國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在基層的探索與實踐*
——基于南寧“老友議事會”的視角

周 健

(中共廣西區(qū)直工委黨校，廣西 南寧 530000)

從黨的十八大開始，“社區(qū)治理”就寫入了黨的文件中，隨后在黨的十八屆三中全會、黨的十九大中均對它的重要性進(jìn)行了闡述。緊接著在黨的十九屆四中全中再次強(qiáng)調(diào)“推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”，更加突出社區(qū)治理的重要性。

一、社區(qū)基層治理與治理能力的二重境地

“社區(qū)筑立在認(rèn)同的意愿和價值觀念的根基之上，以親朋近鄰關(guān)系作為社區(qū)成員間合作的橋梁，以約定俗成的民俗風(fēng)情對每個成員產(chǎn)生的行為進(jìn)行必要的約束”[1]。城市社區(qū)是居委會管理系統(tǒng)內(nèi)空間、地域、組織、群體等元素集成，由系統(tǒng)內(nèi)數(shù)個居民小區(qū)構(gòu)成，系統(tǒng)內(nèi)組織架構(gòu)一般包括社區(qū)“兩委”、業(yè)委會、物業(yè)管理、自治團(tuán)體和社會組織等，并相應(yīng)配備有黨群、社區(qū)服務(wù)中心等其他社會工作服務(wù)性組織，形成了以社區(qū)為中心的組織體系。這個組織架構(gòu)的形成源于兩個方面：一是滿足政府管理需要與群眾需求；二是開發(fā)商房地產(chǎn)的推動。這一體系解決了城市基層治理兩類主要問題：一是以行政事務(wù)落實為主要內(nèi)容的治理事務(wù)；二是以服務(wù)民眾生活為主要內(nèi)容的服務(wù)體系，包括政府與物業(yè)管理。

(一)居民、居委會、業(yè)委會三者聯(lián)動不足

在部分社區(qū)中，以居民為主體的自治類事務(wù)、自我治理和自我滿足類的活動長期缺位，導(dǎo)致居民游離在社區(qū)外的尷尬境地。從政府職能機(jī)構(gòu)縱向看，社區(qū)“兩委”職責(zé)功能、服務(wù)功能不斷完善；從社區(qū)服務(wù)供給橫向看，居民積極性、參與性不多，更多依靠組織人員或者個別樓組長等積極分子從形式上完成行政任務(wù)，很難做到自治管理。隨著社區(qū)范圍增大，事務(wù)增多，流動性增加，社區(qū)“兩委”面對八方事務(wù)，有心無力，社區(qū)職能有效供給與社區(qū)居民多樣化需求矛盾凸顯。社區(qū)解決人力不足等問題的主要手段是網(wǎng)格管理，其實質(zhì)仍然是傳統(tǒng)包片到人的行政化方式，而物業(yè)與業(yè)主利益沖突日益成為社區(qū)事務(wù)的主要矛盾點。業(yè)委會是名義上存在比較多，做事干事比較少，發(fā)揮作用不明顯，導(dǎo)致不同的社區(qū)、不同小區(qū)的物業(yè)糾紛、小區(qū)治理缺位共同存在的詬病。

(二)彌補(bǔ)社區(qū)治理缺位的社會組織不足

“在當(dāng)前治理環(huán)境下中國城市治理主要借助政黨強(qiáng)大的組織力量，將‘厚植執(zhí)政基礎(chǔ)’與‘公共服務(wù)下沉’這兩項功能強(qiáng)勢導(dǎo)入社區(qū)”[2]，社區(qū)自治功能相對弱，如網(wǎng)格化、服務(wù)中心、社區(qū)工作者等。行政化管理與服務(wù)可以有效解決單位人向社會人轉(zhuǎn)變、黨中央政策落實落地基層等方面的問題。行政化管理與服務(wù)可以通過設(shè)置新的機(jī)構(gòu)和人力資源的投入即可快速建立起來。包括涉及到社區(qū)所需求的服務(wù)而社區(qū)職責(zé)功能無法滿足的社會類，類似物業(yè)與業(yè)主的糾紛、社區(qū)自我管理、鄰里關(guān)系等。同時，行政化管理與服務(wù)強(qiáng)化了社區(qū)治理的行政化手段，但帶有社會屬性的社區(qū)的問題多元化、需求多元化，僅僅通過行政化手段是無法解決的，市場化手段亦如此。類似疫情防控工作，涉及面廣，居民服務(wù)需求量大，只是依靠社區(qū)工作人員無法滿足這樣一項龐大的工作，這就需要根據(jù)新形勢重新架設(shè)組織與外部資源的支持。社會化的解決主要表現(xiàn)為個案性的，即便一些城市出臺激勵社會自主、社區(qū)自治的政策，在城市內(nèi)部也有賴于具體的環(huán)境與工作人員，這是社區(qū)的社會性所決定的。

二、“老友議事會”基層組織治理的結(jié)構(gòu)

“基層組織的發(fā)展在很大程度上依賴于地方基層組織和基層管理制度的創(chuàng)新和完善”[3]。改造小區(qū)存在著房屋結(jié)構(gòu)老化、配套設(shè)施缺失、道路破損、車輛停放雜亂無章、小區(qū)環(huán)境臟亂差等狀況。改哪個小區(qū)、改哪里、如何改，這個問題沒搞清楚，工作就沒有頭緒。往常政府相關(guān)部門的做法都是按照文件精神走，按照承建公司設(shè)計走、按照以舊換新的思路走，沒有考慮到社區(qū)居民的意愿，結(jié)果，錢花了，任務(wù)完成了，可并沒有獲得社區(qū)居民的點贊，甚至有些在改造過程中產(chǎn)生矛盾沖突。面對這樣一種狀況，南寧市推出“先自治、后改造”的工作方法，創(chuàng)新提出成立業(yè)委會的過渡性居民自治組織“老友議事會”，服務(wù)于改造全過程，提升工作人員素質(zhì)，推進(jìn)社區(qū)自治功能完善，確?！袄嫌炎h事會”規(guī)范、高效、持續(xù)性地議事。

(一)堅持黨員先鋒引領(lǐng)

“老友議事會”堅持“黨建引領(lǐng)，議事協(xié)商，居民自治”的工作思路，引導(dǎo)居民議事協(xié)商和自治自管，充分發(fā)揮其自治、自理、自管的功能，助力老舊小區(qū)改造工作?！袄嫌炎h事會”一般由社區(qū)黨委組織召集，也可由“老友議事會”1/3以上成員發(fā)起召集。在黨組織的引領(lǐng)下，保證議事事項緊跟黨走，不僅符合群眾的切身利益也增強(qiáng)了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。在廣泛發(fā)動居民參與、報名過程中，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，黨員先鋒引領(lǐng)作用。對符合改造要求、居民改造意愿強(qiáng)烈的小區(qū)，由3名以上(包括3名)業(yè)主代表按照改造申請流程報名，其中規(guī)定代表中必須有一個黨員代表。以此設(shè)置，發(fā)揮不同單位、不同支部的黨員同志在組織、協(xié)調(diào)等事項過程中敢于作為、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)南蠕h作用，使老舊小區(qū)居民深切感受到“黨就在身邊”，引導(dǎo)身邊社區(qū)居民積極參與到小區(qū)改造提升中，彰顯黨建引領(lǐng)作用，提振老舊小區(qū)居民的信心?！皳?jù)統(tǒng)計，自2020年3月31日至4月30日，全市共受理公開報名小區(qū)123個，申請人634人，其中，中共黨員有296人，占申請人數(shù)的46.6%。”[4]

(二)治理主體多元化

“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”[5]。

1.政府組織

在老舊小區(qū)改造過程中，面對改造中各種各樣的問題、利益多元化的碰撞，南寧市通過創(chuàng)設(shè)“老友議事會”，搭建居民和老舊小區(qū)改造工程參建各方的共商平臺，鼓勵居民直接與參建各方對接工程項目方案確定、施工監(jiān)督、改造完成全過程，直觀了解工序工期、資金使用、施工質(zhì)量等情況，理清各方責(zé)任，客觀看待政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的角色。通過“先自治、后改造”的工作方法，充分調(diào)動居民參與共建共治的主動性、積極性、創(chuàng)造性，項目實施過程中存在的問題在前端得到及時解決，角色轉(zhuǎn)變帶來的角色效應(yīng)已經(jīng)形成。

2.企業(yè)協(xié)作

南寧市老舊小區(qū)存量大，改造資金整體不足、缺口較大。為確保改造資金到位，改造工作不停頓，除了通過融資、籌集資金外，還充分發(fā)掘改造小區(qū)的商業(yè)價值，以申請老舊小區(qū)改造專項債券、推行老舊小區(qū)改造“三位一體”服務(wù)方案(改造建設(shè)服務(wù)、商業(yè)運營服務(wù)、物業(yè)管理服務(wù))，整合資源，充分利用物業(yè)管理、商業(yè)經(jīng)營及數(shù)字經(jīng)濟(jì)等創(chuàng)造收益，確保改造有資金、投資有回報，推動改造工作平穩(wěn)發(fā)展。

(1)保證改造標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

由一個國有企業(yè)公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)全市老舊小區(qū)改造，確保了改造資金來源的同一性、資金投入的均衡性。并且，每個小區(qū)統(tǒng)一按照改造標(biāo)準(zhǔn)投入相應(yīng)的人財物力，避免多個投資主體介入產(chǎn)生不同的改造效果，質(zhì)量參差不齊。

(2)保證資金統(tǒng)一到位

南寧市老舊小區(qū)改造小區(qū)體量龐大，資金需求量大，大部分集中在興寧區(qū)、江南區(qū)、青秀區(qū)、西鄉(xiāng)塘區(qū)等中心城區(qū)，依靠政府單一的財政投入，難以推進(jìn)如此浩大的改造工程。因此，通過國有企業(yè)公司負(fù)責(zé)統(tǒng)一改造、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一籌集資金，以企業(yè)為平臺，多方籌集資金，破解政府改造資金不足、籌集難、籌借難等難題，保證各改造小區(qū)資金統(tǒng)一到位，保證改造工作順利進(jìn)行。

(3)保證改造投資與回報平衡

改造老舊小區(qū)是一項利民的公益性項目，每個小區(qū)的地理位置、商業(yè)載體不一，在改造過程中就會產(chǎn)生不同的投資成本與回報不均衡問題，雖然不考慮投資回報，卻要保證如何有效地挖掘小區(qū)資源，確保投資與回報平衡，保證改造資金有著落。國有企業(yè)公司在改造不同小區(qū)的過程中，采取靈活的運作方式解決問題。在完善居住條件和環(huán)境、提高居民生活品質(zhì)的同時，實現(xiàn)全市范圍內(nèi)老舊小區(qū)改造投入產(chǎn)出的自主平衡，做到經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的兼顧并行。

3.居民參與

按照“業(yè)主主體”的原則，堅持“改不改、怎么改、改什么”由業(yè)主共同商議決定，在城區(qū)摸排上報的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新開展面向社會公開受理老舊小區(qū)改造報名工作，確保居民充分享有民主決策權(quán)利。

(1)議事代表來自居民

“老友議事會”由小區(qū)居民通過既定的選舉辦法和程序，由小區(qū)各棟樓中選出的居民代表組成。議事代表一般在居民當(dāng)中比較有威望，容易取得居民的信任，有利于消除分歧、凝聚人心。同時，通過設(shè)置議事規(guī)則，使居民不同意見得到有效表達(dá)，推動形成共識，避免無序爭吵和議而不決。在“老友議事會”代表的積極協(xié)調(diào)下，試點小區(qū)的改造方案均能在較短時間內(nèi)取得三分之二以上居民簽字同意。

(2)尊重居民意愿

改造老舊小區(qū)存量大，居民利益訴求多樣化，并且為保證改造后小區(qū)環(huán)境與小區(qū)治理同步，居民需要繳納一定的費用。是否改造，哪個小區(qū)先改造，堅持以居民為中心。本社區(qū)是否要改造、如何改造，由社區(qū)居民協(xié)商解決。政府相關(guān)職能部門做好服務(wù)工作，通過兩種方式征集改造小區(qū)意向。一方面向社區(qū)征集改造小區(qū)，另外一方面，又通過社會公開受理老舊小區(qū)改造報名，盡快確定老舊小區(qū)改造項目。尊重居民改造意愿，既有利于推進(jìn)社區(qū)改造工作，又可以給其他未改造的小區(qū)做好榜樣，推動南寧市老舊改造小區(qū)有點到面全片、全面鋪開。

(三)設(shè)置議事規(guī)則，提高治理能力

與以往議事不同，政府、企業(yè)、居民共同議事前，由一名主持人宣布議事規(guī)則，各方首先熟悉了解議事規(guī)則，然后再進(jìn)行議事。在規(guī)則下議事，進(jìn)一步強(qiáng)化了議事就只議事，不針對人，并且提高了議事的效率。

(1)主持人只負(fù)責(zé)主持議事進(jìn)行，對議事內(nèi)容以及各方觀點不予以置評，只是一個中立的服務(wù)者，態(tài)度保持中立。

(2)各方需要發(fā)表見解和建議時，需要向主持人舉手示意，主持人同意后，方可站起來發(fā)言。

(3)發(fā)言者面向主持人，首先表明自己的立場(支持、反對、質(zhì)疑、反思)，然后再闡明自己的理由或者把自己的觀點表達(dá)出來，不置評、不參與和他人的討論。

(4)規(guī)定每人每次發(fā)言時間和每項議題的發(fā)言次數(shù)。

(5)發(fā)言者發(fā)言期間，參會者不許打斷、不許置評、不許阻攔。

(6)發(fā)言者直奔主題發(fā)言，不跑題。

(7)只議事，不議人。

(8)議事各方發(fā)言機(jī)會、發(fā)言時間、發(fā)言次數(shù)均等。

(9)若發(fā)言次數(shù)用完或發(fā)言次數(shù)沒用完但沒有人再發(fā)言時，才能向主持人申請進(jìn)行表決。

(10)表決時，贊成方先舉手，反對方后舉手表決。

(11)只有贊成方大于反對方時，事項才能通過。

(12)議事各方需要遵守上述規(guī)則發(fā)言，并遵從主持人的主持。

(四)治理對象半徑由少到多拓展

“老友議事會”充分發(fā)揮居民自治組織自治、自理、自管的功能。推進(jìn)老舊小區(qū)改造與推動小區(qū)的日常公共事務(wù)和訴求矛盾通過內(nèi)部途徑解決消化同時進(jìn)行。同時，推動轉(zhuǎn)變居民的思想認(rèn)識，對缺乏物業(yè)管理的老舊小區(qū)引入物業(yè)管理，改變老舊小區(qū)無人管理的現(xiàn)狀?！袄嫌炎h事會”變成了社區(qū)和小區(qū)之間的“聯(lián)結(jié)點”，實現(xiàn)了小區(qū)基因的重塑，彌補(bǔ)了社會治理在小區(qū)管理領(lǐng)域的盲點和短板，打通了社區(qū)到小區(qū)的“最后一公里”，形成城市基層社會治理新格局。

面向社會公開報名、設(shè)立“老友議事會”、通過國企公司后勤保障，是南寧市立足于地方社會政治經(jīng)濟(jì)實際，在老舊小區(qū)改造工作中的成功探索和實踐。三者共同作用，建立了黨建引領(lǐng)、發(fā)動群眾和資金保障等工作體系，從根本上解決了老舊小區(qū)改造的難題，在“修好房”的同時做到了“聚人心”。

三、“老友議事會”基層治理模式啟示

(一)“老友議事會”是連接居民、業(yè)委會、居委會三者的橋梁

“老友議事會”的代表來自居民、業(yè)委會、居委會，是三者共建共商共決的平臺。同時，居民代表的選擇具有廣泛代表性，真正能代表居民的利益。通過廣泛的動員，在不同的層次上建立具有代表性的議事會，其突出點是建立以樓棟為主的逐層選區(qū)制，尊重每個個體的價值以及注重發(fā)揮鄰里關(guān)系的作用，又可以體現(xiàn)代表性(每個代表都是經(jīng)過逐層推選產(chǎn)生的)，更有利于提案的產(chǎn)生、議事、議事后的行動。在沒有類似自治組織時，問題久拖未決，形成突發(fā)事件的引爆點，給社區(qū)安全帶來極大隱患。類似于這種居民向居委會、物業(yè)反映情況，等待解決，未能解決時就會產(chǎn)生抱怨的心態(tài)，產(chǎn)生矛盾?！袄嫌炎h事會”堅持問題導(dǎo)向，從發(fā)現(xiàn)問題、提出問題、討論問題、解決問題，主體都是居民，兩委則是“看客”及資源的提供者。通過這樣的議事平臺，解除了社區(qū)安全隱患，推動居民參與自治，彌補(bǔ)行政管理服務(wù)的不足，卻又是在黨建引領(lǐng)、社區(qū)“兩委”主導(dǎo)下推進(jìn)的，使政府的方針政策以及居民的公共服務(wù)需求能夠通過這一體系解決，又能發(fā)揮居民的自主性解決自治性事務(wù)，而且，“老友議事會”還可以有助于社區(qū)內(nèi)部交往、互益，構(gòu)建熟人社區(qū)。平臺的構(gòu)建、小事的不斷解決，互利互益性的活動，則有利于合作的產(chǎn)生和社區(qū)的認(rèn)同。

(二)在規(guī)則下議事是社區(qū)治理高效的前提

基層自治的困境在于居民的參與和商議事項的解決。尤其是在商議過程中，由于是協(xié)商解決，各方都表達(dá)自身的訴求，但是在協(xié)商、表達(dá)過程中，沒有相應(yīng)的規(guī)則約束，往往是協(xié)商協(xié)商協(xié)而未商，表達(dá)表達(dá)表而未達(dá)，甚至是演變成吵架暴力，最終大家不歡而散。設(shè)置協(xié)商規(guī)則和表達(dá)要求，提高協(xié)商成效和議事的深度，保證各方利益表達(dá)得以體現(xiàn)。在此過程中，居民重在議事、商事，而不是議人針對人，各方利益訴求表達(dá)清楚，事情得以有效解決，通過不斷反復(fù)實踐，居民學(xué)會在規(guī)則下議事，并建立暢通的共商平臺，改變以往協(xié)商就是吵架、協(xié)商就是對抗的尷尬局面。通過共商，凝聚各方共識，建立合作機(jī)制，解決問題。在這個過程中，社區(qū)“兩委”不需要事無巨細(xì)，事事親為，只需要發(fā)揮黨建引領(lǐng)的作用，把握好議事會方向，協(xié)調(diào)各方，把議事后的各項工作一一布置下去，破解以往社區(qū)治理中居委會與居民各行其是，兩條同在一個區(qū)域的平行線，無任何交集的問題。因此，通過建立議事平臺和議事規(guī)則，不僅可以高效而又友好地共商事情，激發(fā)了各方參與的積極性，而且可以達(dá)成共識轉(zhuǎn)化為推動社區(qū)發(fā)展的行動，如此良性循環(huán)發(fā)展，促進(jìn)了社區(qū)居民和議事代表持續(xù)參與的熱情，培育了規(guī)則意識和社區(qū)共同體意識。