贛州市飲用水源地保護(hù)立法的特點(diǎn)解析

張修飛

（贛州市水政監(jiān)察支隊(duì)，江西 贛州 341000）

0 引言

在綠色生態(tài)文明的建設(shè)背景下，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛快發(fā)展，生態(tài)環(huán)境面臨著嚴(yán)重的惡化，尤其是水源地環(huán)境面臨發(fā)展的困境，地方黨委政府基于當(dāng)前水生態(tài)環(huán)境惡化情況，加大了對(duì)飲用水源地的保護(hù)力度。贛州市作為一個(gè)地域面積達(dá)到3.94 萬km2的省副域中心城市，總?cè)丝?74.25 萬人。區(qū)域內(nèi)的飲用水水源地污染問題、生態(tài)條件等讓人與自然可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。為此，完善水源保護(hù)地方立法，采用綜合治理等方法，改善地方局部水源污染問題，是保護(hù)好地方飲用水源的有效有力途徑。

1 立法的背景

1.1 飲用水安全關(guān)系著民生發(fā)展

飲用水水源保護(hù)是保障飲用水安全的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，事關(guān)人民群眾的生命安全、社會(huì)和諧穩(wěn)定。飲用水水源地保護(hù)立法，是回應(yīng)廣大人民群眾喝上放心水、優(yōu)質(zhì)水熱切期盼的實(shí)際行動(dòng)。為此，根據(jù)市委的立法部署，市人大于2018 年將《贛州市飲用水水源地保護(hù)條例》（以下簡稱條例）列為立法調(diào)研項(xiàng)目，2019 年列為立法項(xiàng)目，并確定市水利局為起草的牽頭單位。結(jié)合贛州2021 年為貫徹《條例》出臺(tái)的《贛州市農(nóng)村飲水安全鞏固提升“百日攻堅(jiān)行動(dòng)”實(shí)施方案》，加強(qiáng)了對(duì)飲用水基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與資金投入，進(jìn)一步鞏固提升農(nóng)村飲水安全保障能力，促進(jìn)農(nóng)村飲水向安全型、穩(wěn)定型轉(zhuǎn)變，確保群眾長期全面穩(wěn)定喝上“放心水、安全水”。所以，立法也是精準(zhǔn)施策、對(duì)標(biāo)整治[1]。

1.2 贛州市飲用水當(dāng)前形勢(shì)不樂觀

贛州市的飲用水源主要有兩種方式，即集中式飲用水源和分散式飲用水源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，贛州縣級(jí)以上城市共有21 處主水源，總?cè)展┧芰s112.6 萬t，供水人口約為327.7 萬人（覆蓋率33%）。農(nóng)村供水100t 以上或服務(wù)人口1000 人以上的集中飲用水供水工程有780處，供水人口約為503.2 萬人（覆蓋率52%），其他分散飲用水源約有1 萬處[2]。從現(xiàn)狀來看，贛州市水源數(shù)量多，覆蓋范圍廣，服務(wù)人口基數(shù)大，保護(hù)難度大。經(jīng)立法調(diào)研組深入調(diào)查，存在以下主要問題：①水源地安全不容樂觀。農(nóng)村面源污染問題較多，大部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村飲用水水源地，集雨面積范圍內(nèi)普遍存在居民居住、禽畜養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)耕地、果樹種植等問題，居民生活垃圾任意傾倒、污水直排，禽畜養(yǎng)殖糞便任意堆放，農(nóng)作物種植過程中使用的化肥、農(nóng)藥等可能對(duì)飲用水水源地水質(zhì)造成影響。②水源地保護(hù)管理相對(duì)滯后。贛州飲用水水源保護(hù)區(qū)劃定較晚，大量自然村落、交通設(shè)施、項(xiàng)目開發(fā)等在劃定保護(hù)區(qū)時(shí)就已經(jīng)存在，實(shí)施搬遷、整治難度較大。且由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）缺乏資金的投入，部分飲用水水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)隔離防護(hù)欄、標(biāo)識(shí)牌、界碑、交通警示牌等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，保護(hù)區(qū)建設(shè)滯后，日常巡查、環(huán)境整治等后續(xù)管理不到位，水質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)較大。因此，想要應(yīng)對(duì)當(dāng)前飲用水資源嚴(yán)峻的形勢(shì)問題，需要充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和保障作用。

1.3 對(duì)飲用水水源地缺乏專項(xiàng)立法

現(xiàn)階段，國家制定的涉及飲用水水源地保護(hù)的法律主要有《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水法》等，江西省制定的地方性法規(guī)有《江西省環(huán)境污染防治條例》《江西省水資源條例》《江西省湖泊保護(hù)條例》等，但是未出臺(tái)一部綜合性的、專門針對(duì)當(dāng)?shù)仫嬘盟吹乇Ｗo(hù)的法律法規(guī)。上位法的規(guī)定較為原則、寬泛，難以涵蓋地方飲用水水源地保護(hù)實(shí)際需要，地方工作中執(zhí)行困難。因此，贛州市需要立足于實(shí)際，完善現(xiàn)有法律法規(guī)體系，針對(duì)不完善的地方，結(jié)合贛州市當(dāng)下的飲用水資源問題，制定綜合治理的《條例》，從法律體系上進(jìn)一步促進(jìn)全市飲用水水源地的保護(hù)[3]。

2 立法實(shí)施過程

2.1 開展立法調(diào)查

贛州市政府成立了《條例》起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以分管副市長為組長，水利、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、公安、自然資源等部門分管領(lǐng)導(dǎo)為成員推動(dòng)高質(zhì)量完成《條例》調(diào)研、起草、論證等工作。同時(shí)市水利局以局業(yè)務(wù)科室為主導(dǎo)，抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員成立起草小組，同時(shí)邀請(qǐng)了市人大農(nóng)工委、司法部門、生態(tài)環(huán)境部門、江西理工大學(xué)環(huán)境資源法立法專家參與指導(dǎo)，共同推進(jìn)調(diào)研、起草工作。起草小組協(xié)同市司法局、市生態(tài)環(huán)境局、市人大常委會(huì)相關(guān)單位參加了市內(nèi)、省內(nèi)、省外實(shí)地調(diào)研，針對(duì)贛州市飲用水水源地保護(hù)現(xiàn)狀、各區(qū)域存在的水源污染問題，經(jīng)過實(shí)地調(diào)查和多次論證，確立完善的立法保護(hù)條例和相關(guān)保護(hù)措施[4]。

2.2 起草條例案例

在前期調(diào)查的基礎(chǔ)上，起草小組在2018 年12 月中旬形成了《條例》初稿。2018 年12 月—2019 年1 月底，通過對(duì)《條例》初稿的七次集中修改研討，形成《條例（草案征求意見稿）》。2019 年1 月31 日完成征求意見后，市水利局會(huì)同市司法局、市生態(tài)環(huán)境局及相關(guān)單位人員進(jìn)行反復(fù)斟酌、溝通論證，完成了《條例（草案送審稿）》于2 月15 日呈報(bào)市政府審議。

2.3 開展立法審查

在完成了《條例》立法調(diào)查和起草后，市政府授權(quán)市司法局開展立法審核工作。經(jīng)向社會(huì)公開征求整改意見、召開專家座談會(huì)、部門協(xié)調(diào)會(huì)等，最終形成《條例（草案）》呈報(bào)市政府常務(wù)會(huì)審議。2019 年3 月，《條例（草案）》經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)議通過后，呈報(bào)市人大常委會(huì)審議。后經(jīng)市人大常委會(huì)法工委審議后，提交贛州市第五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2019 年9 月2 日通過，江西省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2019年9 月28 日批準(zhǔn)，《條例》于2019 年10 月18 日公布，自2019 年12 月1 日起實(shí)施。

3 贛州水源地保護(hù)立法的特點(diǎn)

3.1 立法針對(duì)性

此次立法圍繞贛州實(shí)際，精細(xì)化貫徹落實(shí)到立法的全過程，細(xì)化立法內(nèi)容。如贛州存在問題較多的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村飲用水水源地保護(hù)仍處在空白階段，因此將立法保護(hù)范圍擴(kuò)大到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集中飲用水水源的保護(hù)十分必要。此次《條例》將適用范圍涵蓋本市行政區(qū)域內(nèi)市、縣、鄉(xiāng)、村服務(wù)人口1 千人以上的集中式供水的地表水水源，包括常規(guī)和備用飲用水水源。找準(zhǔn)保護(hù)范圍，精準(zhǔn)發(fā)力，有效解決，讓法律法規(guī)真正發(fā)揮實(shí)際作用。同時(shí)針對(duì)贛州覆蓋面達(dá)52%的780 處農(nóng)村集中供水水源工程，找準(zhǔn)普遍性問題，圍繞具體問題、特定區(qū)域明確立法保護(hù)內(nèi)容，體現(xiàn)立法的針對(duì)性，便于更精準(zhǔn)解決現(xiàn)實(shí)問題。

3.2 立法的及時(shí)性

2015 年，根據(jù)《中華人民共和國立法法》和江西省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議決定，贛州市可以在于城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。隨即贛州緊跟節(jié)奏，經(jīng)市委同意成立法制委員會(huì)，并建立法專業(yè)人才庫，制定立法計(jì)劃、開展立法調(diào)研、有條不紊的出臺(tái)地方法規(guī)。在陸續(xù)出臺(tái)了《贛州市城市管理?xiàng)l例》《贛州市城市道路車輛通行管理規(guī)定》等法規(guī)后，積累了一定的立法經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)贛州市委、市人大、市政府在水源地的水資源保護(hù)、污染防治、生態(tài)修復(fù)與河湖水環(huán)境治理方面做了大量積極地工作，為水源地保護(hù)立法積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。省內(nèi)上饒、鷹潭，省外昆明、欽州、德宏、南寧、麗水、鎮(zhèn)江等地市先后出臺(tái)并實(shí)施的飲用水源保護(hù)條例，為贛州飲用水源地保護(hù)立法提供了借鑒。因此，《條例》立法調(diào)研、起草、審核，完成立法并發(fā)布，一氣呵成，也是功到自成?！稐l例》是贛州獲得地方立法權(quán)后，制定的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域第一部實(shí)體性法規(guī)，是涉及社會(huì)熱點(diǎn)、民生需求最大的反映和實(shí)際行動(dòng)。

3.3 立法的系統(tǒng)性

3.3.1 以上位法為指導(dǎo)

本次《條例》立法，嚴(yán)格遵循了《中華人民共和國水法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等上位法規(guī)，并以其為指導(dǎo)。如在確定本條例第三條基本原則時(shí)，充分考慮并結(jié)合了《環(huán)境保護(hù)法》第五條、《中華人民共和國水污染防治法》第三條內(nèi)容；第五條政府各部門的監(jiān)管職責(zé)借鑒并遵循了《中華人民共和國水污染防治法》第九條、江西省水資源條例》第十五條、第十六條以及《江西省湖泊保護(hù)條例》第五條內(nèi)容。同時(shí)，《條例》還借鑒了地方法規(guī)、技術(shù)規(guī)范要求，如在條例第二條確定適用范圍時(shí)，借鑒了《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》第二條、《集中式飲用水水源地環(huán)規(guī)范化建設(shè)環(huán)境保護(hù)技術(shù)要求》3.2 內(nèi)容。上位法及相關(guān)技術(shù)規(guī)范為此次《條例》立法提供了借鑒及依據(jù)，有效保障此次立法的科學(xué)性、合理性、規(guī)范性。

3.3.2 內(nèi)容的完整性

《條例》立法章節(jié)內(nèi)容設(shè)置完整，《條例》共五章四十五條，明確了基本原則、監(jiān)管體制，規(guī)定了飲用水水源保護(hù)區(qū)制度、巡查制度、水質(zhì)檢測和信息公開制度、法律責(zé)任等，整體系統(tǒng)、統(tǒng)一，特別是針對(duì)現(xiàn)有水源保護(hù)的《城市供水條例》《城市供水管理規(guī)定》《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)，針對(duì)農(nóng)村飲用水水源地立法保護(hù)的短板和空白問題，促進(jìn)城市飲水用水源保護(hù)立法和農(nóng)村飲用水水源保護(hù)立法的協(xié)同性，統(tǒng)籌規(guī)劃，共同確定了符合自身特色的城鄉(xiāng)水源地綜合治理保護(hù)的立法條例。

3.4 立法的地方特色

立法不能照搬上位法，而應(yīng)在上位法基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，找尋出適合地方特色的保護(hù)措施充實(shí)進(jìn)地方法規(guī)。此次《條例》就凸顯了一些地方立法特色。首先應(yīng)當(dāng)巧妙設(shè)置部門職責(zé)?！稐l例》第五條采用詳略結(jié)合的方式規(guī)定了部門職責(zé)，對(duì)負(fù)有主要責(zé)任的部門詳寫，用一段話明晰部門職責(zé)，其中突出了生態(tài)環(huán)境部門對(duì)水源地的生態(tài)環(huán)境、統(tǒng)一監(jiān)督管理。對(duì)其他負(fù)有責(zé)任的部門略寫，要求按照各自職責(zé)做好有關(guān)保護(hù)工作。其次要融入“河長制”工作職責(zé)?！稐l例》第七條內(nèi)容，要求各級(jí)河長、湖長應(yīng)當(dāng)按照河長制、湖長制的有關(guān)規(guī)定，組織協(xié)調(diào)飲用水水源地的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作，同時(shí)對(duì)各級(jí)河長此項(xiàng)工作內(nèi)容列入考核。再次，禁止事項(xiàng)的設(shè)置特點(diǎn)。在立法技術(shù)上，《條例》對(duì)上位法規(guī)定禁止從事的行為以概括性的語言照單全收，規(guī)定在保護(hù)區(qū)、準(zhǔn)保護(hù)區(qū)要“遵守相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定”。在此基礎(chǔ)上，補(bǔ)充了我市新增的禁止性規(guī)定，如禁止炸魚、毒魚、電魚，禁止向水體排放、傾倒工業(yè)廢渣、城鎮(zhèn)垃圾的破壞飲用水水源的行為；在準(zhǔn)保護(hù)區(qū)禁止破壞水源涵養(yǎng)林、護(hù)岸林、濕地和水源保護(hù)相關(guān)植被；在二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止建造墓地、禁止使用農(nóng)藥等行為。這些禁止性行為都是結(jié)合贛州飲用水源地頻繁出現(xiàn)的污染破壞行為的積極應(yīng)對(duì)而設(shè)置。最后，法律責(zé)任特點(diǎn)?！稐l例》第四十四條規(guī)定：違反本條例規(guī)定的行為，法律、法規(guī)已作出處罰規(guī)定的，適用其規(guī)定。這在立法技術(shù)上可以實(shí)現(xiàn)原則上不重復(fù)上位法已有的處罰規(guī)定，但有個(gè)別特殊的情況，有必要在具體法律責(zé)任條款再次明確由有關(guān)主管部門依照相關(guān)法律、處罰法規(guī)。例如：第三十一條第二款，便于生態(tài)環(huán)境部門與公安部門協(xié)調(diào)執(zhí)法活動(dòng)。此外，《條例》還新設(shè)了一些處罰事項(xiàng)，這些處罰的設(shè)置，有的參照了上位法類似情形的處罰幅度，如第三十五條第（四）項(xiàng)，把組織進(jìn)行旅游、游泳、垂釣等參照上位法已有規(guī)定的旅游、游泳、垂釣設(shè)置了罰則；有的借鑒了外地立法經(jīng)驗(yàn)，如第三十八條，借鑒了黃石市的地方性法規(guī)，按毀壞株數(shù)以及毀壞價(jià)值設(shè)置了罰則。

4 貫徹水源地立法水資源管理措施

贛州水源地保護(hù)立法后主要從三個(gè)方面予以貫徹：①嚴(yán)格落實(shí)水資源“三條紅線”管理。將水資源管理考核納入了各縣（市、區(qū)）科學(xué)發(fā)展考核體系，并督促各地嚴(yán)格執(zhí)行水資源管理制度，并加大對(duì)飲用水水源環(huán)境監(jiān)測力度，運(yùn)用監(jiān)測技術(shù)手段，定期做好江河水功能區(qū)、界河、城市主要供水水源地的水質(zhì)監(jiān)測。出臺(tái)了飲用水水源整治方案，加大對(duì)重點(diǎn)水源污染區(qū)域進(jìn)行集中整治，以集中治理確保水源保護(hù)達(dá)到立竿見影的效果。②加強(qiáng)城市應(yīng)急備用水源建設(shè)，完善配套措施。贛州推進(jìn)城市應(yīng)急備用水源建設(shè)，結(jié)合不同地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟(jì)狀況等因素，因地制宜地進(jìn)行城市應(yīng)急備用水源建設(shè)。2020 年，贛州18 個(gè)縣（區(qū)）實(shí)現(xiàn)了縣縣有應(yīng)急備用水源或雙水源。③鞏固保障農(nóng)村飲水安全。近年來，國家各部委結(jié)合對(duì)口支援贛南等原中央蘇區(qū)扶貧工作，農(nóng)村飲水得到了進(jìn)一步安全保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國家對(duì)口支持贛南水利發(fā)展以來，投入農(nóng)飲資金61 億元，實(shí)施農(nóng)飲工程4247 處，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化，114萬農(nóng)村貧困人口提前一年全部達(dá)到國家飲水安全標(biāo)準(zhǔn)，改善了566 萬農(nóng)村居民飲水條件，集中供水率為91.05%、自來水普及率87.29%，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率和供水保證率均有較明顯提高。

5 結(jié)語

綜合分析，贛州市立足各區(qū)域水源地資源管理現(xiàn)狀，在加強(qiáng)水源地立法保護(hù)基礎(chǔ)上，通過“三條紅線”監(jiān)管、備用水源建設(shè)和農(nóng)村飲水安全鞏固等措施，實(shí)現(xiàn)水源地環(huán)境發(fā)展良性循環(huán)，持續(xù)推進(jìn)贛州水生態(tài)文明建設(shè)，描繪贛州“河湖安瀾、生態(tài)健康、環(huán)境優(yōu)美、文明彰顯、人水和諧”的幸福河湖美好畫卷。