村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的價(jià)值功能研究

高 鳳

西藏民族大學(xué)法學(xué)院，陜西 咸陽 712082

一、村規(guī)民約概述

（一）村規(guī)民約的概念

我國很多學(xué)者認(rèn)為“村規(guī)民約”和“鄉(xiāng)規(guī)民約”是一個(gè)意思，甚至在官方文件中，也有把兩個(gè)詞語混同使用的現(xiàn)象。因?yàn)槲覈行W(xué)者認(rèn)為在古代“鄉(xiāng)”與“村”的意思是一樣的，所以“村規(guī)民約”和“鄉(xiāng)規(guī)民約”的意思應(yīng)該是相同的。但也有學(xué)者持不同觀點(diǎn)，他們認(rèn)為“村規(guī)民約”是法律用語，而“鄉(xiāng)規(guī)民約”是社會(huì)文化用語。無論對(duì)“村規(guī)民約”作何種解釋，都表明了對(duì)其概念界定的復(fù)雜性。

目前對(duì)于“村規(guī)民約”的解釋主要有以下三種觀點(diǎn)：一是“規(guī)則說”。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為村規(guī)民約是“在某一特定鄉(xiāng)村地域范圍內(nèi)，由一定組織、人群共同商議制定的某一共同地域組織或人群一定時(shí)期內(nèi)共同遵守的自我管理、自我服務(wù)、自我約束的共同規(guī)則”。［1］

二是“習(xí)慣法說”。有學(xué)者認(rèn)為村規(guī)民約源于習(xí)慣，它的權(quán)威來自于人們的自覺遵守。但這一定義把“習(xí)慣”與“習(xí)慣法”混為一談。

三是“民間法說”。把村規(guī)民約理解為民間法的學(xué)者認(rèn)為與國家法相比，村規(guī)民約的形成源于民間，它的作用也是解決民間糾紛。

總之，現(xiàn)代村規(guī)民約是村民自治的形式之一，是基層自治規(guī)范，是村民間形成的一種契約，因此它不僅具有自治性，更具有法治性。村規(guī)民約是由本村村民委員會(huì)制定的，在村民間形成的一種合同，約束本村村民。村規(guī)民約的制定主體、制定程序以及規(guī)范內(nèi)容都要符合《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《村民委員會(huì)組織法》）的規(guī)定。國家治理能力的現(xiàn)代化需要法治保障，村規(guī)民約只有合法才更容易被村民所接受，才能長期有效地施行，否則將成為一張張廢紙，制度形同虛設(shè)。因此，村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)在法治的框架下定義。簡言之，村規(guī)民約是指在某一特定的農(nóng)村地區(qū)，由當(dāng)?shù)氐娜w村民或者村民代表以召開村民會(huì)議的方式，制定的具有一定強(qiáng)制性與約束性，對(duì)全體村民都適用的行為規(guī)范。

（二）村規(guī)民約的濫觴與發(fā)展

村規(guī)民約是我國傳統(tǒng)文化十分重要的組成部分，在我國有著長遠(yuǎn)的歷史淵源。對(duì)于村規(guī)民約的起源應(yīng)追溯到具有地緣關(guān)系的異性混合村落的形成之時(shí)。當(dāng)時(shí)因?yàn)椴煌帐系募易寮釉谕淮迓?，?dǎo)致社會(huì)關(guān)系非常復(fù)雜，這在客觀上就需要出現(xiàn)一種超越家族規(guī)范的公共規(guī)范來協(xié)調(diào)家族之間甚至各村村民間的生產(chǎn)生活關(guān)系，以彌補(bǔ)家族法在調(diào)整家庭成員間或各個(gè)家族間社會(huì)關(guān)系方面的不足。

最早的村規(guī)民約源自何時(shí)？這可以追溯到中國古代社會(huì)。有學(xué)者認(rèn)為最早的村規(guī)民約是由北宋的范仲淹制定的。［2］也有學(xué)者認(rèn)為是由陜西藍(lán)田呂氏兄弟所寫的《呂氏鄉(xiāng)約》。后者是通說觀點(diǎn)，不可否認(rèn)《呂氏鄉(xiāng)約》是目前已知的最早的成文村規(guī)民約。其內(nèi)容包括：婚喪嫁娶、禮儀禮節(jié)、獎(jiǎng)懲機(jī)制等，在形式上已經(jīng)具備了法律規(guī)范的構(gòu)成要件，超越了簡單的道德教化的作用。雖然它存在的時(shí)間很短，但對(duì)后世影響深遠(yuǎn)，對(duì)鞏固社會(huì)穩(wěn)定起到了舉足輕重的作用。這種自治模式后盛行于明清時(shí)期，至清朝中期漸趨成熟，它在我國的鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了巨大作用。明末清初，民間興起鄉(xiāng)約運(yùn)動(dòng)，目的在于“宣講圣諭，勸誘人心向善，遵紀(jì)守法，廣教化而厚風(fēng)俗”，［3］這對(duì)于維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定起到了非常重要的作用。至乾隆年間，村規(guī)民約得到廣泛普及，而且包含的內(nèi)容更廣泛、更具體。

改革開放以后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的法律意識(shí)普遍提升，村民自治需要規(guī)則來約束，基層自治組織成為基層的重要制度，村規(guī)民約再次受到重視。1983年1月2日，中共中央印發(fā)《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》，首次正式提出制定村規(guī)民約。1987年制定了《村民委員會(huì)組織法（試行）》，其后，1998年施行的《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村規(guī)民約的制定和備案進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，明確了其在規(guī)范體系中的地位。2018年，民政部、中組部、全國婦聯(lián)等七個(gè)部門聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。《指導(dǎo)意見》提出：到2020年全國所有村都應(yīng)普遍制定或修訂形成務(wù)實(shí)管用的村規(guī)民約。

（三）制定村規(guī)民約的必要性

村規(guī)民約作為村民實(shí)現(xiàn)自治的重要途徑，在調(diào)解民間糾紛、維護(hù)社會(huì)秩序、保障村民權(quán)益等方面發(fā)揮著重要作用。在國家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，更要充分發(fā)揮村規(guī)民約的功能。具體而言，村規(guī)民約大概有以下幾種作用：

1.有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序治理。村規(guī)民約可以有效地解決本村村民在生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的糾紛，營造“移舊俗、除陋習(xí)、尚科學(xué)、倡新風(fēng)”的良好氛圍。現(xiàn)代村規(guī)民約涉及的內(nèi)容非常廣泛：治安維穩(wěn)、土地承包與征收、婚姻家庭、村風(fēng)村俗、生態(tài)環(huán)境衛(wèi)生等。村規(guī)民約的施行可以有效化解村民間的矛盾，維護(hù)本村秩序的穩(wěn)定。

2.有利于形成良好的行為規(guī)范。哈耶克說：“不是我們選擇規(guī)范，而是規(guī)范指引著我們的生活?！贝逡?guī)民約不僅需要被制定，還需要被遵守，即賦予村規(guī)民約強(qiáng)制力。這樣才能發(fā)揮村規(guī)民約的作用，引導(dǎo)人們的行為，促使人們形成良好的行為規(guī)范。這個(gè)強(qiáng)制力不僅體現(xiàn)在制定村規(guī)民約的主體、程序及實(shí)施人員符合法律規(guī)定，還體現(xiàn)在設(shè)定了一定的懲罰機(jī)制來監(jiān)督村民的行為。從第一個(gè)方面來看，村規(guī)民約的制定必須要符合《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定。從第二個(gè)方面來看，是在村規(guī)民約中設(shè)定處罰條款，給予村規(guī)民約的實(shí)施主體一定的處罰權(quán)。這種處罰權(quán)可以是物理上的，例如如果某一村民違反村規(guī)民約，則按照條款讓其打掃公共場所或者其他；也可以是罰款，依照違反事項(xiàng)和程度的不同，對(duì)其罰款，罰款用于本村的建設(shè)。

3.有利于彌補(bǔ)立法不足。雖然現(xiàn)行的法律規(guī)范有很多，但在實(shí)施過程和規(guī)范的普及方面還是有一些不足，正好村規(guī)民約可以彌補(bǔ)它們的缺陷。在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，村民不一定知曉法律規(guī)范，但他們一定知道村規(guī)民約的內(nèi)容，因?yàn)榇逡?guī)民約最貼近他們的生活，也是根據(jù)他們的實(shí)際情況而制定的。在這個(gè)意義上來說，村規(guī)民約的作用比法律規(guī)范更具有現(xiàn)實(shí)性和及時(shí)性。此外，村規(guī)民約的制定與實(shí)施還有利于提升村民的民主、法律意識(shí)，提高村民自治的參與能力，改善農(nóng)村法治環(huán)境。

二、村規(guī)民約在實(shí)踐中存在的問題

從村規(guī)民約規(guī)范的效力來說，村規(guī)民約規(guī)范效力應(yīng)在法律的規(guī)范功能之下，而在道德規(guī)范效力之上。簡言之，村規(guī)民約的制定主體和程序必須合法，內(nèi)容不能與國家法律相違背，執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制必須合理。

（一）制定主體和程序不合法

《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定制定村規(guī)民約的主體只能是村民會(huì)議，同時(shí)規(guī)定了制定的村規(guī)民約要報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府備案。但是在實(shí)踐中大部分都是由村委員制定的，也未經(jīng)備案就私自施行，這明顯與法不合。雖然村委會(huì)也了解本村的情況，但與村民會(huì)議相比，不能充分表達(dá)民意，而且也缺少制定主體的法律依據(jù)。違法的制定主體和程序會(huì)導(dǎo)致村規(guī)民約喪失其應(yīng)有的價(jià)值。而且村規(guī)民約的制定、修改等程序涉及民意征集、起草、征求意見等多個(gè)環(huán)節(jié)，這就要求了解國家政策且具備一定的專業(yè)知識(shí)，具有較高的組織動(dòng)員能力的村民。但當(dāng)前我國大部分的農(nóng)村地區(qū)都是一些老人和小孩在居住，不具備前述的條件，導(dǎo)致村規(guī)民約照搬照抄的現(xiàn)象嚴(yán)重。

（二）范圍與國家法律相違背

村規(guī)民約是村民自治的結(jié)果，但村民自治是在法律范圍內(nèi)的自治，而不是絕對(duì)自治，村民自治要符合法治精神。這就要求村規(guī)民約的內(nèi)容必須合法，不能與憲法、法律相抵觸。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多村制定的村規(guī)民約內(nèi)容不符合法律的規(guī)定。例如有的村規(guī)定“堅(jiān)持每天一保潔、每周一清理、每月一大掃，做到院內(nèi)環(huán)境干凈整潔、物品擺放整齊，要注重個(gè)人衛(wèi)生，做到勤洗頭、勤洗澡、勤換衣裳，個(gè)人及家庭環(huán)境衛(wèi)生差且經(jīng)多次批評(píng)教育仍不改正的，每發(fā)現(xiàn)一次處50元以上100元以下罰款”。愛清潔講衛(wèi)生是新農(nóng)村建設(shè)的重中之重，理應(yīng)引導(dǎo)村民講衛(wèi)生。但個(gè)人衛(wèi)生如洗頭、洗澡、勤換衣是個(gè)體的自由，如未做到，是否可以對(duì)其處罰，這個(gè)還有待商榷。就筆者自己的看法而言，這樣的村規(guī)民約調(diào)整的范圍過寬，與公民的自由相抵觸。

（三）執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制不合理

雖然很多村規(guī)民約都不同程度設(shè)定了多種執(zhí)行措施，但執(zhí)行措施中金錢處罰占了絕大部分，缺乏對(duì)村民的教育引導(dǎo)，而且執(zhí)行措施必須體現(xiàn)自治、平等、公平的原則。在實(shí)踐中，村規(guī)民約的實(shí)施過度依賴村民委員會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)人的能力水平，主要領(lǐng)導(dǎo)的能力好，則村規(guī)民約的制定與實(shí)施就比較好，反之則不好，村領(lǐng)導(dǎo)的“自由裁量權(quán)”過大。

監(jiān)督機(jī)制不合理，必然導(dǎo)致“執(zhí)行權(quán)”的無效或?yàn)E用，不利于村規(guī)民約的真正落實(shí)。主要表現(xiàn)在：沒有全面的監(jiān)督制度。雖然村規(guī)民約中有政務(wù)公開制度、民主評(píng)議會(huì)等民主監(jiān)督制度對(duì)村民委員會(huì)及其成員執(zhí)行村規(guī)民約的情況發(fā)揮著一定監(jiān)督作用，但多數(shù)村規(guī)民約的實(shí)施監(jiān)督仍缺乏全面的制度保障。

三、更好實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約的治理路徑

村規(guī)民約作為基層多元規(guī)范體系中的特殊規(guī)范，不僅在我國歷史悠久，是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要組成部分，還是我國法治化進(jìn)程中不可或缺的一部分，更是實(shí)現(xiàn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。因此，必須要實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約的合法化、合理化，更好完善村規(guī)民約的治理路徑。

（一）推進(jìn)對(duì)村規(guī)民約的合法性審查

應(yīng)當(dāng)按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定或者制定專門的法律，對(duì)村規(guī)民約的制定主體、制定程序、實(shí)施情況和監(jiān)督等方面進(jìn)行形式審查和實(shí)質(zhì)審查，消除村規(guī)民約不合法的地方，促進(jìn)村規(guī)民約的合法化。同時(shí)還要注意村干部的素質(zhì)問題，要提高農(nóng)村干部的綜合素質(zhì)，特別是民主、法治思想，提高他們的工作能力。

村規(guī)民約只有在法治軌道上運(yùn)行，才能有效將政府的管理和村民自治有機(jī)結(jié)合起來，才能真正實(shí)現(xiàn)制定村規(guī)民約的目的。村規(guī)民約也只有合法化才能保持它的生命力。

（二）適當(dāng)縮小村規(guī)民約的規(guī)范范圍

當(dāng)前，在法治國家建設(shè)背景下，村規(guī)民約作為一種特殊的“法律”，首先應(yīng)當(dāng)符合憲法和其他法律的規(guī)定。但村規(guī)民約的內(nèi)容不僅要符合法律規(guī)范的基本規(guī)定，還要符合本村生產(chǎn)生活實(shí)際，具有較強(qiáng)的可操作性，易于村民理解和接受。［4］簡言之，村規(guī)民約不僅要合法，還要合理。只有合理的規(guī)定，才能具有可實(shí)施性，才能讓村民認(rèn)同和遵守。村規(guī)民約來源于農(nóng)村生活實(shí)踐，不能超過法律政策的界限。

制定村規(guī)民約的目的不是限制村民的自由，相反是為了保護(hù)他們的自由，對(duì)他們應(yīng)獲得權(quán)益進(jìn)行保護(hù)、鞏固和規(guī)范，同時(shí)對(duì)公權(quán)力進(jìn)行約束。合理的規(guī)范范圍才能夠有效解決村民遇到的各種實(shí)際問題，使其真正成為現(xiàn)代化新農(nóng)村基層社會(huì)治理的重要方式。

（三）完善村規(guī)民約的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制

執(zhí)行措施是村規(guī)民約得以實(shí)現(xiàn)的手段保障，監(jiān)督機(jī)制是村規(guī)民約得以真正執(zhí)行的有力保證。村規(guī)民約的執(zhí)行和監(jiān)督不能僅依靠村民與村民委員會(huì)的自覺，要形成多元的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。由于村規(guī)民約唯一合法的制定主體是村民會(huì)議，這樣很容易造成“一言堂”，因此必須完善村規(guī)民約的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。所以村民會(huì)議可以根據(jù)實(shí)際需要增加特別委員會(huì)，以解決具體的問題，尤其是監(jiān)督村規(guī)民約的實(shí)施與執(zhí)行是否到位，以及村落的公共安全、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利等方面的事務(wù)。

在完善監(jiān)督機(jī)制方面，應(yīng)建立健全完善的監(jiān)督機(jī)制，以加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約執(zhí)行過程的監(jiān)督。一方面，建立村規(guī)民約監(jiān)督評(píng)議機(jī)構(gòu)。監(jiān)督評(píng)議機(jī)構(gòu)必須定期將村規(guī)民約的實(shí)施情況進(jìn)行公示，不僅方便村民對(duì)村規(guī)民約實(shí)施情況的監(jiān)督，還對(duì)村民具有教育警示的作用。讓村民知道哪種行為會(huì)違反村規(guī)民約，把他們的行為納入到村規(guī)民約制定時(shí)所希望的范圍之內(nèi)，從而維護(hù)當(dāng)?shù)氐姆€(wěn)定，形成良好社會(huì)氛圍。同時(shí)，監(jiān)督評(píng)議機(jī)構(gòu)對(duì)村民會(huì)議負(fù)責(zé)，并接受村民會(huì)議的監(jiān)督。如果監(jiān)督評(píng)議機(jī)構(gòu)的成員里有人濫用職權(quán)、徇私舞弊，村民會(huì)議有權(quán)罷免該成員。另一方面，加強(qiáng)鄉(xiāng)政府對(duì)村民會(huì)議和監(jiān)督評(píng)議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，確保村規(guī)民約的制定主體由村民會(huì)議選舉產(chǎn)生。

法律既是一種制度，也是一種文化，村規(guī)民約在規(guī)范村民生產(chǎn)生活秩序時(shí)構(gòu)造自己的社會(huì)秩序價(jià)值。本文對(duì)村規(guī)民約的歷史脈絡(luò)進(jìn)行了梳理，分析出了存在的問題以及對(duì)存在的問題提出了合理化建議。促進(jìn)村規(guī)民約的合法化、合理化，使村規(guī)民約在法治軌道上運(yùn)行，充分發(fā)揮村規(guī)民約的作用，確保村民的合法權(quán)益得到維護(hù)，切實(shí)解決村民的實(shí)際問題。在鄉(xiāng)村振興的背景下，具有現(xiàn)實(shí)性的意義。