美國政府統(tǒng)籌推動(dòng)人工智能發(fā)展的政策舉措分析

張 東，徐 峰

（中國科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038）

2016年以來，美國政府密集發(fā)布人工智能相關(guān)戰(zhàn)略，將對(duì)華遏制與競爭作為核心主題。白宮于2016年2月發(fā)布人工智能研發(fā)戰(zhàn)略，標(biāo)志著美國政府正式啟動(dòng)人工智能戰(zhàn)略部署；2018年美國人工智能國家安全委員會(huì)成立后陸續(xù)發(fā)布重大報(bào)告，推動(dòng)美國政府全方位開展人工智能發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，并將中美人工智能競爭上升到國家戰(zhàn)略競爭層面加以部署；2021年1月，美國政府將《國家人工智能倡議法案》[1]加以修訂后納入《2020國防授權(quán)法案》[2]，《國家人工智能倡議法案》正式升級(jí)為法律，這標(biāo)志著美國政府最終完成人工智能戰(zhàn)略部署及政策設(shè)計(jì)。

美國政府人工智能頂層設(shè)計(jì)框架具體包括設(shè)置專門執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)監(jiān)督、加大研發(fā)投入、成立系列國家人工智能研究院或研究中心以打造新型戰(zhàn)略科技創(chuàng)新力量、加強(qiáng)人工智能治理及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

1 政府加強(qiáng)統(tǒng)籌，專設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

根據(jù)《國家人工智能倡議法案》要求，2021年以來，美國政府陸續(xù)成立系列職能機(jī)構(gòu)以強(qiáng)化對(duì)人工智能戰(zhàn)略實(shí)施的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，自上而下建立起體系化的管理協(xié)調(diào)機(jī)制。一是成立國家人工智能行動(dòng)辦公室[3]。2021年1月，白宮科技政策辦公室牽頭成立該辦公室作為政府統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的中樞機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督和實(shí)施美國國家人工智能戰(zhàn)略。二是成立人工智能咨詢委員會(huì)[4]。2021年9月，商務(wù)部人工智能行動(dòng)辦公室成立人工智能咨詢委員會(huì)，就美國的人工智能競爭力、勞動(dòng)力公平、資金、研究和開發(fā)、國際合作和法律問題提出建議，定期向總統(tǒng)及國會(huì)提交研究報(bào)告。三是成立人工智能機(jī)構(gòu)間委員會(huì)。2021年1月，白宮宣布將2018年成立的人工智能特別委員會(huì)改組為永久性的人工智能機(jī)構(gòu)間委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督《國家人工智能倡議法案》的實(shí)施。委員會(huì)主任共兩名，由白宮科技政策辦公室主任及國家科學(xué)基金會(huì)、商務(wù)部、能源部三個(gè)部門選定的一名輪值主任共同擔(dān)任，成員由來自19個(gè)涉及人工智能研發(fā)應(yīng)用的政府部門代表組成。

另外，為推動(dòng)人工智能研發(fā)應(yīng)用部署，各聯(lián)邦部門紛紛成立人工智能專職管理機(jī)構(gòu)。例如，國防部于2020年成立聯(lián)合人工智能中心，并于2021年11月將其與國防部數(shù)字服務(wù)局、首席數(shù)據(jù)官辦公室合并重組[5]，并新設(shè)“首席數(shù)據(jù)和人工智能官”職位對(duì)三個(gè)辦公室進(jìn)行統(tǒng)籌管理，確保最大化平衡人工智能數(shù)據(jù)利用與國家安全。此外，商務(wù)部于2021年成立國家海洋和大氣管理局人工智能中心，能源部于2020年建立人工智能和技術(shù)辦公室等。

2 加速創(chuàng)新與轉(zhuǎn)化，建立人工智能研究院網(wǎng)絡(luò)

2020年以來，美國國家科學(xué)基金會(huì)啟動(dòng)人工智能研究機(jī)構(gòu)計(jì)劃[6]，會(huì)同聯(lián)邦相關(guān)部門共同籌建人工智能研究院網(wǎng)絡(luò)，目前已與農(nóng)業(yè)部、國土安全部、美國國立衛(wèi)生研究院，以及谷歌、亞馬遜、英特爾等科技巨頭合作成立了18家人工智能研究院，5年內(nèi)向每個(gè)研究院給予2 000萬美元專項(xiàng)撥款（不包括企業(yè)資助），覆蓋了全美40個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)，重點(diǎn)領(lǐng)域包括農(nóng)業(yè)、醫(yī)學(xué)、教育、制造、安全、能源及環(huán)境等。

另外，2021年9月，美國國家科學(xué)基金會(huì)在“駕馭數(shù)字革命”項(xiàng)目[7]下成立了國家科學(xué)基金會(huì)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)人工智能算法加速發(fā)現(xiàn)研究所，由華盛頓大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)。研究團(tuán)隊(duì)來自麻省理工學(xué)院等9個(gè)機(jī)構(gòu)，主要進(jìn)行人工智能算法研究，解決對(duì)撞機(jī)物理、中微子物理、天文學(xué)、引力波物理、計(jì)算機(jī)科學(xué)和神經(jīng)科學(xué)等領(lǐng)域的基本問題。

人工智能研究院網(wǎng)絡(luò)對(duì)美國人工智能創(chuàng)新發(fā)展意義重大。一是形成新的人工智能研究力量。人工智能研究院將與現(xiàn)有的42家聯(lián)邦政府資助的研究與發(fā)展中心共同構(gòu)成美國政府重大基礎(chǔ)前沿研究的“國家隊(duì)”，形成人工智能研發(fā)力量的正規(guī)軍，并全方位推動(dòng)美國人工智能技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。研究院重點(diǎn)針對(duì)交叉學(xué)科及大規(guī)模人工智能研究，涉及物理學(xué)、工程學(xué)、數(shù)學(xué)、計(jì)算信息科學(xué)、機(jī)器人、生物和認(rèn)知科學(xué)、材料科學(xué)、社會(huì)與行為學(xué)、網(wǎng)絡(luò)安全及技術(shù)倫理學(xué)等近20個(gè)學(xué)科。二是形成人工智能區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。按照美國國家人工智能安全委員會(huì)的建議[8]，人工智能研究院將最終由18家擴(kuò)大至40余家，遍布全美各州。研究院在機(jī)構(gòu)設(shè)置上均由多所具有不同學(xué)科優(yōu)勢的研究型大學(xué)或多家科技企業(yè)組成，就某一領(lǐng)域或方向的人工智能基礎(chǔ)研究及其應(yīng)用進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)。政府部門和企業(yè)協(xié)同提供資金或平臺(tái)，并合作探討應(yīng)用場景。研究院的合作伙伴還包括聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、社區(qū)學(xué)院、非營利性研究機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室、地方政府及中小企業(yè)等，平均每種機(jī)構(gòu)多達(dá)幾十家。這樣構(gòu)建的區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)將有利于人工智能在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的全方位滲透，而研究院將成為激活地方人工智能創(chuàng)新系統(tǒng)的核心樞紐。

3 統(tǒng)籌推動(dòng)研究基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支撐技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展

美國政府把研究資源作為支撐人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。研究資源的范疇包括數(shù)據(jù)資源特別是政府?dāng)?shù)據(jù)資源、高性能計(jì)算工具等一系列基礎(chǔ)研究設(shè)施。一是加強(qiáng)研究資源建設(shè)的統(tǒng)籌。2021年6月, 白宮科技政策辦公室和美國國家科學(xué)基金會(huì)聯(lián)合成立國家人工智能研究資源工作組[9]，負(fù)責(zé)擬定“擴(kuò)大關(guān)鍵資源和教育工具路線圖”，為人工智能研究人員和學(xué)生提供所有科學(xué)學(xué)科都可以訪問的計(jì)算資源、高質(zhì)量數(shù)據(jù)、教育工具和用戶支持。二是加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源的開放共享。美國管理和預(yù)算辦公室設(shè)立了由各機(jī)構(gòu)首席數(shù)據(jù)官等組成的首席數(shù)據(jù)官委員會(huì)，負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)安全共享的管理與監(jiān)督，建立起了政府?dāng)?shù)據(jù)開放使用和數(shù)據(jù)安全間的平衡機(jī)制；為了充分保障企業(yè)獲取政府?dāng)?shù)據(jù)，幫助美國企業(yè)更好地應(yīng)對(duì)全球威脅，2021年9月美國國務(wù)院發(fā)布新版《企業(yè)數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》[10]；2021年11月，美國兩黨法案提出《推進(jìn)美國人工智能創(chuàng)新法案》[11]，推動(dòng)美國國防部實(shí)施戰(zhàn)略試點(diǎn)計(jì)劃，共享其龐大的數(shù)據(jù)庫。三是加強(qiáng)人工智能算力資源建設(shè)。2021年以來美國各政府機(jī)構(gòu)加快提供高性能計(jì)算共享服務(wù)，例如國家科學(xué)基金會(huì)投資的用于下一代人工智能研發(fā)的超級(jí)計(jì)算機(jī)Frontera已經(jīng)投入使用；能源部建造的百億億級(jí)超級(jí)計(jì)算機(jī)Frontier將于2022年投入使用；美國國家航空航天局的高端計(jì)算項(xiàng)目——“昴宿星”（Pleiades）超級(jí)計(jì)算機(jī)，目前正在專門為機(jī)器學(xué)習(xí)設(shè)計(jì)新的節(jié)點(diǎn)；2021年5月，美國國家能源研究科學(xué)計(jì)算中心宣布，其新一代人工智能超級(jí)計(jì)算機(jī)Perlmutter正式投入使用，將為7 000多名研究人員提供4E（每秒400億億次浮點(diǎn)運(yùn)算）的人工智能算力資源，是當(dāng)前人工智能領(lǐng)域使用混合精度（16位和32位）性能最強(qiáng)的超級(jí)計(jì)算機(jī)；美國阿貢國家實(shí)驗(yàn)室超級(jí)計(jì)算機(jī)“北極星”已于2021年8月交付和安裝，于2022年初投入使用。這將實(shí)現(xiàn)高性能計(jì)算機(jī)到百億億級(jí)計(jì)算機(jī)的過渡，進(jìn)入超大規(guī)模人工智能的時(shí)代，并極大加速變革性科學(xué)探索，例如推進(jìn)癌癥治療、探索清潔能源和推動(dòng)粒子碰撞研究以發(fā)現(xiàn)物理學(xué)新理論。另外，美國阿貢國家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)先進(jìn)人工智能測試平臺(tái)，以探索前沿高性能計(jì)算架構(gòu)。該平臺(tái)已于2022年初投入使用，將提供最先進(jìn)計(jì)算環(huán)境，支持人工智能和高性能計(jì)算交叉領(lǐng)域的開創(chuàng)性研究。

4 加強(qiáng)治理，積極引導(dǎo)和保障人工智能健康有序發(fā)展

美國政府主要通過建立人工智能標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)監(jiān)管來加強(qiáng)對(duì)人工智能的治理，確保人工智能創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展。

（1）通過標(biāo)準(zhǔn)對(duì)人工智能的應(yīng)用與治理給予引導(dǎo)。美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院創(chuàng)建了人工智能標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)工作組，相繼發(fā)布《人工智能：聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和其他機(jī)構(gòu)的問責(zé)框架》《美國人工智能領(lǐng)導(dǎo)力：聯(lián)邦政府參與開發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)工具的計(jì)劃》《人工智能標(biāo)準(zhǔn)與指南》《人工智能系統(tǒng)開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)管理框架》等指導(dǎo)意見和標(biāo)準(zhǔn)指南，就政府如何制定人工智能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)給出指導(dǎo)意見，并對(duì)人工智能的用戶信任、風(fēng)險(xiǎn)管理、可信任標(biāo)準(zhǔn)等提出方法或建議。

（2）適度的監(jiān)管規(guī)范為人工智能發(fā)展保駕護(hù)航。美國政府對(duì)人工智能監(jiān)管的政策是優(yōu)先考慮發(fā)展和創(chuàng)新，即輕監(jiān)管政策。2020年1月，白宮公布了《美國人工智能監(jiān)管原則》[12]草案，目的在于限制監(jiān)管部門過度插手，要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)重點(diǎn)采用基于風(fēng)險(xiǎn)和成本效益的人工智能監(jiān)管方法，并在可能的情況下優(yōu)先考慮非監(jiān)管方法。2020年11月，美國管理和預(yù)算辦公室向聯(lián)邦機(jī)構(gòu)發(fā)布了關(guān)于何時(shí)以及如何監(jiān)管私營部門使用人工智能的指導(dǎo)意見，要求政府部門在進(jìn)行監(jiān)管時(shí)首先進(jìn)行“監(jiān)管影響評(píng)估”，即監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和成本效益評(píng)估，確保人工智能創(chuàng)新的良性發(fā)展。

5 雙管齊下，中美人工智能競爭加劇

對(duì)華競爭始終是美國政府人工智能戰(zhàn)略的重要組成內(nèi)容，2021年以來，美國政府通過擴(kuò)大盟友圈和加大制裁兩方面工作，使中美人工智能競爭不斷升級(jí)。

5.1 推動(dòng)建立以人工智能為核心的新技術(shù)秩序

拜登政府主張?jiān)趪H上回歸全球治理的主導(dǎo)地位，鞏固并建立更廣泛的聯(lián)盟。2021年以來，美國政府高舉所謂“民主價(jià)值觀”的旗幟，在全球擴(kuò)大人工智能“朋友圈”，與國際盟友及合作伙伴協(xié)調(diào)人工智能政策，推動(dòng)建立以人工智能為核心的新技術(shù)秩序。

2021年6月，美歐成立貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)，將美歐關(guān)系定義為“致力于推動(dòng)數(shù)字轉(zhuǎn)型和新技術(shù)合作的伙伴”，并于9月在美國匹茲堡舉行首次會(huì)議，共同發(fā)布了《美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)啟動(dòng)會(huì)聯(lián)合聲明》，在投資審查、出口管制立法方面達(dá)成了原則性的框架協(xié)議，并將在可信賴人工智能、半導(dǎo)體供應(yīng)鏈安全領(lǐng)域建立合作伙伴關(guān)系。美國以七國集團(tuán)為核心，還納入澳大利亞、日本、印度等國家，分別于2021年3月、4月、10月啟動(dòng)了與印度、日本和澳大利亞的人工智能相關(guān)合作；另外還于2021年6月和11月，與以色列和加拿大開展人工智能合作研發(fā)。

5.2 加大對(duì)華人工智能領(lǐng)域制裁

美國于2018年啟動(dòng)對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)和科技戰(zhàn)，主要通過出口管制和投資審查兩類工具限制我國獲取高端技術(shù)，其中人工智能技術(shù)是重中之重。2021年以來，拜登政府繼續(xù)加大力度切割中美科技投資與合作，提出以“精準(zhǔn)脫鉤”阻斷中國在新興技術(shù)領(lǐng)域獲取先進(jìn)國家技術(shù)和技術(shù)產(chǎn)品的渠道，并陸續(xù)推出一系列政令。5月美國參議院委員會(huì)通過了《無盡前沿法案》（議案后納入《創(chuàng)新與競爭法案》[13]），吸取了人工智能國家安全委員會(huì)《最終報(bào)告》建議，從技術(shù)投資、供應(yīng)鏈、科研人才脫鉤等方面，全面升級(jí)對(duì)華競爭。6月，拜登政府簽署了一項(xiàng)新行政令，將華為、中芯等59家中企列入投資“黑名單”，禁止美國實(shí)體與名單所列公司進(jìn)行投資交易。10月，美國商務(wù)部擬將腦機(jī)接口技術(shù)納入出口管制。12月，美國先后將商湯科技、曠視科技、云從科技、大疆等8家人工智能企業(yè)列入“投資黑名單”，限制美國投資者對(duì)上述公司投資。

6 結(jié)論與建議

總體來看，美國政府持續(xù)加強(qiáng)人工智能頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌推進(jìn)，主要基于兩方面的考慮：一方面將中國作為戰(zhàn)略競爭對(duì)手，進(jìn)一步拉大人工智能核心技術(shù)與中國的距離；另一方面加大政府介入，強(qiáng)化統(tǒng)籌實(shí)施。

我國自2017年印發(fā)了《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》以來，在機(jī)構(gòu)建設(shè)、技術(shù)研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面取得了積極進(jìn)展。為積極應(yīng)對(duì)中美人工智能競爭，我國應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)國家對(duì)人工智能發(fā)展的統(tǒng)籌推動(dòng)，進(jìn)一步加強(qiáng)人工智能基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，強(qiáng)化人工智能戰(zhàn)略科技力量部署，同時(shí)鞏固擴(kuò)大我國在數(shù)據(jù)共享和超算等研究資源基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的優(yōu)勢，強(qiáng)化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管研究，進(jìn)一步完善人工智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)。