共同富裕道路上的相對(duì)貧困及其治理※

○張 橋

隨著全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，困擾我國幾千年的絕對(duì)貧困問題得到徹底解決，貧困治理事業(yè)進(jìn)入新階段。習(xí)近平總書記指出：“全部脫貧并不是沒有貧困了就可以一勞永逸了，而是指脫貧攻堅(jiān)的歷史階段完成了。相對(duì)貧困的問題永遠(yuǎn)存在，我們幫扶困難群體的任務(wù)永無止境?！盵1]絕對(duì)貧困治理是解決人民物質(zhì)生活需求的貧困，相對(duì)貧困治理則是解決人民對(duì)美好生活追求同不平衡、不充分發(fā)展之間矛盾的需要；前者是為解決生存性的問題，后者是為解決發(fā)展性的問題[2]。要實(shí)現(xiàn)共同富裕的發(fā)展目標(biāo)，必須高度重視相對(duì)貧困及其治理。

一、相對(duì)貧困及治理研究述評(píng)

（一）相對(duì)貧困的界定

相對(duì)貧困概念最早是英國學(xué)者彼得·湯森在上世紀(jì)70年代提出的，他基于相對(duì)剝奪概念提出：“貧困還包含了社會(huì)排斥和社會(huì)剝奪的維度，即個(gè)人或群體被排除在其所生活的社會(huì)常態(tài)的生活模式、風(fēng)俗習(xí)慣與活動(dòng)之外，該個(gè)人或群體就處于相對(duì)貧困的狀態(tài)?！盵3]此后，阿瑪?shù)賮啞ど瓘目尚心芰θ笔У囊暯翘岢隽藱?quán)利貧困和能力貧困，拓展了相對(duì)貧困的外延；羅伯特·坎勃將“脆弱性”“無話語權(quán)”概念引入到相對(duì)貧困之中；劉易斯則提出貧困文化的概念，進(jìn)一步豐富了相對(duì)貧困的內(nèi)涵。

近年來，國內(nèi)學(xué)者也圍繞相對(duì)貧困問題開展了大量研究。張琦等認(rèn)為，相對(duì)貧困至少有三層內(nèi)涵：一是個(gè)人或群體僅能滿足生存需求，但其生活狀態(tài)低于社會(huì)平均水平；二是個(gè)人或群體缺乏社會(huì)參與機(jī)會(huì)；三是個(gè)人或群體遭受風(fēng)險(xiǎn)后，難以進(jìn)行社會(huì)再生產(chǎn)[4]。董帥兵等認(rèn)為，相對(duì)貧困是一種多維貧困狀態(tài)，至少包含經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、心理等維度[5]。王國敏等認(rèn)為，相對(duì)貧困是同一時(shí)期不同地區(qū)或階層間基于主觀認(rèn)定的生存水平差別而形成的貧困[6]。

結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者對(duì)相對(duì)貧困治理理論的研究、基于對(duì)共同富裕的理解，我們可以將相對(duì)貧困定義為“在特定區(qū)域內(nèi)，個(gè)人或群體依靠現(xiàn)有資源僅能實(shí)現(xiàn)某種生存需要，但是與之生存的特定區(qū)域的平均生活狀態(tài)相比還處于較低的水平”。相對(duì)貧困治理就是提高相對(duì)貧困的個(gè)人和群體的福祉及縮小他們與之生存的特定區(qū)域人群的平均生活狀態(tài)的差距。相對(duì)貧困治理的主要對(duì)象是邊緣貧困人口。邊緣貧困人口是在國家貧困線上下波動(dòng)、處于相對(duì)貧困狀態(tài)的人口，主要由三部分構(gòu)成：一是經(jīng)濟(jì)生活水平略高于當(dāng)?shù)刎毨Ь€未被納入貧困幫扶的人口，二是已經(jīng)脫貧但脫貧效果不明顯的人口，三是已穩(wěn)定脫貧因?yàn)橥话l(fā)情況再度致貧的人口。

（二）相對(duì)貧困的顯著特征

治理相對(duì)貧困是時(shí)代賦予貧困治理的新任務(wù)。相對(duì)貧困具有以下顯著特點(diǎn)。

一是多維性。馬斯洛需要層次理論把人類的需求劃分為生理、安全、健康、尊重、自我實(shí)現(xiàn)5個(gè)層次?；隈R斯洛需求層次理論，可較為客觀地解釋相對(duì)貧困的多維性，即人們?cè)跐M足基本的生存需求后，對(duì)發(fā)展提出了更多和更高的要求。具體而言，貧困人口滿足了“兩不愁，三保障”之后，在醫(yī)療、教育、社會(huì)參與、發(fā)展機(jī)會(huì)等方面存在著需求難以滿足而導(dǎo)致貧困多元化問題。

二是不確定性。當(dāng)前，對(duì)相對(duì)貧困的測量還沒有一套被國際國內(nèi)完全公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)和方法，相對(duì)貧困的邊界確定有待于理論界和實(shí)務(wù)部門繼續(xù)探索。同時(shí)，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等處于不斷變化之中，相對(duì)貧困個(gè)人或群體的界定也會(huì)隨著這些變化而變化，這也加劇了相對(duì)貧困的不確定性。

二、相對(duì)貧困治理的關(guān)鍵問題

相對(duì)貧困治理是在走向共同富裕的新征程上需要面對(duì)的新的時(shí)代課題，有著諸多需要我們研究和解決的問題。其中，以下幾個(gè)方面尤為值得我們關(guān)注和重視。

（一）返貧問題

在脫貧攻堅(jiān)過程中，絕對(duì)貧困的治理得到了各級(jí)政府的高度重視，從政策、資金、人員等各方面予以充分保障和支持。但完成對(duì)絕對(duì)貧困治理之后，在有關(guān)相對(duì)貧困治理的政策措施還沒有正式出臺(tái)之前，享受國家支持尤其是享有轉(zhuǎn)移性收入而脫貧的群體或人口的返貧風(fēng)險(xiǎn)依然很大。同時(shí)，受外部環(huán)境不確定性影響，部分靠外出務(wù)工增收實(shí)現(xiàn)脫貧的個(gè)人或群體可能因?yàn)橹T如社會(huì)分工優(yōu)化、技術(shù)進(jìn)步、消費(fèi)方式升級(jí)等導(dǎo)致收入降低甚至失業(yè)，這個(gè)問題在大量50后、60后務(wù)工群體上表現(xiàn)更為明顯。由于各種原因，一些地方在脫貧攻堅(jiān)階段大多選擇“短、平、快”項(xiàng)目，脫貧產(chǎn)業(yè)多集中在初級(jí)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，結(jié)構(gòu)單一、市場競爭力不足，既未能有效激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力，也很難給貧困人口帶來穩(wěn)定持續(xù)的增收。

（二）多維治理問題

在解決以實(shí)現(xiàn)收入增加為核心的絕對(duì)貧困后，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、精神文化以及各種能力和發(fā)展機(jī)會(huì)（如信息獲得能力、不受歧視平等機(jī)會(huì)）等維度的困境，在相對(duì)貧困治理中需要特別關(guān)注和解決。因區(qū)域發(fā)展政策導(dǎo)致的區(qū)域發(fā)展不平衡、資源分配不均衡，會(huì)加劇發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)相對(duì)貧困個(gè)人或群體基本需求層次的不均衡。研究城鄉(xiāng)和地區(qū)間相對(duì)貧困的現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)，在深度貧困地區(qū)、西部少數(shù)民族貧困地區(qū)和邊遠(yuǎn)山區(qū)等地方，多維治理問題表現(xiàn)明顯，在這些地方更需要關(guān)注人民群眾公共福利的提升。

（三）系統(tǒng)性治理問題

相對(duì)貧困的治理不是單一指標(biāo)任務(wù)的完成，也不是一時(shí)一地的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的結(jié)束，它需要方方面面的協(xié)同。這個(gè)協(xié)同不僅是主體上的協(xié)同，也是手段、目標(biāo)、過程等多方面的協(xié)同推進(jìn)。過去的貧困治理主要是為解決絕對(duì)貧困問題，大多采用運(yùn)動(dòng)式的治理模式，調(diào)動(dòng)一切資源來完成指標(biāo)任務(wù)，取得了良好效果，但相較于多維的相對(duì)貧困而言，當(dāng)前系統(tǒng)性治理不夠。過去集中力量解決的是貧困個(gè)人或群體的生存性問題，現(xiàn)在則需要花更多力量來研究不同的治理對(duì)策，以滿足貧困個(gè)人或群體不同的發(fā)展性問題和需求。因此，從政策、資金、人力等方面系統(tǒng)構(gòu)建貧困治理的新目標(biāo)、新手段、新方法非常重要。

三、加快相對(duì)貧困治理的建議

在走向共同富裕的道路上，需要我們從貧困治理理念、體系、能力建設(shè)等多方面來推進(jìn)相對(duì)貧困治理，讓相對(duì)貧困個(gè)人和群體擁有更高品質(zhì)的生活。

（一）轉(zhuǎn)變貧困治理理念，實(shí)現(xiàn)“扶貧”向“防貧”轉(zhuǎn)型

一是構(gòu)建政策銜接機(jī)制。保持政策的穩(wěn)定和連續(xù)，全方位考慮絕對(duì)貧困治理和相對(duì)貧困治理兩個(gè)時(shí)期的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略性質(zhì)，充分用好絕對(duì)貧困治理的成功經(jīng)驗(yàn)，建立科學(xué)動(dòng)態(tài)分級(jí)監(jiān)測和分級(jí)施策機(jī)制，特別要注重給予突發(fā)意外個(gè)人或群體以各項(xiàng)幫扶政策的銜接，確保治理有序轉(zhuǎn)軌，防止斷崖式返貧。

二是構(gòu)建差異化防護(hù)體系。邊緣人口和特殊人口的脫貧攻堅(jiān)成果，還需要進(jìn)行鞏固和提高。這些群體主要是通過社會(huì)保障兜底來實(shí)現(xiàn)了脫貧，僅僅是對(duì)脫貧標(biāo)準(zhǔn)的低水平超越，他們是相對(duì)貧困治理中最困難的群體。貧困老年個(gè)人或群體急需解決的是養(yǎng)老照料，殘障貧困個(gè)人或群體幫扶的關(guān)鍵是治療和康復(fù)，貧困兒童個(gè)人或群體的核心需求是喂養(yǎng)和教育，需要針對(duì)這些差異化的需求設(shè)計(jì)差異化的貧困治理政策，為貧困群體提供多樣化脫貧資源。要采取更加多樣化的措施，建立起多維減貧體系，讓社會(huì)保障的目標(biāo)和范圍從兜底服務(wù)轉(zhuǎn)變到提供貧困個(gè)人或群體發(fā)展需求保障上來。應(yīng)樹立福利治理理念，健全完善普惠性政策，提升非競爭性社會(huì)公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。如，探索減免低收入相對(duì)貧困個(gè)人或群體的支付費(fèi)用（水、電、燃?xì)獾龋?，以?jié)省他們的生活開支，以用于其他需求。

（二）增強(qiáng)治理能力，著力解決相對(duì)貧困的多維治理問題

相對(duì)貧困治理要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中讓貧困個(gè)人或群體得到更穩(wěn)定的增收，但是這個(gè)發(fā)展應(yīng)更多地強(qiáng)調(diào)貧困個(gè)人或群體的參與性，要在培養(yǎng)貧困個(gè)人或群體參與能力中激發(fā)他們治理貧困的內(nèi)生動(dòng)力，提高其發(fā)展能力。

一是激活貧困個(gè)人或群體的內(nèi)生動(dòng)力。應(yīng)鼓勵(lì)相對(duì)貧困個(gè)人或群體用自己積累的生產(chǎn)能力、經(jīng)濟(jì)能力等，以各種形式進(jìn)入市場自由流動(dòng)，盤活資源，讓他們有更多元的收入。其核心是增加相對(duì)貧困個(gè)人或群體的工資性（或稱穩(wěn)定性）收入，在提高收入的基礎(chǔ)上獲得更持續(xù)發(fā)展的能力。為相對(duì)貧困個(gè)人或群體提供免費(fèi)的義務(wù)教育、職業(yè)培訓(xùn)，在改善他們就業(yè)能力的基礎(chǔ)上，注重對(duì)相對(duì)貧困個(gè)人或群體“可行能力”的培養(yǎng)。

二是發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”的引領(lǐng)作用。注重對(duì)相對(duì)貧困治理的“關(guān)鍵少數(shù)”即鄉(xiāng)村扶貧干部、技術(shù)能人的培訓(xùn)，提高其治理能力和水平。要充分發(fā)揮他們?cè)趲?dòng)鄉(xiāng)民致富和精神文明建設(shè)中的引領(lǐng)作用，善于用優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、紅色革命文化和社會(huì)主義先進(jìn)文化滿足和提升貧困個(gè)人或群體的文化精神需求，改善他們不良的生活方式，提高其經(jīng)營自己生活的能力，提升生活層次和內(nèi)涵。

（三）完善相對(duì)貧困治理機(jī)制，建立相對(duì)貧困治理的綜合體系

相對(duì)貧困的多維性、動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)決定了單一指標(biāo)化、碎片化的貧困治理模式已經(jīng)不能真正解決相對(duì)貧困的治理問題。需要從整體出發(fā)，系統(tǒng)建立相對(duì)貧困治理的綜合體系。

一是轉(zhuǎn)變治理方式。創(chuàng)新相對(duì)貧困治理方式，要整合相對(duì)貧困治理多元主體，構(gòu)建由教育、醫(yī)療、民政等部門協(xié)同治理的政府治理體系，發(fā)揮好中央統(tǒng)籌和地方創(chuàng)新兩個(gè)積極性，尤其要重視地方的能動(dòng)性，更好解決地方現(xiàn)實(shí)問題。要對(duì)行政主導(dǎo)性扶貧的貧困治理方式進(jìn)行調(diào)適，可吸收社會(huì)力量下沉相對(duì)貧困治理一線，優(yōu)化政社合作的貧困治理方式，彌補(bǔ)政府視角的盲區(qū)。

二是加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同。充分發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)勢，統(tǒng)籌區(qū)域（城鄉(xiāng)）關(guān)系，加強(qiáng)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的合作、聯(lián)動(dòng)發(fā)展。一方面，要加強(qiáng)對(duì)口支援，擴(kuò)大支援領(lǐng)域、豐富支援方式，人、財(cái)、物等要更傾向于解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)實(shí)問題，如，路、水、電、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施。另一方面，要實(shí)現(xiàn)貧困個(gè)人或群體與外部社會(huì)系統(tǒng)的良性互動(dòng)，將農(nóng)村與城市互動(dòng)鏈接，注重減少這些區(qū)域相對(duì)貧困個(gè)人或群體社會(huì)排斥和剝奪造成的相對(duì)貧困現(xiàn)象[2]。

（四）推進(jìn)相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興有效銜接，提升相對(duì)貧困治理的可持續(xù)性

在取得消除絕對(duì)貧困的脫貧攻堅(jiān)成就后，黨中央明確提出將相對(duì)貧困治理納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中統(tǒng)籌開展。相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興在目標(biāo)、內(nèi)容、方法、考評(píng)等方面有許多相通之處，需要有機(jī)銜接。

一是推動(dòng)相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興內(nèi)容的銜接。在鄉(xiāng)村振興中開展相對(duì)貧困治理可以在更大范圍和層次上拓展貧困治理的廣度和深度，相對(duì)貧困的有效治理也可以賦予鄉(xiāng)村振興新的內(nèi)涵和成效。把鄉(xiāng)村振興追求的5大目標(biāo)（產(chǎn)業(yè)興旺、生活宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕）內(nèi)嵌于相對(duì)貧困治理之中；把相對(duì)貧困治理的要求、手段等內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村振興之中，從產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目等方面做好兩者有機(jī)銜接和融合。

二是把握相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興銜接的關(guān)鍵。發(fā)掘與激活經(jīng)濟(jì)體發(fā)展動(dòng)力是相對(duì)貧困治理和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接的關(guān)鍵，要依靠市場配置資源，以市場機(jī)制引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)布局；同時(shí)，要立足脫貧地區(qū)的特色資源稟賦，引導(dǎo)相對(duì)貧困個(gè)人或群體對(duì)接現(xiàn)代生產(chǎn)要素，以促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。此外，還要考慮長遠(yuǎn)，將相對(duì)貧困個(gè)人或群體利益和訴求嵌入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興之中，構(gòu)建可持續(xù)穩(wěn)定脫貧機(jī)制，以達(dá)到相對(duì)貧困治理和鄉(xiāng)村振興的雙重目標(biāo)。

總之，相對(duì)貧困治理是我國走向共同富裕道路上的艱巨任務(wù)。我國反貧困事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入相對(duì)貧困治理的新階段，隨著貧困的性質(zhì)和治理方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，相對(duì)貧困治理也會(huì)不斷出現(xiàn)新問題和新情況，與時(shí)俱進(jìn)地開展研究和進(jìn)行實(shí)踐探索任重道遠(yuǎn)。