社區(qū)居民主導下老舊社區(qū)更新共建共治共享機制探析

王 琪

（武漢市規(guī)劃設計有限公司，湖北 武漢 430014）

1 國內老舊社區(qū)更新狀況

當前，我國城市發(fā)展已由大規(guī)模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，老舊社區(qū)更新成為新形勢下改善居民生活水平和生活品質的重要內容。近年來，北京、上海、廣州、武漢等各大城市均開展了相當規(guī)模的老舊社區(qū)更新。2020年，全國新開工改造老舊小區(qū)4.03萬個，惠及居民約736萬戶。同時，科學支持老舊社區(qū)更新的社區(qū)規(guī)劃工作也逐步興起，在上海、武漢等城市出現了“社區(qū)規(guī)劃師”這一新角色。2020年7月10日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》，對老舊社區(qū)更新的工作任務和內容做出了指引[1]。老舊社區(qū)更新已成為城市發(fā)展的重點之一。

2 老舊社區(qū)更新發(fā)展導向

各地開展的老舊社區(qū)更新步驟主要為：地方政府發(fā)布改造計劃、聘請建筑規(guī)劃設計單位、征求居民意見后，進行規(guī)劃設計和施工。近年來，各地完成了大量社區(qū)更新改造，取得了良好的成績，個別方面有待加強。

2.1 老舊社區(qū)更新的實施支撐和長效維護有待加強

1）老舊小區(qū)的改造投資巨大，多元持續(xù)的經濟支持有待加強 目前，主要的改造資金來源是政府的財政投入。對于地方政府而言，老舊社區(qū)更新的目標是提升人民生活水平、推動城市高質量發(fā)展，在未來獲得長效的發(fā)展回報，然而也背負著一定的財政壓力；對于社會投資方而言，老舊社區(qū)更新存在一次性投資大、經濟周期長、收益不確定等風險，導致其參與積極性低[2]；對于老舊社區(qū)居民而言，他們認為應完全依靠政府財政推動老舊社區(qū)的高標準改造，但其并不了解改造成本規(guī)模和財政壓力，同時不適應后期的居住服務價格上漲[3]。故老舊社區(qū)更新的后續(xù)資金動力應有所加強。

2）老舊社區(qū)長效治理和維護有待加強 老舊社區(qū)一般缺乏物業(yè)管理服務維持人居環(huán)境。老社區(qū)多數業(yè)主經濟收入低，服務消費意識不強。由于缺乏專業(yè)的物業(yè)管理服務，老舊社區(qū)多數存在基層治理難度大、配套設施不完善、基礎設施破損嚴重等歷史問題。即使通過改造實現一時的人居環(huán)境提升，但長久來看，也缺乏良性可持續(xù)發(fā)展的支撐。

2.2 老舊社區(qū)居民建設家園的主體意識有待激活

老舊社區(qū)基本位于人口密度較大的老城區(qū)，公共空間相對緊湊，服務設施普遍不足，相比于新建小區(qū)，人居品質差距較大。老舊社區(qū)居民普遍有著提升自身居住環(huán)境水平的愿望，然而卻不愿為小區(qū)整體公共利益而貢獻少量自身利益。這是一種既期待社區(qū)改造的援助救濟，又不愿影響自身利益的矛盾心理。同時，老舊社區(qū)居民的個體訴求眾多而不同，難以通過整體協(xié)商形成一致改造意見。這種情況的主要原因在于居民的公眾意識有待喚醒。如何平衡各方利益、降低溝通協(xié)調成本，是老舊社區(qū)更新中亟待解決的問題。

目前，政府主導、街道社區(qū)推動、第三方設計、居民征求意見的更新改造方式對于居民而言是被動式更新，居民的多樣化訴求難以充分實現，居民積極推動改造的主動性未完全發(fā)揮。同時，第三方設計單位缺乏在地性和利益關聯性，對社區(qū)的改造需求難以有切身體會和充分把握。

對于此類情況，《關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）也提出了導向要求?！兑庖姟芬?，對老舊社區(qū)更新要以人為本，把握改造重點，從人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題出發(fā)。同時要激發(fā)居民參與改造的主動性、積極性，充分調動小區(qū)關聯單位和社會力量支持、參與改造，實現決策共謀、發(fā)展共建、建設共管、效果共評、成果共享。

因此，推動老舊社區(qū)良性改造更新發(fā)展的關鍵在于切實滿足居民的核心訴求，其主要表現在兩方面：①從房地產的角度看，居民希望自有住房保值增值，不至于與一般消耗品一樣，陷入不斷貶值的境遇，需以老舊社區(qū)更新保持房產的品質更新；②面對周邊不斷新建的高品質住區(qū)，出于社會公平心理，老舊社區(qū)居民希望能享有建筑環(huán)境、景觀環(huán)境、社交空間、配套服務、交通停車等各方面同等的品質水平。在當前被動式更新中，能了解并實現的居民具體訴求有限。評判老舊社區(qū)更新成功及后續(xù)社區(qū)發(fā)展生命力的最重要標準是獲得居民對以上成果的認同，而只有通過居民主動參與甚至主導推動，變被動式改造為主動式更新，才能實現這一目標。

3 社區(qū)居民主導的老舊社區(qū)更新機制探討

結合發(fā)展導向分析，要實現老舊社區(qū)良性更新改造和可持續(xù)發(fā)展，應切實推動社區(qū)居民主導下的共建、共治、共享機制強化和創(chuàng)新，其核心是釋放社區(qū)居民的主觀能動性，同時在政府和第三方設計的科學合規(guī)的輔助指導下，實現社區(qū)更新和發(fā)展需求的真正人本化、歸屬感、舒適感目標。

3.1 老舊社區(qū)更新的共建合作

3.1.1 構建老舊社區(qū)更新中的各方共建合作

推進老舊社區(qū)更新的共建，是社區(qū)居民、街道社區(qū)等政府代表、設計單位共同參與、共同規(guī)劃、共同改造建設社區(qū)的過程[4-6]，是多元價值取向的協(xié)調和多元參與的共識行動。在政府積極推動專業(yè)規(guī)劃人員進社區(qū)，輔導居民有效參與改造，強化改造有效推進的趨勢下，專業(yè)規(guī)劃人員和居民積極代表有必要成為連接政府、設計單位、居民等各方，協(xié)調推進改造的角色。結合目前國內社區(qū)規(guī)劃的發(fā)展情況，應建立充分代表傳導社區(qū)居民改造訴求和主觀能動性的社區(qū)規(guī)劃師機制，以及充當社區(qū)規(guī)劃改造專業(yè)參謀顧問的責任規(guī)劃師機制[7]，實現社區(qū)居民、社區(qū)規(guī)劃師、第三方工程設計、責任規(guī)劃師、街道社區(qū)良性合作，將五者整合為1個有機的社區(qū)改造推動集體。

在角色擔當上，街道社區(qū)是基層治理的主要推動者；居民應是社區(qū)更新改造的主體、推動者和受益者；社區(qū)規(guī)劃師作為居民意見代表和利益代表，在社區(qū)改造中，充分整合表達居民的主體訴求，并代表居民把控更新改造的過程和質量；責任規(guī)劃師連接街道社區(qū)、社區(qū)居民、工程設計等各方，對各方意見進行技術整合和反饋互動，同時為社區(qū)和諧鄰里空間優(yōu)化提供技術咨詢服務，包括專業(yè)咨詢、設計把控、實施協(xié)調、運營維持等工作，從專業(yè)規(guī)劃角度引導各方協(xié)作支持和達成共識；工程設計主要在責任規(guī)劃師的把控協(xié)調下，承擔社區(qū)改造具體設計。因此，在社區(qū)居民主導下和“責任規(guī)劃師+社區(qū)規(guī)劃師+工程設計師”三師聯動的協(xié)助下，形成社區(qū)更新改造合作共建，實現社區(qū)更新改造的良性健康推進目標。

3.1.2 共同參與下老舊社區(qū)規(guī)劃改造的開展

在社區(qū)共建機制下，應切實科學有效地推動老舊社區(qū)更新，將改造建設與社區(qū)生活相結合，將面子工程與里子工程相結合，打造真正的民生工程。

在工作內容上，老舊社區(qū)更新涵蓋鄰里空間、景觀空間、配套服務空間、交通及基礎設施空間、建筑環(huán)境等各類空間的完善。首先，在社區(qū)規(guī)劃師、設計單位等共同參與的社區(qū)規(guī)劃中，加強技術體系建設。老舊社區(qū)更新不同于傳統(tǒng)的建設項目，項目實施的對象老舊，應加強與老舊社區(qū)更新相關的建筑結構維修、沉降維護、外墻更新等工程技術體系完善。同時，老舊小區(qū)改造要適應科技發(fā)展，推進專項節(jié)能、環(huán)保設計等人居工程技術更新，提高老舊社區(qū)人居環(huán)境改善效果。其次，積極利用閑置社區(qū)空間等方式，完善社區(qū)養(yǎng)老和醫(yī)衛(wèi)等配套設施，促進“健康社區(qū)”打造。此外，還應立足人文關懷，對家門口的社區(qū)生活空間（諸如居住環(huán)境、就業(yè)環(huán)境、經商環(huán)境、文化環(huán)境、機會場景）進行挖掘活化，賦予其新的功能和文化，美化其形象，使其能夠承載傳導鄰里人情，體現社區(qū)空間新的美好生活意義。

3.2 老舊社區(qū)長效治理的共同參與

為實現社區(qū)長期健康發(fā)展，在明確各主體的合法權利邊界和義務的前提下，街道社區(qū)、以社區(qū)規(guī)劃師為代表的社區(qū)居民、責任規(guī)劃師應共同搭建支持多元主體主動參與的社區(qū)建設發(fā)展平臺，引導建立鄰里社團組織，推動社區(qū)的共同治理。具體可從以下方面入手：①鼓勵居民積極參與鄰里活動和社區(qū)發(fā)展互助協(xié)作行動；②鼓勵社區(qū)居民合理表達對社區(qū)治理發(fā)展的意見，在社區(qū)發(fā)展中發(fā)出自己真正的聲音；③促進居民互助，資源共享；④鼓勵多主體參與生活圈建設，建立多形式鄰里服務與交往空間，建設共享生活體系；⑤構建貢獻、聲望等積分體系，明確以積分換服務、參與社區(qū)治理等機制，并制定社區(qū)鄰里公約；⑥推進社區(qū)智慧數字治理，在互聯網上為居民提供鄰里交流空間。在這些老舊社區(qū)更新和日常治理的過程中，通過各類活動的協(xié)作，社區(qū)的人際關系將重塑凝聚，對社區(qū)穩(wěn)定和諧和健康發(fā)展有著積極意義。另外，社區(qū)規(guī)劃師作為居民代表，在與各方的溝通協(xié)調中，對社區(qū)治理發(fā)揮有力的聯通和潤滑作用。因此，社區(qū)規(guī)劃師的介入可有效提升社區(qū)治理的綜合能力。

3.3 老舊社區(qū)更新投資的收益共享

在老舊社區(qū)更新中，最重要的是改造治理的投入與收獲。多年來，老舊社區(qū)更新以政府投入為主，近期改造的范疇主要涉及維修類改造和設施完善類改造，而要達到與周邊新建商品房同樣的品質，資金需求量較大。長期來看，還需要多元籌措資金。而多元籌措資金就應實現多元收益共享。在多元資金投入上，加大專項財政支持力度，進一步落實房改政策；加大對政策性銀行的政策支持力度，改造老房子；鼓勵商業(yè)銀行參與老舊社區(qū)更新，并通過政府和社會資本的合作支持舊城街區(qū)的重建。對于養(yǎng)老等新配建社區(qū)服務設施，建議進行一定的稅費減免。社區(qū)改造投資的收入回報機制可通過引入保險基金來實施，以鼓勵長期投資，確保舊改建項目的持續(xù)推進。對難以實現成本平衡的改造項目，投資方應結合區(qū)域進行整體改造規(guī)劃，新建開發(fā)與整治提升相搭配，解決內部土地不平衡的問題。實施方案和投融資方案可由政府組織的專家組進行報告和驗證。對已批準的項目，可增加一定比例的補貼資金，采取過程監(jiān)督、績效考核、投后管理和考核等方法。

在外部投資的基礎上，要實現老舊社區(qū)有生命力的長久發(fā)展，在社區(qū)居民中建立投資回報平衡機制，引導作為社區(qū)主人的社區(qū)居民投資社區(qū)改造至關重要。比如住宅建筑內部的公共空間裝修、加裝電梯及商服和其他服務的共同參與，都可通過居民共同出資、共同增值或經營、共同受益來實現。因此，建議積極推動社區(qū)居民通過直接出資、使用或續(xù)籌住宅專項維修資金、讓渡社區(qū)公共收益、投工投勞等方式支持改造，以此實現社區(qū)改造的收益共享。

4 結語

未來，隨著城市居民生活水平的不斷提高，改善人居環(huán)境、實施老舊社區(qū)更新的需求將越來越大。高效、和諧、科學地推進老舊社區(qū)更新，不僅能提升城市品質和環(huán)境風貌，還能促進社會穩(wěn)定。居民作為社區(qū)的主人，老舊社區(qū)更新應充分獲得居民的認同、支持和參與，對于社區(qū)乃至城市的和諧發(fā)展有著促進作用。因此，積極推動居民主導下的老舊社區(qū)更新和共建共治，有利于讓居民擁有真正意義上的獲得感和幸福感，對我國高質量發(fā)展的不斷深化和城市治理有著積極意義。