高 鳳
西藏民族大學(xué)法學(xué)院,陜西 咸陽(yáng) 712082
我國(guó)很多學(xué)者認(rèn)為“村規(guī)民約”和“鄉(xiāng)規(guī)民約”是一個(gè)意思,甚至在官方文件中,也有把兩個(gè)詞語混同使用的現(xiàn)象。因?yàn)槲覈?guó)有些學(xué)者認(rèn)為在古代“鄉(xiāng)”與“村”的意思是一樣的,所以“村規(guī)民約”和“鄉(xiāng)規(guī)民約”的意思應(yīng)該是相同的。但也有學(xué)者持不同觀點(diǎn),他們認(rèn)為“村規(guī)民約”是法律用語,而“鄉(xiāng)規(guī)民約”是社會(huì)文化用語。無論對(duì)“村規(guī)民約”作何種解釋,都表明了對(duì)其概念界定的復(fù)雜性。
目前對(duì)于“村規(guī)民約”的解釋主要有以下三種觀點(diǎn):一是“規(guī)則說”。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為村規(guī)民約是“在某一特定鄉(xiāng)村地域范圍內(nèi),由一定組織、人群共同商議制定的某一共同地域組織或人群一定時(shí)期內(nèi)共同遵守的自我管理、自我服務(wù)、自我約束的共同規(guī)則”。[1]
二是“習(xí)慣法說”。有學(xué)者認(rèn)為村規(guī)民約源于習(xí)慣,它的權(quán)威來自于人們的自覺遵守。但這一定義把“習(xí)慣”與“習(xí)慣法”混為一談。
三是“民間法說”。把村規(guī)民約理解為民間法的學(xué)者認(rèn)為與國(guó)家法相比,村規(guī)民約的形成源于民間,它的作用也是解決民間糾紛。
總之,現(xiàn)代村規(guī)民約是村民自治的形式之一,是基層自治規(guī)范,是村民間形成的一種契約,因此它不僅具有自治性,更具有法治性。村規(guī)民約是由本村村民委員會(huì)制定的,在村民間形成的一種合同,約束本村村民。村規(guī)民約的制定主體、制定程序以及規(guī)范內(nèi)容都要符合《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》)的規(guī)定。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化需要法治保障,村規(guī)民約只有合法才更容易被村民所接受,才能長(zhǎng)期有效地施行,否則將成為一張張廢紙,制度形同虛設(shè)。因此,村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)在法治的框架下定義。簡(jiǎn)言之,村規(guī)民約是指在某一特定的農(nóng)村地區(qū),由當(dāng)?shù)氐娜w村民或者村民代表以召開村民會(huì)議的方式,制定的具有一定強(qiáng)制性與約束性,對(duì)全體村民都適用的行為規(guī)范。
村規(guī)民約是我國(guó)傳統(tǒng)文化十分重要的組成部分,在我國(guó)有著長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史淵源。對(duì)于村規(guī)民約的起源應(yīng)追溯到具有地緣關(guān)系的異性混合村落的形成之時(shí)。當(dāng)時(shí)因?yàn)椴煌帐系募易寮釉谕淮迓?,?dǎo)致社會(huì)關(guān)系非常復(fù)雜,這在客觀上就需要出現(xiàn)一種超越家族規(guī)范的公共規(guī)范來協(xié)調(diào)家族之間甚至各村村民間的生產(chǎn)生活關(guān)系,以彌補(bǔ)家族法在調(diào)整家庭成員間或各個(gè)家族間社會(huì)關(guān)系方面的不足。
最早的村規(guī)民約源自何時(shí)?這可以追溯到中國(guó)古代社會(huì)。有學(xué)者認(rèn)為最早的村規(guī)民約是由北宋的范仲淹制定的。[2]也有學(xué)者認(rèn)為是由陜西藍(lán)田呂氏兄弟所寫的《呂氏鄉(xiāng)約》。后者是通說觀點(diǎn),不可否認(rèn)《呂氏鄉(xiāng)約》是目前已知的最早的成文村規(guī)民約。其內(nèi)容包括:婚喪嫁娶、禮儀禮節(jié)、獎(jiǎng)懲機(jī)制等,在形式上已經(jīng)具備了法律規(guī)范的構(gòu)成要件,超越了簡(jiǎn)單的道德教化的作用。雖然它存在的時(shí)間很短,但對(duì)后世影響深遠(yuǎn),對(duì)鞏固社會(huì)穩(wěn)定起到了舉足輕重的作用。這種自治模式后盛行于明清時(shí)期,至清朝中期漸趨成熟,它在我國(guó)的鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了巨大作用。明末清初,民間興起鄉(xiāng)約運(yùn)動(dòng),目的在于“宣講圣諭,勸誘人心向善,遵紀(jì)守法,廣教化而厚風(fēng)俗”,[3]這對(duì)于維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定起到了非常重要的作用。至乾隆年間,村規(guī)民約得到廣泛普及,而且包含的內(nèi)容更廣泛、更具體。
改革開放以后,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們的法律意識(shí)普遍提升,村民自治需要規(guī)則來約束,基層自治組織成為基層的重要制度,村規(guī)民約再次受到重視。1983年1月2日,中共中央印發(fā)《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》,首次正式提出制定村規(guī)民約。1987年制定了《村民委員會(huì)組織法(試行)》,其后,1998年施行的《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村規(guī)民約的制定和備案進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定,明確了其在規(guī)范體系中的地位。2018年,民政部、中組部、全國(guó)婦聯(lián)等七個(gè)部門聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)?!吨笇?dǎo)意見》提出:到2020年全國(guó)所有村都應(yīng)普遍制定或修訂形成務(wù)實(shí)管用的村規(guī)民約。
村規(guī)民約作為村民實(shí)現(xiàn)自治的重要途徑,在調(diào)解民間糾紛、維護(hù)社會(huì)秩序、保障村民權(quán)益等方面發(fā)揮著重要作用。在國(guó)家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下,更要充分發(fā)揮村規(guī)民約的功能。具體而言,村規(guī)民約大概有以下幾種作用:
1.有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序治理。村規(guī)民約可以有效地解決本村村民在生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的糾紛,營(yíng)造“移舊俗、除陋習(xí)、尚科學(xué)、倡新風(fēng)”的良好氛圍?,F(xiàn)代村規(guī)民約涉及的內(nèi)容非常廣泛:治安維穩(wěn)、土地承包與征收、婚姻家庭、村風(fēng)村俗、生態(tài)環(huán)境衛(wèi)生等。村規(guī)民約的施行可以有效化解村民間的矛盾,維護(hù)本村秩序的穩(wěn)定。
2.有利于形成良好的行為規(guī)范。哈耶克說:“不是我們選擇規(guī)范,而是規(guī)范指引著我們的生活?!贝逡?guī)民約不僅需要被制定,還需要被遵守,即賦予村規(guī)民約強(qiáng)制力。這樣才能發(fā)揮村規(guī)民約的作用,引導(dǎo)人們的行為,促使人們形成良好的行為規(guī)范。這個(gè)強(qiáng)制力不僅體現(xiàn)在制定村規(guī)民約的主體、程序及實(shí)施人員符合法律規(guī)定,還體現(xiàn)在設(shè)定了一定的懲罰機(jī)制來監(jiān)督村民的行為。從第一個(gè)方面來看,村規(guī)民約的制定必須要符合《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定。從第二個(gè)方面來看,是在村規(guī)民約中設(shè)定處罰條款,給予村規(guī)民約的實(shí)施主體一定的處罰權(quán)。這種處罰權(quán)可以是物理上的,例如如果某一村民違反村規(guī)民約,則按照條款讓其打掃公共場(chǎng)所或者其他;也可以是罰款,依照違反事項(xiàng)和程度的不同,對(duì)其罰款,罰款用于本村的建設(shè)。
3.有利于彌補(bǔ)立法不足。雖然現(xiàn)行的法律規(guī)范有很多,但在實(shí)施過程和規(guī)范的普及方面還是有一些不足,正好村規(guī)民約可以彌補(bǔ)它們的缺陷。在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū),村民不一定知曉法律規(guī)范,但他們一定知道村規(guī)民約的內(nèi)容,因?yàn)榇逡?guī)民約最貼近他們的生活,也是根據(jù)他們的實(shí)際情況而制定的。在這個(gè)意義上來說,村規(guī)民約的作用比法律規(guī)范更具有現(xiàn)實(shí)性和及時(shí)性。此外,村規(guī)民約的制定與實(shí)施還有利于提升村民的民主、法律意識(shí),提高村民自治的參與能力,改善農(nóng)村法治環(huán)境。
從村規(guī)民約規(guī)范的效力來說,村規(guī)民約規(guī)范效力應(yīng)在法律的規(guī)范功能之下,而在道德規(guī)范效力之上。簡(jiǎn)言之,村規(guī)民約的制定主體和程序必須合法,內(nèi)容不能與國(guó)家法律相違背,執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制必須合理。
《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定制定村規(guī)民約的主體只能是村民會(huì)議,同時(shí)規(guī)定了制定的村規(guī)民約要報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府備案。但是在實(shí)踐中大部分都是由村委員制定的,也未經(jīng)備案就私自施行,這明顯與法不合。雖然村委會(huì)也了解本村的情況,但與村民會(huì)議相比,不能充分表達(dá)民意,而且也缺少制定主體的法律依據(jù)。違法的制定主體和程序會(huì)導(dǎo)致村規(guī)民約喪失其應(yīng)有的價(jià)值。而且村規(guī)民約的制定、修改等程序涉及民意征集、起草、征求意見等多個(gè)環(huán)節(jié),這就要求了解國(guó)家政策且具備一定的專業(yè)知識(shí),具有較高的組織動(dòng)員能力的村民。但當(dāng)前我國(guó)大部分的農(nóng)村地區(qū)都是一些老人和小孩在居住,不具備前述的條件,導(dǎo)致村規(guī)民約照搬照抄的現(xiàn)象嚴(yán)重。
村規(guī)民約是村民自治的結(jié)果,但村民自治是在法律范圍內(nèi)的自治,而不是絕對(duì)自治,村民自治要符合法治精神。這就要求村規(guī)民約的內(nèi)容必須合法,不能與憲法、法律相抵觸。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),很多村制定的村規(guī)民約內(nèi)容不符合法律的規(guī)定。例如有的村規(guī)定“堅(jiān)持每天一保潔、每周一清理、每月一大掃,做到院內(nèi)環(huán)境干凈整潔、物品擺放整齊,要注重個(gè)人衛(wèi)生,做到勤洗頭、勤洗澡、勤換衣裳,個(gè)人及家庭環(huán)境衛(wèi)生差且經(jīng)多次批評(píng)教育仍不改正的,每發(fā)現(xiàn)一次處50元以上100元以下罰款”。愛清潔講衛(wèi)生是新農(nóng)村建設(shè)的重中之重,理應(yīng)引導(dǎo)村民講衛(wèi)生。但個(gè)人衛(wèi)生如洗頭、洗澡、勤換衣是個(gè)體的自由,如未做到,是否可以對(duì)其處罰,這個(gè)還有待商榷。就筆者自己的看法而言,這樣的村規(guī)民約調(diào)整的范圍過寬,與公民的自由相抵觸。
雖然很多村規(guī)民約都不同程度設(shè)定了多種執(zhí)行措施,但執(zhí)行措施中金錢處罰占了絕大部分,缺乏對(duì)村民的教育引導(dǎo),而且執(zhí)行措施必須體現(xiàn)自治、平等、公平的原則。在實(shí)踐中,村規(guī)民約的實(shí)施過度依賴村民委員會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)人的能力水平,主要領(lǐng)導(dǎo)的能力好,則村規(guī)民約的制定與實(shí)施就比較好,反之則不好,村領(lǐng)導(dǎo)的“自由裁量權(quán)”過大。
監(jiān)督機(jī)制不合理,必然導(dǎo)致“執(zhí)行權(quán)”的無效或?yàn)E用,不利于村規(guī)民約的真正落實(shí)。主要表現(xiàn)在:沒有全面的監(jiān)督制度。雖然村規(guī)民約中有政務(wù)公開制度、民主評(píng)議會(huì)等民主監(jiān)督制度對(duì)村民委員會(huì)及其成員執(zhí)行村規(guī)民約的情況發(fā)揮著一定監(jiān)督作用,但多數(shù)村規(guī)民約的實(shí)施監(jiān)督仍缺乏全面的制度保障。
村規(guī)民約作為基層多元規(guī)范體系中的特殊規(guī)范,不僅在我國(guó)歷史悠久,是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要組成部分,還是我國(guó)法治化進(jìn)程中不可或缺的一部分,更是實(shí)現(xiàn)我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。因此,必須要實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約的合法化、合理化,更好完善村規(guī)民約的治理路徑。
應(yīng)當(dāng)按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定或者制定專門的法律,對(duì)村規(guī)民約的制定主體、制定程序、實(shí)施情況和監(jiān)督等方面進(jìn)行形式審查和實(shí)質(zhì)審查,消除村規(guī)民約不合法的地方,促進(jìn)村規(guī)民約的合法化。同時(shí)還要注意村干部的素質(zhì)問題,要提高農(nóng)村干部的綜合素質(zhì),特別是民主、法治思想,提高他們的工作能力。
村規(guī)民約只有在法治軌道上運(yùn)行,才能有效將政府的管理和村民自治有機(jī)結(jié)合起來,才能真正實(shí)現(xiàn)制定村規(guī)民約的目的。村規(guī)民約也只有合法化才能保持它的生命力。
當(dāng)前,在法治國(guó)家建設(shè)背景下,村規(guī)民約作為一種特殊的“法律”,首先應(yīng)當(dāng)符合憲法和其他法律的規(guī)定。但村規(guī)民約的內(nèi)容不僅要符合法律規(guī)范的基本規(guī)定,還要符合本村生產(chǎn)生活實(shí)際,具有較強(qiáng)的可操作性,易于村民理解和接受。[4]簡(jiǎn)言之,村規(guī)民約不僅要合法,還要合理。只有合理的規(guī)定,才能具有可實(shí)施性,才能讓村民認(rèn)同和遵守。村規(guī)民約來源于農(nóng)村生活實(shí)踐,不能超過法律政策的界限。
制定村規(guī)民約的目的不是限制村民的自由,相反是為了保護(hù)他們的自由,對(duì)他們應(yīng)獲得權(quán)益進(jìn)行保護(hù)、鞏固和規(guī)范,同時(shí)對(duì)公權(quán)力進(jìn)行約束。合理的規(guī)范范圍才能夠有效解決村民遇到的各種實(shí)際問題,使其真正成為現(xiàn)代化新農(nóng)村基層社會(huì)治理的重要方式。
執(zhí)行措施是村規(guī)民約得以實(shí)現(xiàn)的手段保障,監(jiān)督機(jī)制是村規(guī)民約得以真正執(zhí)行的有力保證。村規(guī)民約的執(zhí)行和監(jiān)督不能僅依靠村民與村民委員會(huì)的自覺,要形成多元的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。由于村規(guī)民約唯一合法的制定主體是村民會(huì)議,這樣很容易造成“一言堂”,因此必須完善村規(guī)民約的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。所以村民會(huì)議可以根據(jù)實(shí)際需要增加特別委員會(huì),以解決具體的問題,尤其是監(jiān)督村規(guī)民約的實(shí)施與執(zhí)行是否到位,以及村落的公共安全、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利等方面的事務(wù)。
在完善監(jiān)督機(jī)制方面,應(yīng)建立健全完善的監(jiān)督機(jī)制,以加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約執(zhí)行過程的監(jiān)督。一方面,建立村規(guī)民約監(jiān)督評(píng)議機(jī)構(gòu)。監(jiān)督評(píng)議機(jī)構(gòu)必須定期將村規(guī)民約的實(shí)施情況進(jìn)行公示,不僅方便村民對(duì)村規(guī)民約實(shí)施情況的監(jiān)督,還對(duì)村民具有教育警示的作用。讓村民知道哪種行為會(huì)違反村規(guī)民約,把他們的行為納入到村規(guī)民約制定時(shí)所希望的范圍之內(nèi),從而維護(hù)當(dāng)?shù)氐姆€(wěn)定,形成良好社會(huì)氛圍。同時(shí),監(jiān)督評(píng)議機(jī)構(gòu)對(duì)村民會(huì)議負(fù)責(zé),并接受村民會(huì)議的監(jiān)督。如果監(jiān)督評(píng)議機(jī)構(gòu)的成員里有人濫用職權(quán)、徇私舞弊,村民會(huì)議有權(quán)罷免該成員。另一方面,加強(qiáng)鄉(xiāng)政府對(duì)村民會(huì)議和監(jiān)督評(píng)議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,確保村規(guī)民約的制定主體由村民會(huì)議選舉產(chǎn)生。
法律既是一種制度,也是一種文化,村規(guī)民約在規(guī)范村民生產(chǎn)生活秩序時(shí)構(gòu)造自己的社會(huì)秩序價(jià)值。本文對(duì)村規(guī)民約的歷史脈絡(luò)進(jìn)行了梳理,分析出了存在的問題以及對(duì)存在的問題提出了合理化建議。促進(jìn)村規(guī)民約的合法化、合理化,使村規(guī)民約在法治軌道上運(yùn)行,充分發(fā)揮村規(guī)民約的作用,確保村民的合法權(quán)益得到維護(hù),切實(shí)解決村民的實(shí)際問題。在鄉(xiāng)村振興的背景下,具有現(xiàn)實(shí)性的意義。