái)了一系列的城市問(wèn)題，如居住空間擁擠、公共空間品質(zhì)較低、交通壓力大等，因此該區(qū)域房租一般較低。但該區(qū)域一般擁有城市較為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)設(shè)施，就業(yè)、上學(xué)、就醫(yī)等較方便，整體而言，居住在老城區(qū)生活成本較低。我國(guó)以前舊城更新中以大拆大建為主，舊城拆遷改造后，原地區(qū)品質(zhì)得到較大提升，房?jī)r(jià)飛漲，原住居民因無(wú)法承受改造后的房?jī)r(jià)被迫搬遷，出現(xiàn)生活不便、成本提高等問(wèn)題，造成原住居民心理不平衡。城市更新如果忽略民生實(shí)際問(wèn)題，社會(huì)體系將遭到破壞，甚至?xí){社會(huì)穩(wěn)定。

2.2 老城更新方式粗暴，忽略歷史文化保護(hù)

老城區(qū)是城市最早的發(fā)展地區(qū)，既是城市發(fā)展的見(jiàn)證者，又是城市歷史文化資源的密集區(qū)。但老城區(qū)由于缺乏相應(yīng)的管理和保護(hù)，歷史建筑年久失修，建筑破??；同時(shí)由于人口密集，亂建亂搭現(xiàn)象嚴(yán)重，傳統(tǒng)街巷和歷史建筑被擠占和拆改，使得老城區(qū)歷史街區(qū)整體環(huán)境品質(zhì)較差，改造更新勢(shì)在必行。然而，城市更新推動(dòng)者一般是開發(fā)商，受利益驅(qū)使，城市更新往往是以大拆大建實(shí)現(xiàn)舊貌換新顏，和歷史整體格局發(fā)生矛盾，使老城區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)街巷、歷史建筑遭到大面積破壞，城市特有的區(qū)域和傳統(tǒng)不斷被格式化，城市記憶消失日益嚴(yán)重。

2.3 專注街區(qū)內(nèi)部更新，忽視公共空間改造

近年來(lái)，我國(guó)不斷探索城市更新模式，如何既能節(jié)約成本、保護(hù)原住居民的權(quán)益，又能改善老城區(qū)品質(zhì)是急需解決的問(wèn)題用充滿創(chuàng)意的小修小補(bǔ)，讓老舊空間煥發(fā)新機(jī)的“微更新”模式應(yīng)運(yùn)而生。近年來(lái)，全國(guó)各地開始“微更新”的探索，在探索過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了部分問(wèn)題?！拔⒏隆敝饕碌膮^(qū)域是老舊空間內(nèi)部環(huán)境，例如老舊小區(qū)的改造，主要采用“綠化+鋪地+廊道”三步走的方式，對(duì)小區(qū)內(nèi)部環(huán)境進(jìn)行改善提升?！拔⒏隆币泊_實(shí)改善了小區(qū)的內(nèi)部環(huán)境，但是小區(qū)外部公共空間卻鮮有涉及，主要是小區(qū)外的公共空間涉及利益主體太多。小區(qū)內(nèi)的更新主體是原住居民，改造空間也是公共空間，對(duì)居民來(lái)說(shuō)侵犯其權(quán)益同時(shí)讓他們的生活環(huán)境得到很好的提升，因此小區(qū)內(nèi)的更新能很好地推進(jìn)。小區(qū)外的公共空間利益主體雜且多，很多地方協(xié)商不下來(lái)，導(dǎo)致鮮有地區(qū)推進(jìn)公共空間的更新改造，城市整體品質(zhì)未得到完善，從外部來(lái)看老城區(qū)的風(fēng)貌仍是臟亂差。

2.4 城市更新運(yùn)動(dòng)激進(jìn)，忽略更新實(shí)施管理

城市更新進(jìn)程過(guò)快，缺乏有效的公眾參與及相應(yīng)政策的支撐，導(dǎo)致目前很多城市更新未能得到良好呈現(xiàn)。公眾參與是種讓人們能在政府決策影響下進(jìn)行有效的干預(yù)決策、實(shí)施和管理、監(jiān)督與評(píng)估、利益共享的手段和方式，是通過(guò)政府和市民交流來(lái)保障各方利益的平衡，實(shí)質(zhì)上也是1個(gè)博弈的過(guò)程。但是目前很多城市更新主要還是政府和開發(fā)商之間的博弈，真正的更新主體——原住居民在這場(chǎng)更新運(yùn)動(dòng)中話語(yǔ)權(quán)太少，公眾參與深度較淺。當(dāng)前在城市更新的規(guī)劃中，公眾參與主要集中在規(guī)劃前期對(duì)民眾生活問(wèn)題以及發(fā)展訴求的調(diào)研，規(guī)劃中期的方案交流及規(guī)劃后期的方案公示鮮有公眾的深度參與，主要還是集中在政府及開發(fā)商的范圍。這種“有限參與、事前參與、形式參與、被動(dòng)參與”的特點(diǎn)，嚴(yán)重影響著城市更新項(xiàng)目的順利開展。

政策支撐是城市更新的前期及后期順利進(jìn)行的保障。但由于我國(guó)城鎮(zhèn)化起步較晚，目前大部分相關(guān)政策及法規(guī)為增量規(guī)劃服務(wù)，城市更新的相關(guān)配套政策基本上處于空白狀態(tài)。目前，深圳、上海的城市更新走在全國(guó)前沿，《上海市城市更新規(guī)劃實(shí)施辦法》《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》以及《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》等針對(duì)城市更新的規(guī)章制度的出臺(tái)為我國(guó)城市更新管理做出了突破性貢獻(xiàn)。但其他地區(qū)有關(guān)此類政策還處于摸索階段，較為滯后，影響了整個(gè)城市更新的進(jìn)程。

3 新路徑：老城區(qū)更新策略探索

3.1 城市中心區(qū)更新模式探索

3.1.1 基于功能完善的新建街區(qū)開發(fā)

老城更新要防止大拆大建，但對(duì)于危房且無(wú)修繕保留價(jià)值的，可規(guī)劃予以拆除。拆除后用地可結(jié)合區(qū)域功能進(jìn)行合理布局。

1）鼓勵(lì)騰退出的空間資源優(yōu)先用于建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施，如公共綠地、公共活動(dòng)場(chǎng)地及市政基礎(chǔ)設(shè)施等，完善城市功能。

2）鼓勵(lì)建設(shè)完整的居住社區(qū)，完善社區(qū)配套設(shè)施，拓展共享辦公、公共教室、公共食堂等社區(qū)服務(wù)，營(yíng)造無(wú)障礙環(huán)境，建設(shè)全齡友好型社區(qū)。

3）在公共服務(wù)設(shè)施以及社區(qū)服務(wù)設(shè)施均完備的情況下，可開展一些商業(yè)、商務(wù)類的設(shè)施建設(shè)，激活老城區(qū)的生產(chǎn)活力。

3.1.2 基于保護(hù)開發(fā)的歷史街區(qū)復(fù)興

歷史街區(qū)現(xiàn)狀一般存在建筑老化、功能衰退等問(wèn)題，針對(duì)該區(qū)域應(yīng)該以保護(hù)更新為主，還原歷史街區(qū)原有風(fēng)貌，提升老舊空間品質(zhì)。

1）文化保留 通過(guò)對(duì)優(yōu)秀歷史建筑單體的激活和傳統(tǒng)建筑的更新，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)建筑的延續(xù)，讓歷史文化得以保留。

2）活力注入 通過(guò)對(duì)沿街公共空間廣場(chǎng)和內(nèi)部院落空間等公共空間的活化，激發(fā)片區(qū)活力，實(shí)現(xiàn)歷史街區(qū)復(fù)興。

3）內(nèi)容升級(jí) 通過(guò)“存表去里”的手法，保留并修繕建筑的外立面，對(duì)建筑內(nèi)部功能進(jìn)行置換更新，以實(shí)現(xiàn)街區(qū)的新舊有機(jī)融合。

3.1.3 基于需求差異的老舊社區(qū)改造

老舊社區(qū)采用1種獨(dú)特的“針灸式的微更新”方式，在街區(qū)的景觀、店鋪、廣場(chǎng)、文化設(shè)施層面上進(jìn)行更新和置換，并選擇合適的巷弄節(jié)點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)更新。

1）內(nèi)部環(huán)境改造 按照健康社區(qū)的規(guī)劃理念，根據(jù)居民的實(shí)際需求，完善社區(qū)內(nèi)部開敞空間、活動(dòng)場(chǎng)所和景觀環(huán)境，強(qiáng)化管線綜合，改善基礎(chǔ)設(shè)施短板，塑造樂(lè)享宜居環(huán)境。

2）外部公共空間更新 對(duì)服務(wù)于社區(qū)的街道、菜場(chǎng)、沿街商鋪等進(jìn)行整治更新。如針對(duì)建筑立面，保留原位內(nèi)部裝修，建筑外立面風(fēng)格、色彩進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和規(guī)劃整治，保留街道原本的煙火氣。針對(duì)街道，通過(guò)道路斷面管網(wǎng)改造，人行道路鋪裝系統(tǒng)升級(jí)，增設(shè)街道視覺(jué)標(biāo)示系統(tǒng)，引導(dǎo)和規(guī)范人的活動(dòng)行為。針對(duì)街頭空間，可將封閉、陳舊的空間，變成開放、時(shí)尚的空間，沿著街區(qū)打開、若干個(gè)“口袋公園”，在沿路的不同部位分設(shè)布置，這里就成為市民聚會(huì)、散步、休閑的重要場(chǎng)所。

3.1.4 基于安全活力的街道空間整治

老城區(qū)內(nèi)的道路大多狹窄，交通擁擠、停車問(wèn)題嚴(yán)重。老城區(qū)更新離不開對(duì)重要街道的改造。應(yīng)充分突出交通型、生活型、商業(yè)型街道的功能特征，對(duì)既有道路的慢行空間、沿街停車空間和休憩空間進(jìn)行改善。針對(duì)交通型街道，優(yōu)先保證機(jī)動(dòng)車通行空間，路側(cè)綠化帶狀空間種植高大喬木以降噪除塵，并進(jìn)一步延續(xù)已改造段慢行空間的連續(xù)性。針對(duì)生活型街道，將既有步行道空間細(xì)分為休憩空間、商業(yè)戶外過(guò)渡空間、步行空間，提升街道的交往和生活功能，提供適合通勤性慢行、攀談交流、兒童玩耍、休憩健身、漫步的街道空間。針對(duì)商業(yè)型街道，增加連續(xù)非機(jī)動(dòng)車道提升道路慢行體驗(yàn)，并利用沿街歷史院落退后空間打造沿街高品質(zhì)公共活動(dòng)場(chǎng)所，同時(shí)對(duì)沿街建筑立面風(fēng)貌進(jìn)行優(yōu)化，彰顯具有文化特色的連續(xù)性商業(yè)界面。針對(duì)商業(yè)生活共享型街道，通過(guò)采用取消路緣石、車行道與人行道平齊、統(tǒng)一鋪裝的方式，讓行人享有優(yōu)先權(quán)，促進(jìn)街區(qū)功能連片發(fā)展。

3.2 城市中心區(qū)更新實(shí)施機(jī)制研究

3.2.1 公眾參與

健全完善的城市更新公眾參與機(jī)制。城市更新是1個(gè)多方參與、多維度合作的長(zhǎng)期漸進(jìn)的有機(jī)過(guò)程，需借鑒協(xié)商規(guī)劃與公眾參與的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)搭建多方參與的公共平臺(tái)，探求有效參與機(jī)制，提高策略的可操作性。優(yōu)化利益多元主體，最大限度地反映公眾利益和要求，保障決策主體利益訴求的表達(dá)與實(shí)現(xiàn)，達(dá)到城市更新多維綜合目標(biāo)。因此，城市更新需要通過(guò)公眾參與，探索社會(huì)各界共同參與更新方案確定、政策決議過(guò)程的工作機(jī)制，體現(xiàn)人本主義。

3.2.2 政策支持

構(gòu)建有效的城市更新保障機(jī)制。老城區(qū)更新實(shí)施難度大、周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低，開發(fā)商主動(dòng)參與熱情不高，需政府結(jié)合實(shí)際情況制定相關(guān)的優(yōu)惠政策，以此調(diào)動(dòng)開發(fā)商的積極性，促進(jìn)城市更新的順利實(shí)施。良好的政策制度可有效促進(jìn)城市更新工作的持續(xù)性，需各地方政府建立全方位的城市更新保障機(jī)制，因此提供政策支持、資金支持和合作支持，搭建多方合作平臺(tái)。

3.2.3 活動(dòng)計(jì)劃

實(shí)施城市更新行動(dòng)計(jì)劃。貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于提升城市發(fā)展質(zhì)量的重大決策部署，將建設(shè)重點(diǎn)由增量建設(shè)轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造，重點(diǎn)解決城市發(fā)展本身的問(wèn)題，制定實(shí)施相應(yīng)政策措施和行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)城市開發(fā)建設(shè)方式從粗放型外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵式發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)土空間規(guī)劃背景下的城市更新需更多地關(guān)注城市本身，不宜大拆大建破壞老城區(qū)原生社會(huì)體系。在城市更新過(guò)程中，首先要探索適合該地區(qū)、街道的更新模式，結(jié)合老城區(qū)存在的問(wèn)題，以問(wèn)題為導(dǎo)向，選擇更新路徑，突出當(dāng)?shù)靥厣?，引入新功能，激發(fā)老城區(qū)活力。同時(shí)，要加強(qiáng)更新的實(shí)施和管理保障措施，鼓勵(lì)公眾深度參與，調(diào)動(dòng)居民的積極性，讓規(guī)劃適用與民；制定明確的政策保障措施和活動(dòng)計(jì)劃，有序推進(jìn)城市更新。