“區(qū)域一體化”教育管理體制改革實(shí)踐探索*

楊 柳

2017 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》指出，深化教育體制機(jī)制改革，要統(tǒng)籌推進(jìn)育人方式、辦學(xué)模式、管理體制、保障機(jī)制改革，使各級(jí)各類教育更加符合教育規(guī)律、更加符合人才成長(zhǎng)規(guī)律，更能促進(jìn)人的全面發(fā)展。深化管理體制改革，促進(jìn)區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，營(yíng)造公平優(yōu)質(zhì)的教育生態(tài)，努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育是新時(shí)代對(duì)教育工作提出的新要求，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新追求。

江蘇無錫經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“經(jīng)開區(qū)”）是無錫城區(qū)“一城兩核”中的重要一核，被評(píng)為科產(chǎn)城人融合發(fā)展示范區(qū)、太湖灣科創(chuàng)帶建設(shè)引領(lǐng)區(qū)、新發(fā)展理念全域?qū)嵺`區(qū)。自2019年掛牌成立以來，始終堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，緊緊圍繞“建成資源供給充裕、高端人才薈萃、教育服務(wù)優(yōu)質(zhì)、品牌學(xué)校聚集的無錫基礎(chǔ)教育新高地，成為長(zhǎng)三角地區(qū)發(fā)展?jié)摿Υ?、?chuàng)新活力足、智慧實(shí)力強(qiáng)、教育魅力影響廣的教育現(xiàn)代化示范區(qū)”的總體目標(biāo)，深化教育體制機(jī)制改革，構(gòu)建富有活力的教育創(chuàng)新體系，營(yíng)造公平優(yōu)質(zhì)教育發(fā)展的新生態(tài)。在探索和實(shí)踐中，經(jīng)開區(qū)以“區(qū)域一體化”教育管理體制改革為突破口，把體制機(jī)制創(chuàng)新作為區(qū)域教育發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力，引領(lǐng)全區(qū)教育發(fā)展的新方向，促進(jìn)區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

一、改革理念：構(gòu)建一體化管理的區(qū)域教育共同體

一般認(rèn)為，共同體理論是由德國(guó)古典社會(huì)學(xué)家滕尼斯提出的，他在其著作《共同體與社會(huì)》中指出，共同體是由不同個(gè)人、群體建立在血緣、地緣以及共同記憶基礎(chǔ)上的一種有序的社會(huì)組織，共同體成員擁有共同的價(jià)值觀、情感和信仰，并以此為紐帶來凝聚成員，通過成員間的互動(dòng)提升，促進(jìn)共同體的發(fā)展?；诠餐w理論視角，經(jīng)開區(qū)教育管理改革的目標(biāo)是推動(dòng)區(qū)域教育共同體建設(shè)，通過一體化管理體制改革，凝聚區(qū)域教育發(fā)展愿景，整體統(tǒng)籌各方資源的優(yōu)勢(shì)，盤活區(qū)域內(nèi)教育資源，建立互動(dòng)共享機(jī)制，推動(dòng)區(qū)域教育高質(zhì)量發(fā)展。

（一）辦學(xué)愿景一體化

“相互一致的、結(jié)合到一起的信念是一個(gè)共同體特有的意志”，這種信念是一種特殊的社群力，可以把一個(gè)整體里的各個(gè)成員團(tuán)結(jié)到一處，被滕尼斯稱之為“作為共同體意志的共同領(lǐng)會(huì)”［1］。推進(jìn)區(qū)域一體化管理體制改革，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源共享，首先要凝聚區(qū)域教育的“共同領(lǐng)會(huì)”，推進(jìn)區(qū)域辦學(xué)愿景的一體化認(rèn)知，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)的辦學(xué)愿景，凝聚區(qū)域內(nèi)各學(xué)校發(fā)展合力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育改革的更大效益，推動(dòng)區(qū)域教育高質(zhì)量發(fā)展。經(jīng)開區(qū)在融合區(qū)域教育發(fā)展特色和各學(xué)校辦學(xué)思想的基礎(chǔ)上，明確了區(qū)域辦學(xué)的使命和愿景，進(jìn)一步完善學(xué)校建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域教育高質(zhì)量發(fā)展，形成區(qū)域教育品牌。這一發(fā)展愿景已逐漸成為區(qū)域教育發(fā)展的理性自覺，引領(lǐng)區(qū)域內(nèi)各學(xué)校堅(jiān)持科學(xué)定位、凸顯特色，共筑區(qū)域教育高質(zhì)量發(fā)展新格局。

（二）規(guī)劃布局一體化

區(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃是對(duì)區(qū)域教育的未來發(fā)展、合理布局、資源配置投入的綜合部署，是一定時(shí)期內(nèi)區(qū)域教育發(fā)展的藍(lán)圖，對(duì)于保障區(qū)域教育有序管理、推進(jìn)區(qū)域教育綜合改革有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。［2］作為一個(gè)新興區(qū)域，經(jīng)開區(qū)堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，注重教育發(fā)展頂層設(shè)計(jì)的一體化布局，把教育工作納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體規(guī)劃，緊密結(jié)合經(jīng)開區(qū)發(fā)展定位和群眾實(shí)際需求，做好學(xué)校建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，繪好區(qū)域教育發(fā)展藍(lán)圖。

（三）組織管理一體化

系統(tǒng)組織理論認(rèn)為，社會(huì)是一個(gè)協(xié)作系統(tǒng)，任何組織都需要通過與其他組織之間建立關(guān)系才能在協(xié)作中發(fā)揮作用?！肮芾硪惑w化”就是要讓組織內(nèi)部與組織外部、組織內(nèi)部各個(gè)子系統(tǒng)之間形成高度一體化的管理體系，讓組織作為一個(gè)整體協(xié)調(diào)運(yùn)作，局部之間相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充，形成強(qiáng)大的組織力，以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)?！皡^(qū)域一體化”教育管理體制改革是從實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，探討建立教育管理系統(tǒng)整體優(yōu)化的方法和途徑，使教育系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)子系統(tǒng)，連同外部各組織系統(tǒng)有機(jī)融合為一個(gè)整體，從而形成支持全方位管理并能夠有效運(yùn)行的一體化的管理體系，助力區(qū)域教育均衡高質(zhì)發(fā)展。

（四）資源配置一體化

資源的配置、整合與優(yōu)化等供給方角度的改革，歸根到底屬于供給側(cè)改革。擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源的覆蓋面，全面推進(jìn)區(qū)域資源配置的一體化，可以借鑒供給側(cè)改革思路，以優(yōu)化教師隊(duì)伍為核心，帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)課程資源、技術(shù)資源、信息資源的深度整合，促進(jìn)教育資源系統(tǒng)優(yōu)化和運(yùn)行效率提升，進(jìn)而提供更加優(yōu)質(zhì)、均衡、多元的教育資源與服務(wù)。經(jīng)開區(qū)在一體化資源配置時(shí)遵循資源結(jié)構(gòu)原則，充分考慮教育資源強(qiáng)弱搭配，注重資源互補(bǔ)和多元特色的組合，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)資源對(duì)全區(qū)教育質(zhì)量提升的輻射帶動(dòng)作用，來滿足社會(huì)多樣化選擇需求。

推進(jìn)區(qū)域一體化教育管理體制改革，需要推進(jìn)辦學(xué)愿景、規(guī)劃布局、組織管理和資源配置的一體化，四個(gè)要素相互協(xié)作，各自承擔(dān)不同的作用，共同構(gòu)成一個(gè)完整區(qū)域教育共同體的運(yùn)行機(jī)制。

二、改革實(shí)踐：建設(shè)區(qū)域教育共同體的路徑架構(gòu)

共同體是具有一定關(guān)系的社會(huì)主體形成的一種相互依賴、相互協(xié)作與分工的群體結(jié)構(gòu)，契約關(guān)系、紐帶關(guān)系和互動(dòng)關(guān)系是共同體產(chǎn)生、維系和有效運(yùn)行的三大核心要素。［3］經(jīng)開區(qū)教育發(fā)展以共同體理論的三要素為指導(dǎo)，推動(dòng)區(qū)域一體化管理體制改革順利進(jìn)行，探索構(gòu)建基于共同的群體規(guī)范和聯(lián)結(jié)方式的教育共同體，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各學(xué)校優(yōu)質(zhì)教育資源的互動(dòng)共享和區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

（一）建立基于契約關(guān)系的權(quán)責(zé)運(yùn)行機(jī)制

契約是共同體最為重要的構(gòu)成要素，契約關(guān)系是影響共同體有效運(yùn)行的首要因素，共同體內(nèi)部成員間關(guān)系形成、任務(wù)協(xié)作、資源互動(dòng)等內(nèi)容都離不開契約的規(guī)范。［4］在區(qū)域教育共同體建設(shè)過程中，契約關(guān)系表現(xiàn)為各種形式的規(guī)則體系的構(gòu)建，包括管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理權(quán)責(zé)的劃分、優(yōu)質(zhì)資源的配置等多方面的規(guī)范。經(jīng)開區(qū)在推進(jìn)區(qū)域一體化管理體制改革過程中，借由契約關(guān)系的規(guī)范約束，健全組織管理體系，提升區(qū)域內(nèi)學(xué)校對(duì)區(qū)域教育共同體的向心力和歸屬感。

1.完善管理機(jī)構(gòu)

2019 年經(jīng)開區(qū)成立之初，全區(qū)教育事業(yè)發(fā)展歸屬于社會(huì)事業(yè)局管理。社會(huì)事業(yè)局推行大部門制，教育事業(yè)交由一個(gè)科室教育科管轄，實(shí)施“一個(gè)窗口對(duì)外”的管理模式。隨著區(qū)域一體化改革的推進(jìn)，教育規(guī)模和體量不斷增大，為滿足區(qū)域教育事業(yè)快速發(fā)展的需求，需進(jìn)一步完善管理機(jī)構(gòu)，加大管理力量投入，明晰管理部門權(quán)限?；诮逃齼?yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，經(jīng)開區(qū)于2020年12月成立了教育局，教育局內(nèi)部各部門分工更加明確，職責(zé)更加細(xì)化，完成了“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)型，為區(qū)域一體化管理體制改革提供了組織保障。

2.理清管理權(quán)責(zé)

區(qū)域一體化推行過程中，各部門逐步厘清管理權(quán)責(zé)，確保改革的各項(xiàng)舉措有效落實(shí)。區(qū)教育局作為牽頭部門，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全區(qū)教育改革發(fā)展各項(xiàng)工作，擔(dān)負(fù)政策引領(lǐng)、發(fā)展規(guī)劃、資源配置、服務(wù)協(xié)調(diào)等管理職責(zé)。各街道辦事處履行學(xué)校安全、衛(wèi)生等屬地責(zé)任，做好學(xué)校周圍環(huán)境的日常管理、維護(hù)等工作。同時(shí)加強(qiáng)與其他區(qū)級(jí)部門的協(xié)同，財(cái)務(wù)部門在財(cái)務(wù)管理制度上給予支持，并加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)籌措、分配、管理和使用情況的監(jiān)督；組織部門在人才摸排、關(guān)系轉(zhuǎn)移等方面給予支持，其他職能部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好教育管理體制改革相關(guān)工作。

3.落實(shí)運(yùn)行保障

全區(qū)成立教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開聯(lián)席會(huì)議，實(shí)施“一事一議”制度，以聯(lián)合辦公形式集體商議，共同研究制訂區(qū)域一體化推進(jìn)策略，遇到需要緊急辦理事項(xiàng)，開辟“綠色通道”，簡(jiǎn)化程序加速推進(jìn)；建立“一校一策”機(jī)制，制訂各學(xué)校交接工作的路線圖和時(shí)間表，對(duì)學(xué)校教師、教輔人員、房屋資產(chǎn)、教學(xué)設(shè)備等進(jìn)行全面清理并登記造冊(cè)；實(shí)施聯(lián)合調(diào)研監(jiān)測(cè)機(jī)制，跟蹤改革進(jìn)度，保障一體化管理體制改革順利推進(jìn)。

（二）建立基于紐帶關(guān)系的資源統(tǒng)籌機(jī)制

從共同體的本源來看，無論是血緣共同體、地緣共同體，還是精神共同體，每一種共同體都有其維系發(fā)展的紐帶，其作用在于凝聚共同體成員，增強(qiáng)成員之間共同成長(zhǎng)的責(zé)任感和使命感。資源是共同體發(fā)展的基礎(chǔ)，不同的資源在共同體發(fā)展中發(fā)揮著各自的功能，各種資源的協(xié)調(diào)整合共同保障了共同體的生存和發(fā)展。對(duì)于區(qū)域教育共同體來說，一體化管理的實(shí)質(zhì)就是圍繞優(yōu)質(zhì)教育資源進(jìn)行合理配置，加大區(qū)域?qū)用尜Y源整合和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的力度，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育資源的輻射作用，催生區(qū)域教育發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

1.集團(tuán)辦學(xué)橫向聯(lián)盟

經(jīng)開區(qū)大力推進(jìn)中小學(xué)、幼兒園教育集團(tuán)建設(shè)，以“質(zhì)量并舉、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、打造特色、共同提高”為目標(biāo)，組建“緊密型”教育集團(tuán)，通過管理人員定向輪崗、骨干教師合理交流、教育教學(xué)資源共享、設(shè)施設(shè)備場(chǎng)地共用、學(xué)校辦學(xué)文化互鑒等策略，提高教育教學(xué)質(zhì)量，擦亮經(jīng)開區(qū)教育品牌，促進(jìn)全區(qū)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。同時(shí)，探索獨(dú)立法人制集團(tuán)化管理模式，強(qiáng)化集團(tuán)管理頂層設(shè)計(jì)，明確集團(tuán)組織架構(gòu)與成員校職責(zé)，實(shí)現(xiàn)文化共融、品牌共建、課程共享、教學(xué)共研、項(xiàng)目共推，充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育資源的示范輻射作用。

2.學(xué)段銜接縱向貫通

幼兒園、小學(xué)和中學(xué)的有機(jī)銜接是突破教育質(zhì)量瓶頸、實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展的重要抓手。經(jīng)開區(qū)在推進(jìn)區(qū)域一體化管理體制改革中，將區(qū)內(nèi)中小學(xué)、幼兒園全部收歸區(qū)屬，實(shí)施一體化管理，有效破除幼小分治模式和小初分級(jí)管理的窘境。貫通管理資源，形成學(xué)前教育和義務(wù)教育一體化發(fā)展的理念，建立學(xué)段間協(xié)同機(jī)制，沖破層級(jí)管理的阻隔，在區(qū)域內(nèi)開展常態(tài)化跨學(xué)段、跨學(xué)校的聯(lián)合教研活動(dòng)，暢通學(xué)段銜接通道。貫通課程教學(xué)，發(fā)揮九年一貫制學(xué)校和施教區(qū)對(duì)口學(xué)校的紐帶作用，將幼小銜接課程和小初銜接課程打通，融通不同學(xué)段知識(shí)體系、教學(xué)方法，結(jié)合學(xué)科特點(diǎn)，將相關(guān)教學(xué)內(nèi)容序列化重組，將教學(xué)方法相互滲透，形成一體化融合式教學(xué)資源。

3.小館入校點(diǎn)狀輻射

為改善學(xué)校設(shè)施設(shè)備建設(shè)面貌，實(shí)現(xiàn)品質(zhì)型教育投入，經(jīng)開區(qū)著力推進(jìn)“小館建在學(xué)?！表?xiàng)目，分批次高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)一批功能突出、特色鮮明、內(nèi)涵豐富的“小型教育場(chǎng)館”。一方面著眼于現(xiàn)有學(xué)校場(chǎng)館基礎(chǔ)建設(shè)，整合、擴(kuò)充資源，建成了尚賢萬科小學(xué)人工智能教育基地、和暢小學(xué)“和樂”閱讀空間和東絳實(shí)驗(yàn)學(xué)校智慧農(nóng)耕體驗(yàn)館等三大類小館，服務(wù)學(xué)校教育教學(xué)工作，為區(qū)域課程建設(shè)和育人環(huán)境建設(shè)賦能助力。另一方面，小館建設(shè)與學(xué)校規(guī)劃乃至區(qū)域發(fā)展融通，將社區(qū)文化資源引入學(xué)校，整體推動(dòng)場(chǎng)館與社區(qū)共享共建，使教育場(chǎng)館發(fā)揮公共設(shè)施的部分屬性和功能，讓“小館”建在學(xué)校、用在社區(qū)，發(fā)揮學(xué)校作為文化中心的功能，實(shí)現(xiàn)資源利用效益的最大化。

（三）建立基于互動(dòng)關(guān)系的師資均衡機(jī)制

共同體理論的互動(dòng)關(guān)系是指任何一種共同體都存在著相互關(guān)系，通過勞動(dòng)分工和成果共享進(jìn)行相互作用，推進(jìn)共同體發(fā)展。互動(dòng)關(guān)系強(qiáng)調(diào)共同體成員之間相互支持、相互影響、相互激勵(lì)，以實(shí)現(xiàn)成員的共同成長(zhǎng)和共同體的互動(dòng)發(fā)展。在區(qū)域教育共同體中，師資是共同體組織成員的核心要素，多渠道、多層面推進(jìn)優(yōu)秀師資的招引、培育和流動(dòng)是實(shí)現(xiàn)共同體優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵。

1.師資招引“直通車”機(jī)制

教育局出臺(tái)《經(jīng)開區(qū)“名師計(jì)劃”教育高層次人才引育實(shí)施辦法》，拓寬人才招錄渠道，暢通招引“直通車”道，吸引一批高層次教育人才，努力打造教育人才孵化區(qū)；探索招聘使用義務(wù)教育編外合同制教師，通過與在編教師同工同酬的待遇，擴(kuò)大教師來源，緩解教師編制相對(duì)緊缺的矛盾；成立人才招引專班，加大部門協(xié)同力度，從計(jì)劃制訂、編制落實(shí)、政策待遇、宣傳發(fā)動(dòng)、搭臺(tái)拓渠、紀(jì)律監(jiān)督等方面，有計(jì)劃、高質(zhì)量、高效率實(shí)施招引計(jì)劃。

2.師資培養(yǎng)“快速路”機(jī)制

經(jīng)開區(qū)實(shí)施領(lǐng)路、領(lǐng)育、領(lǐng)航、領(lǐng)銜、領(lǐng)雁等“五領(lǐng)工程”，對(duì)新教師、班主任、骨干教師、教育科研隊(duì)伍和校園長(zhǎng)等多個(gè)群體開展項(xiàng)目式培訓(xùn)，鋪就教師專業(yè)成長(zhǎng)“快速路”。以個(gè)人成長(zhǎng)、團(tuán)隊(duì)建設(shè)和學(xué)校發(fā)展相結(jié)合的項(xiàng)目化培訓(xùn)為載體，基于任務(wù)驅(qū)動(dòng)，設(shè)定任務(wù)目標(biāo)、內(nèi)容，組建學(xué)習(xí)共同體，開展持續(xù)式、沉浸式研修，動(dòng)態(tài)調(diào)整完成任務(wù)的路徑與方法，實(shí)現(xiàn)個(gè)人、團(tuán)隊(duì)、學(xué)校的跨越發(fā)展，真正做到精準(zhǔn)施訓(xùn)，達(dá)成學(xué)習(xí)培訓(xùn)有成效、教師能力有提升、項(xiàng)目申報(bào)有質(zhì)量的“三贏”局面。

3.師資流動(dòng)“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制

“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制是一種通暢的人員轉(zhuǎn)換機(jī)制，實(shí)現(xiàn)師資人才在不同學(xué)校之間、學(xué)校與上級(jí)教育部門之間有規(guī)律的流動(dòng)。經(jīng)開區(qū)推進(jìn)“區(qū)管校聘”工作的深度落實(shí)，建立學(xué)校按崗聘人、合理流動(dòng)的用人機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域師資配置的統(tǒng)籌規(guī)劃。完善教師交流輪崗常態(tài)機(jī)制，以任務(wù)分配方式推進(jìn)區(qū)域內(nèi)師資的定期流動(dòng)，嚴(yán)格落實(shí)符合輪崗條件的專任教師不低于20%的基本要求，促進(jìn)區(qū)域師資結(jié)構(gòu)的合理配置，縮小區(qū)域、校際師資水平差距，推進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

深化教育管理體制改革，構(gòu)建富有活力的教育創(chuàng)新體系，營(yíng)造公平優(yōu)質(zhì)的教育發(fā)展新生態(tài)是當(dāng)前經(jīng)開區(qū)教育發(fā)展的迫切需求。在推進(jìn)區(qū)域教育共同體建設(shè)的過程中，經(jīng)開區(qū)“區(qū)域一體化”教育管理體制改革在理念凝聚和路徑架構(gòu)等方面的探索符合區(qū)域教育發(fā)展的實(shí)際情況，引領(lǐng)著區(qū)域教育發(fā)展的新方向，促進(jìn)了區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。