央企國有資本投資公司改革試點(diǎn)轉(zhuǎn)正的經(jīng)驗(yàn)與啟示

□ 齊軍 李德荃 謝天翔

今年是國企改革三年行動的收官之年。6 月下旬，國務(wù)院國資委印發(fā)《關(guān)于國有資本投資公司改革有關(guān)事項(xiàng)的通知》，宣布將國投、華潤、招商局、中國建材、中國寶武5 家試點(diǎn)央企正式轉(zhuǎn)型為國有資本投資公司。這標(biāo)志著央企國有資本投資運(yùn)營公司的改革（包括國有資本投資、運(yùn)營兩類公司）試點(diǎn)工作取得了階段性成果，“政府國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)-國有資本投資運(yùn)營公司-國有企業(yè)”的三級國有資產(chǎn)管理新體制初步形成。

自2015 年上半年起，山東省政府著手推動省屬國有資本投資運(yùn)營公司改革試點(diǎn)，先后批復(fù)了魯信集團(tuán)、山東高速等9 家企業(yè)的國有資本投資運(yùn)營公司改建方案，并新建了齊魯交通集團(tuán)等4 家功能性國有資本投資運(yùn)營公司。其中，除山東國投定位于國有資本運(yùn)營公司之外，其它試點(diǎn)企業(yè)均定位于國有資本投資公司。目前，我省的國有資本投資運(yùn)營公司改革試點(diǎn)工作取得了明顯成效。

建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度和完善國有資產(chǎn)管理體制始終是國企改革的兩條主軸，而改建和組建國有資本投資運(yùn)營公司則是黨的十八屆三中全會以來國企改革的重大舉措?？梢灶A(yù)期，“政府國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)-國有資本投資運(yùn)營公司-國有企業(yè)”自上而下的三層塔式結(jié)構(gòu)，將成為我國國有資本運(yùn)營與管理體制的基本架構(gòu)。因此，適時總結(jié)國有資本投資公司改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，探究其中的缺憾，對于持續(xù)推進(jìn)國企改革、做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本都極具理論意義與實(shí)踐價值。

5 家轉(zhuǎn)正試點(diǎn)央企的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

自2014 年以來，國務(wù)院國資委先后批復(fù)19 家央企參與改建國有資本投資公司的試點(diǎn)。經(jīng)過8 年的探索，5 家央企正式轉(zhuǎn)為國有資本投資公司，12 家央企繼續(xù)深化試點(diǎn)，2 家企業(yè)則調(diào)出試點(diǎn)名單。

國有資本投資公司的改革試點(diǎn)主要涉及公司功能定位、治理的組織結(jié)構(gòu)與機(jī)制、經(jīng)營的約束與監(jiān)督機(jī)制三大部分。其中，功能定位是核心；治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制的完善是關(guān)鍵；建立健全經(jīng)營的約束與監(jiān)督機(jī)制是保障?，F(xiàn)有5 家轉(zhuǎn)正央企的經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在上述3 個方面。

1.建立健全國有資本市場化運(yùn)作平臺的組織架構(gòu)與運(yùn)營機(jī)制

《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》把國有資本投資公司的功能定位于國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)平臺。其內(nèi)涵，一是“國有資本”，它反映了投資公司日常運(yùn)營管理對象不再是國有資產(chǎn)或企業(yè)，而是國有資本；二是“市場化運(yùn)作”，它反映了投資公司的經(jīng)營機(jī)制與《民法典》中的其它普通營利法人無異，都以收入、成本費(fèi)用的核算與風(fēng)險控制為圭臬，企業(yè)運(yùn)作充分尊重市場規(guī)律；三是“專業(yè)平臺”，它反映了投資公司只從事國有資本運(yùn)作，承擔(dān)積極（國有股）股東的角色。與改革前相比可見，國有資本投資公司經(jīng)營的核心特征就是不再從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動，而是依法自主開展國有資本市場化運(yùn)作，對持股企業(yè)行使國有資本出資人職責(zé)，依法依規(guī)維護(hù)股東合法權(quán)益，并以出資額為限依法承擔(dān)責(zé)任。

為順利轉(zhuǎn)換功能定位，各試點(diǎn)央企在集團(tuán)公司、所屬各機(jī)構(gòu)等層面大幅調(diào)整，將與國有資本投資運(yùn)營相關(guān)的權(quán)責(zé)歸攏上移到集團(tuán)公司層面，將與具體產(chǎn)業(yè)經(jīng)營相關(guān)的權(quán)責(zé)下放到持股企業(yè)層面，形成權(quán)責(zé)歸屬清晰、層次分明的塔形國有資本運(yùn)營與管理的組織架構(gòu)。例如國投、華潤和招商局對下屬單位分板塊實(shí)施專業(yè)化管理，形成了“集團(tuán)總部資本層-專業(yè)化公司（業(yè)務(wù)單元）資產(chǎn)層-生產(chǎn)經(jīng)營單位運(yùn)營執(zhí)行層”的架構(gòu)。其中，國投還從外部條件、公司治理水平、人才隊(duì)伍建設(shè)、企業(yè)競爭力4 個維度系統(tǒng)評價其二級平臺（子公司）的效能，將諸二級子公司劃分為充分授權(quán)、部分授權(quán)、優(yōu)化管理三類并依類型分別授權(quán)放權(quán)經(jīng)營。

在此基礎(chǔ)上，各試點(diǎn)央企分別在集團(tuán)公司（集團(tuán)總部）和持股企業(yè)兩個層面建立健全公司治理的組織結(jié)構(gòu)和機(jī)制，并注重經(jīng)由公司治理機(jī)制依法依規(guī)行使股東權(quán)利，在集團(tuán)公司和持股企業(yè)間建立以資本為紐帶的投資與被投資關(guān)系。集團(tuán)公司層面除了不設(shè)股東會，由政府和國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法依規(guī)行使股東會職權(quán)之外，各試點(diǎn)央企都設(shè)立黨組織、董事會和經(jīng)理層，董事會下設(shè)專門委員會負(fù)責(zé)公司發(fā)展戰(zhàn)略和對外投資等事項(xiàng)。同時，各試點(diǎn)央企逐步改變以“下發(fā)紅頭文件”為主的行政式管理模式，“層層松綁”權(quán)力。如中國建材主要通過參與所持股企業(yè)股東會表決、委派董事和監(jiān)事等方式行使股東權(quán)利，引導(dǎo)其發(fā)展方向，并將投資、選聘等權(quán)責(zé)授予持股企業(yè)董事會，不再干預(yù)其具體業(yè)務(wù)和日常經(jīng)營。

2.實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善公司治理的有機(jī)統(tǒng)一

黨的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督是確保國有企業(yè)服務(wù)于國家戰(zhàn)略、兼顧經(jīng)濟(jì)與社會效益、防止國有資產(chǎn)流失的必要條件。把黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)公司治理的組織結(jié)構(gòu)之中，明確黨組織在國有企業(yè)公司法人治理中的法律地位和作用，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理有機(jī)地協(xié)調(diào)統(tǒng)一，融入國有企業(yè)公司治理的各個環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，是中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的核心內(nèi)容之一。

對試點(diǎn)央企而言，在公司治理的組織結(jié)構(gòu)上，要把堅(jiān)持黨管干部的原則與董事會產(chǎn)生、選定經(jīng)理層以及經(jīng)理層行使用人權(quán)等現(xiàn)代企業(yè)制度的核心原則依法依規(guī)、有機(jī)地協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，按照“雙向進(jìn)入、交叉任職”的原則，符合條件的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員可以通過法定程序進(jìn)入董事會、經(jīng)理層，董事會、經(jīng)理層成員中符合條件的黨員可以依照有關(guān)規(guī)定和程序進(jìn)入企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子；在公司治理的機(jī)制上，既要依法依規(guī)充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，又要依法依規(guī)充分發(fā)揮董事會的決策作用以及經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用。

目前，各試點(diǎn)央企均已依照相關(guān)法規(guī)建立起以黨組織、董事會、經(jīng)理層為核心構(gòu)成的公司治理組織架構(gòu)，并初步建立起權(quán)責(zé)清晰且匹配、制衡有效的決策、執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制。例如對于重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)，試點(diǎn)央企均在集團(tuán)公司層面把黨組織研究討論作為董事會決策的前置程序，并配置專門紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮黨組織把方向、管大局、促落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用。

3.積極貫徹落實(shí)國家戰(zhàn)略

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》，國有資本投資公司的運(yùn)營目標(biāo)，一是提升國有資本運(yùn)營效率，實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值，有效防止國有資產(chǎn)流失；二是貫徹落實(shí)國家戰(zhàn)略，在重要行業(yè)與關(guān)鍵領(lǐng)域，以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，通過開展資本運(yùn)作等多種方式，促進(jìn)國有資本合理流動、布局優(yōu)化。兩個目標(biāo)各有側(cè)重但相輔相成，依次明確了經(jīng)營的底線及核心要求。

目前，各試點(diǎn)央企都把“服務(wù)于國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力”作為核心經(jīng)營理念和目標(biāo)。5 家轉(zhuǎn)正央企由于對公司功能定位準(zhǔn)確，資本運(yùn)作能力突出，因而在產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化調(diào)整中取得了明顯成效。例如，國投發(fā)起設(shè)立先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)投資基金、新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，推動控股投資和基金投資融合聯(lián)動，打造可持續(xù)發(fā)展的新動能；中國寶武則聚焦特種冶金、輕金屬和碳纖維等領(lǐng)域，努力滿足國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略重點(diǎn)領(lǐng)域的市場需求，并建立四源合基金平臺整合區(qū)域鋼鐵產(chǎn)能，以提高行業(yè)集中度。

4.優(yōu)化人事制度和薪酬激勵制度

人員較高的專業(yè)素質(zhì)、專業(yè)技能和職業(yè)經(jīng)驗(yàn)是提高投資公司資本運(yùn)營能力的必要條件，對此各試點(diǎn)央企均制定了符合實(shí)際的人力資源規(guī)劃和資本培育機(jī)制，公開市場化選聘經(jīng)營者，實(shí)行任期制和契約化管理，明確崗位職權(quán)終止或退出機(jī)制，并將重要崗位的薪酬待遇與相匹配人才的市場價格對標(biāo)。例如華潤綜合運(yùn)用戰(zhàn)略配售、跟投等多種模式，建立重要崗位員工薪酬與福利待遇的激勵機(jī)制。目前，19 家試點(diǎn)央企平均職業(yè)經(jīng)理人數(shù)、按照契約化管理的人數(shù)、公開招聘人數(shù)、員工持股激勵人數(shù)等均約為央企平均值的兩倍。

5.建立健全監(jiān)管體系與機(jī)制

建立健全公司經(jīng)營的約束與監(jiān)督機(jī)制，是國有資本投資公司高效運(yùn)營的基本保障。目前，各試點(diǎn)央企按照事前規(guī)范制度、事中加強(qiáng)監(jiān)控、事后強(qiáng)化問責(zé)的原則，建立監(jiān)督工作會商機(jī)制、內(nèi)部常態(tài)化監(jiān)督審計(jì)機(jī)制和信息公開制度，尤其注重對權(quán)力集中、資金密集、資源富集的重點(diǎn)部門和崗位的監(jiān)管，并在不涉密的前提下依法依規(guī)及時全面準(zhǔn)確地披露公司治理架構(gòu)、國有資本運(yùn)營狀況、關(guān)聯(lián)交易、薪酬等信息，主動接受社會監(jiān)督。

按照國企改革三年行動部署安排，近期國務(wù)院國資委對試點(diǎn)央企的改革進(jìn)展進(jìn)行了專項(xiàng)評估?？偲饋砜矗髟圏c(diǎn)央企尤其是5 家試點(diǎn)轉(zhuǎn)正企業(yè)都能及時準(zhǔn)確地更新經(jīng)營理念，主動服務(wù)于國家戰(zhàn)略；通過調(diào)整總部職能定位，完善公司治理，優(yōu)化管控模式，顯著提升了資本運(yùn)營水平；通過持續(xù)加大對主責(zé)或主業(yè)的投入，積極培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，綜合運(yùn)用各項(xiàng)支持政策推動持股企業(yè)轉(zhuǎn)機(jī)制、增活力，顯著推動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級，從而在優(yōu)化國有資本布局、促進(jìn)科技自立自強(qiáng)、改革授權(quán)經(jīng)營體制等方面發(fā)揮了示范帶動作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，19 家試點(diǎn)央企2021 年度營業(yè)收入達(dá)9.5 萬億元，同比增長22.1%；凈利潤6900 億元，占全部央企的40%；全員勞動生產(chǎn)率超過71 萬元/人，人工成本利潤率超過107%，顯著高于央企平均水平。

對省屬國有資本投資公司改革試點(diǎn)工作的啟示

借鑒央企改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我省的相關(guān)實(shí)踐，省屬國有資本投資公司改革試點(diǎn)企業(yè)尚需關(guān)注并解決好如下問題。

一是為避免出現(xiàn)從集團(tuán)公司到國有資本投資公司只是簡單地“換個牌子”的問題，試點(diǎn)企業(yè)尚需進(jìn)一步厘清二者間的本質(zhì)區(qū)別，明確國有資本投資公司“管資本、管戰(zhàn)略”的基本特征，及其“專業(yè)開展國有資本市場化運(yùn)作，不再從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動”的新功能定位，以控股戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)結(jié)合財務(wù)性控股，著力強(qiáng)化總部層面制定國有資本投資戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、管控資本運(yùn)作風(fēng)險等方面的能力，做好積極股東的新角色。

二是要著力優(yōu)化集團(tuán)管控模式，從行政型向治理型轉(zhuǎn)變，逐步建立以資本為紐帶、以公司治理為基礎(chǔ)的集團(tuán)管控新模式。集團(tuán)公司或集團(tuán)總部主要以參與所持股企業(yè)股東（大）會表決、委派董事和監(jiān)事等方式依法依規(guī)行使股東的權(quán)利，并承擔(dān)股東的責(zé)任；對子企業(yè)科學(xué)有序授權(quán)放權(quán)，將計(jì)劃內(nèi)投資、經(jīng)理層成員選聘等常規(guī)企業(yè)管理權(quán)責(zé)授予持股企業(yè)董事會，為子企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營賦能。

三是要進(jìn)一步優(yōu)化國有資本布局，推動國有資本的產(chǎn)業(yè)投向聚焦于主責(zé)、主業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；以投資孵化、產(chǎn)業(yè)培育等方式，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮好投資驅(qū)動與資本引領(lǐng)作用，從而推動產(chǎn)業(yè)合理聚集和轉(zhuǎn)型升級，提升相關(guān)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

四是重視并切實(shí)強(qiáng)化金融或資本運(yùn)作對實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用，通過推動持股企業(yè)上市、并購等資本運(yùn)作方式助力實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展，力爭形成產(chǎn)融協(xié)同互促發(fā)展的局面。著力培養(yǎng)打造高質(zhì)量戰(zhàn)略性投資與財務(wù)性投資專業(yè)團(tuán)隊(duì)，提高其服務(wù)于國家戰(zhàn)略和做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本的能力。

五是適時準(zhǔn)確地評估改革試點(diǎn)的績效，重點(diǎn)關(guān)注功能定位的準(zhǔn)確性及其作用的發(fā)揮、公司治理的完善性、管控模式的健全有效性、經(jīng)營業(yè)績的提升幅度4個方面，及時發(fā)現(xiàn)解決其中存在的問題。這是推進(jìn)改革的必要舉措，也是改革事業(yè)達(dá)成既定目標(biāo)的工作經(jīng)驗(yàn)之一。