鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下我國(guó)農(nóng)村公共體育服務(wù)效能提升研究

周銘揚(yáng)，謝正陽(yáng)，張 櫻，繆 律

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?！笆奈濉睍r(shí)期，農(nóng)村工作的重點(diǎn)是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展，農(nóng)村公共體育服務(wù)作為農(nóng)村體育事業(yè)的基本組成部分，是提升國(guó)家體育治理能力和實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國(guó)夢(mèng)的必由之路，也將迎來(lái)蓬勃發(fā)展的歷史契機(jī)。良好的頂層設(shè)計(jì)為農(nóng)村公共體育服務(wù)發(fā)展樹(shù)立了正確的方向標(biāo)。相關(guān)學(xué)者對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共體育服務(wù)展開(kāi)了廣泛而深入的研究，張玲燕[1]等學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村公共體育服務(wù)存在供需失衡問(wèn)題；劉紅建[2]等學(xué)者發(fā)現(xiàn)農(nóng)村公共體育服務(wù)資源空間存在割裂問(wèn)題；王松[3]等學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村公共體育服務(wù)存在績(jī)效考核薄弱問(wèn)題。以上問(wèn)題的出現(xiàn)都與農(nóng)村公共體育服務(wù)效能存在密切的邏輯關(guān)系。

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程中，農(nóng)村公共體育服務(wù)發(fā)展必須要向高水平與高質(zhì)量看齊。效能(Efficiency)被廣泛應(yīng)用于管理學(xué)，是實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)所顯示的能力與獲得的效率、效果及效益的綜合反映，能夠全面、客觀地衡量管理工作的效果?！靶省睆?qiáng)調(diào)使用正確的方法提高達(dá)成既定目標(biāo)的速度，而“效能”強(qiáng)調(diào)選擇正確的方向往目標(biāo)邁進(jìn)，效能在講究速度的同時(shí)更注重方向的正確性?，F(xiàn)階段，學(xué)界對(duì)公共體育服務(wù)的研究側(cè)重從“效率”層面展開(kāi)深入研究，關(guān)于“效能”層面的研究還處于空白階段。本研究將農(nóng)村公共體育服務(wù)效能作為研究對(duì)象，研究范疇涉及觀念、體制、制度及管理要素等多個(gè)方面，在深入分析農(nóng)村公共體育服務(wù)轉(zhuǎn)變趨勢(shì)和效能提升現(xiàn)實(shí)阻滯的基礎(chǔ)上，提出效能提升的實(shí)現(xiàn)路徑，為農(nóng)村公共體育服務(wù)的健康可持續(xù)發(fā)展提供借鑒和參考。

1 農(nóng)村公共體育服務(wù)的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)

1.1 從“單一發(fā)展”向“多維共融”轉(zhuǎn)變

過(guò)去農(nóng)村公共體育服務(wù)的發(fā)展模式側(cè)重于公共體育健身場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)這一物質(zhì)保障層面，以“農(nóng)民體育健身工程”中的“兩臺(tái)一場(chǎng)”為主，但也逐漸難以滿(mǎn)足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的個(gè)性化、多元化、品質(zhì)化的體育需求。推動(dòng)公共體育服務(wù)的多維度融合發(fā)展是助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求。第一，農(nóng)村民族傳統(tǒng)體育發(fā)展模式。農(nóng)村體育具有較強(qiáng)的地域文化特征，民間體育、風(fēng)俗習(xí)慣也更為突出，這也為“以農(nóng)為本”的農(nóng)村特色公共體育服務(wù)發(fā)展模式奠定了良好基礎(chǔ)。例如，“扭秧歌”“踩高蹺”“龍舟”“舞龍舞獅”等民族傳統(tǒng)體育項(xiàng)目既有良好的群眾基礎(chǔ)，又有鮮明的地域特色，更在發(fā)展過(guò)程中推動(dòng)了傳統(tǒng)體育文化的傳承與保護(hù)。第二，農(nóng)村體育旅游融合發(fā)展模式。我國(guó)地域遼闊、自然地貌獨(dú)特多樣，構(gòu)成了農(nóng)村體育旅游發(fā)展的自然條件保障。隨著“體育+”理念的引入，體育與旅游的融合正在逐漸加深，形成“體育搭臺(tái)、旅游唱戲”的發(fā)展模式。形式各異、主題多樣、各具特色的農(nóng)村體育活動(dòng)，帶給農(nóng)民不局限于“體”的綜合性效益，更在于培“育”健康習(xí)慣的養(yǎng)成等方面。農(nóng)村公共體育服務(wù)與美麗宜居鄉(xiāng)村的接軌也將驅(qū)動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的“體育扶貧”，加強(qiáng)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，助力鄉(xiāng)村振興。因此，農(nóng)村公共體育服務(wù)正呈現(xiàn)出從單一發(fā)展到多維共融的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。

1.2 從“邊緣失語(yǔ)”向“聚焦中心”轉(zhuǎn)變

囿于長(zhǎng)久以來(lái)的制度慣性與路徑依賴(lài)，農(nóng)村公共體育服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量、方式主要依靠上級(jí)行政部門(mén)和農(nóng)村基層組織的片面決策、實(shí)施，缺乏農(nóng)民的主動(dòng)參與?！掇r(nóng)民體育健身工程》《農(nóng)民體育工作條例》等政策條例都凸顯出“家長(zhǎng)式”的治理模式，一方面固化了行政部門(mén)權(quán)威，農(nóng)民需求處于邊緣化。單一的決策施政背后是“政績(jī)工程”“形象工程”。例如，縣級(jí)行政部門(mén)會(huì)將農(nóng)村健身場(chǎng)地建設(shè)、農(nóng)村體育器材配備等指標(biāo)細(xì)化后逐級(jí)下達(dá)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)府、村委會(huì)，相關(guān)部門(mén)全程包辦生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)等環(huán)節(jié)；另一方面忽視了農(nóng)民話(huà)語(yǔ)權(quán)。農(nóng)民體育需求表達(dá)渠道相關(guān)研究表明，71.3%的農(nóng)民“沒(méi)有反映過(guò)”，13.5%的農(nóng)民“不知道怎么反映”，6.7%的農(nóng)民“反映后沒(méi)有結(jié)果”[4]。但現(xiàn)階段正處于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵時(shí)期，為加快構(gòu)建“共建共治共享”的新發(fā)展格局，國(guó)家堅(jiān)持以農(nóng)民為核心，更注重提升農(nóng)村公共體育服務(wù)發(fā)展過(guò)程中廣大農(nóng)民的獲得感。農(nóng)村服務(wù)型政府建設(shè)的深入推進(jìn)也不斷創(chuàng)新著為民服務(wù)方式，通過(guò)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的電話(huà)熱線(xiàn)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和意見(jiàn)箱等形式，構(gòu)建常態(tài)化、穩(wěn)定化的農(nóng)民體育利益表達(dá)渠道和平臺(tái)，保障農(nóng)民體育權(quán)益能夠“下情上達(dá)”。因此，農(nóng)村公共體育服務(wù)正呈現(xiàn)出從過(guò)去邊緣失語(yǔ)到聚焦中心的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。

1.3 從“作用基礎(chǔ)”向“追求健康”轉(zhuǎn)變

過(guò)去農(nóng)村體育發(fā)揮的作用較為單一，農(nóng)民對(duì)體育的認(rèn)知僅停留在“強(qiáng)身健體”階段。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)了進(jìn)行太極拳等體育鍛煉有助于機(jī)體心肺功能、平衡能力和反應(yīng)能力等的提升[5]，體育發(fā)揮的基礎(chǔ)作用也已被廣泛知曉。此外，經(jīng)常參與體育活動(dòng)不但能有效提高身體素質(zhì)和運(yùn)動(dòng)水平，更有助于調(diào)節(jié)人體血糖血脂，降低心臟病、糖尿病等慢性疾病[6]。鄉(xiāng)村要振興，農(nóng)民健康必須先行?！度珖?guó)第六次衛(wèi)生服務(wù)統(tǒng)計(jì)調(diào)查報(bào)告》報(bào)告顯示，我國(guó)65歲以下老人參加體育鍛煉的人群比例呈上升趨勢(shì)，15歲及以上人群主動(dòng)參與體育鍛煉的比例為49.9%，農(nóng)村地區(qū)的改善效果更為明顯，反映出農(nóng)民對(duì)體育作用的認(rèn)知正在逐漸轉(zhuǎn)變。同時(shí)，體醫(yī)融合正逐漸成為鄉(xiāng)村振興路上的關(guān)鍵催化劑。例如，國(guó)家體育總局開(kāi)展了“健身氣功健康扶貧走基層”活動(dòng)，將健身氣功等送到農(nóng)民身邊，以體育為載體開(kāi)展健康扶貧工作，覆蓋47個(gè)貧困縣，新建站點(diǎn)和中心站點(diǎn)180個(gè)，培養(yǎng)健身氣功骨干3 120人，通過(guò)農(nóng)村公共體育服務(wù)促進(jìn)農(nóng)民健康，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。因此，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村公共體育服務(wù)正呈現(xiàn)出從過(guò)去基礎(chǔ)性作用到追求健康的態(tài)勢(shì)。

2 農(nóng)村公共體育服務(wù)效能提升的現(xiàn)實(shí)阻滯

2.1 農(nóng)村公共體育服務(wù)區(qū)域間差距顯著

第一，城市與農(nóng)村地區(qū)間發(fā)展差異顯著。我國(guó)地域遼闊，由于分配性失衡引起的發(fā)展廣度問(wèn)題造成了城市與農(nóng)村地區(qū)的公共體育服務(wù)供給失衡。改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展且獲得了輝煌成就，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值由1978年的3 678.7億元提升至2020年的101.598 6萬(wàn)億元。相較于城市具有較為完善的公共體育服務(wù)體系，擁有功能健全的體育社會(huì)組織，充裕的社會(huì)資本投入，雖然農(nóng)村公共體育服務(wù)發(fā)展工作在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下獲得了前所未有的支持，但過(guò)度依賴(lài)政府單一性投資，基礎(chǔ)設(shè)施存在起步晚、底子薄等問(wèn)題依舊存在。研究表明，我國(guó)有42%的農(nóng)村公共體育場(chǎng)所缺失，甚至60.1%的農(nóng)村未組織開(kāi)展過(guò)公共體育活動(dòng)，78.5%的農(nóng)村未給居民提供基本體育信息，90%的農(nóng)村未配備社會(huì)體育指導(dǎo)員，55%的農(nóng)村體育社會(huì)組織缺失[7]。

第二，不同農(nóng)村地區(qū)間發(fā)展差異顯著。根據(jù)《中國(guó)群眾體育發(fā)展報(bào)告(2018)》，從我國(guó)農(nóng)村地區(qū)橫向?qū)Ρ葋?lái)看，東部、中部、西部地區(qū)的總經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率存在巨大差距，分別為17.73%、1.80%、0.90%；公共體育服務(wù)指數(shù)分別為1.65、1.22、0.97；體育健身工程覆蓋率分別為83.8%、63.5%、57.7%。其余體育場(chǎng)地?cái)?shù)量、健身站點(diǎn)人員、綜合體質(zhì)評(píng)價(jià)合格率等公共體育服務(wù)相關(guān)指標(biāo)均呈現(xiàn)出“東部地區(qū)>中部地區(qū)>西部地區(qū)”的總體發(fā)展格局。這與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求仍然存在較大差距。“十四五”期間，相對(duì)均衡發(fā)展成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興的基本準(zhǔn)則，未來(lái)亟須進(jìn)一步縮小不同農(nóng)村地區(qū)間的公共體育服務(wù)發(fā)展差距。

2.2 農(nóng)村公共體育服務(wù)需求識(shí)別不精準(zhǔn)

農(nóng)村公共體育服務(wù)需求識(shí)別不精準(zhǔn)表現(xiàn)為：為農(nóng)民提供的各種服務(wù)產(chǎn)品與其真實(shí)基本體育需求間存在偏差，顯現(xiàn)出單一化供給與多元化需求的矛盾。當(dāng)?shù)貐^(qū)恩格爾系數(shù)小于40%時(shí)，公民會(huì)對(duì)基本體育運(yùn)動(dòng)表現(xiàn)出強(qiáng)烈需求。2018年，農(nóng)村地區(qū)恩格爾系數(shù)已降至30.1%，從側(cè)面印證了農(nóng)民生活水平的不斷改善，對(duì)體育的需求將愈發(fā)強(qiáng)烈，表現(xiàn)為農(nóng)民在公共體育服務(wù)中的主動(dòng)性和能動(dòng)性增強(qiáng)[8]。但受限于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)“自上而下”決策機(jī)制影響，公共體育服務(wù)需求表達(dá)“路徑閉鎖”現(xiàn)象嚴(yán)重，決策過(guò)程中農(nóng)民參與度較低，僅10.5%的農(nóng)村開(kāi)通了“自下而上”體育服務(wù)需求表達(dá)渠道[9]。早在2006年，我國(guó)就提出了“農(nóng)民體育健身工程”，但工程基于項(xiàng)目實(shí)施和考核的便利化而采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)硬件供給而忽略了軟件供給。同時(shí)，農(nóng)民滿(mǎn)意度不僅是衡量和評(píng)價(jià)服務(wù)水平的核心指標(biāo)，也反映出農(nóng)村公共體育服務(wù)需求識(shí)別的不精準(zhǔn)，根據(jù)對(duì)我國(guó)東、中、西部9個(gè)省份農(nóng)村地區(qū)的調(diào)研顯示，無(wú)論是“整體公共體育服務(wù)”指標(biāo)還是“體育場(chǎng)地設(shè)施”“體質(zhì)監(jiān)測(cè)”等各子指標(biāo)，“不滿(mǎn)意”比例都超過(guò)了半數(shù)[10]，導(dǎo)致部分農(nóng)村公共體育產(chǎn)品供給相對(duì)過(guò)剩，偏離了農(nóng)民實(shí)際需求，有限的投入資金達(dá)不到最佳效果，難以提升公共體育服務(wù)效能。

2.3 農(nóng)村公共體育服務(wù)資源整合不充分

資源整合是一個(gè)從識(shí)別、吸引到組合的資源構(gòu)建過(guò)程[11]。農(nóng)村公共體育資源整合過(guò)程分為資源識(shí)取(外部行為)和資源配用(內(nèi)部行為)兩大階段，是一個(gè)復(fù)雜動(dòng)態(tài)的過(guò)程。

第一是資源識(shí)取問(wèn)題。資金獲取是公共體育服務(wù)資源識(shí)取的關(guān)鍵，農(nóng)村公共體育服務(wù)是一項(xiàng)典型的財(cái)政支持性事業(yè)，經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)財(cái)力支持力度不足，而體育專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)從“中央—省—市—縣”逐級(jí)配備，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的經(jīng)費(fèi)配備。我國(guó)為實(shí)現(xiàn)各地區(qū)農(nóng)村公共體育服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展采取了轉(zhuǎn)移支付制度，但轉(zhuǎn)移支付體系中“稅收返還”占最大比例，采用基數(shù)法的計(jì)算方法是以來(lái)源地為基礎(chǔ)分配財(cái)政資金，地區(qū)上繳稅收愈多，稅收返還也就愈多，削弱了轉(zhuǎn)移支付的橫向均等化作用，易導(dǎo)致“富者愈富、窮者愈窮”的馬太效應(yīng)。落后地區(qū)農(nóng)村稅收返還額度必然較少，富余資金也傾向運(yùn)用在醫(yī)療教育等方面，一定程度上弱化了農(nóng)村公共體育資源的整合，不利于農(nóng)村公共體育服務(wù)發(fā)展。

第二是資源配用問(wèn)題。資源配用是農(nóng)村公共體育服務(wù)資源的配置與利用。一方面，農(nóng)村公共體育服務(wù)人力資源整合不充分。社會(huì)體育指導(dǎo)員起到體育活動(dòng)組織、運(yùn)動(dòng)保健指導(dǎo)等作用，但農(nóng)村每千人擁有社會(huì)體育指導(dǎo)員0.2人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市的2.2人[12]，造成農(nóng)村公共體育服務(wù)活力喪失，內(nèi)在動(dòng)力不足。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)體育教師緊缺，教育部數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)中小學(xué)及幼兒鄉(xiāng)村教師290多萬(wàn)，僅約占同學(xué)段教師總量的25%，造成農(nóng)村體育教育活動(dòng)難以有效開(kāi)展。其次，農(nóng)村公共體育服務(wù)市場(chǎng)資源整合不充分。市場(chǎng)機(jī)制完善的特點(diǎn)是農(nóng)民對(duì)服務(wù)具有選擇權(quán)，促進(jìn)了供給主體間的良性競(jìng)爭(zhēng)，但現(xiàn)階段市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)并不充分。例如，我國(guó)大多數(shù)體育場(chǎng)館分布在東部沿海地區(qū)的主要城市，農(nóng)村地區(qū)的體育設(shè)施配置較為滯后，現(xiàn)代化體育場(chǎng)館數(shù)量極少[13]。

2.4 農(nóng)村公共體育服務(wù)資源利用效率偏低

農(nóng)村公共體育服務(wù)發(fā)展中始終存在利用效率不高的問(wèn)題，許多優(yōu)質(zhì)資源合理化流動(dòng)不足，阻礙了其效能提升。

第一是“有形”資源利用方面。江蘇省農(nóng)村公共體育服務(wù)發(fā)展總體態(tài)勢(shì)良好，70%以上的行政村(社區(qū))基本實(shí)現(xiàn)“兩室一場(chǎng)一路徑”全覆蓋，人均擁有2.32 m2公共體育設(shè)施面積，這一數(shù)據(jù)位居全國(guó)前列。毫無(wú)疑問(wèn)，標(biāo)準(zhǔn)取向有利于政策制定與落實(shí)，能夠在短期內(nèi)起到效果。但根據(jù)相關(guān)學(xué)者對(duì)“江浙閩三省農(nóng)村公共體育設(shè)施利用效率”的統(tǒng)計(jì)顯示，江蘇省經(jīng)常使用人群占57.8%，偶爾使用人群占27.3%，從未使用人群占14.9%，而浙江、福建均低于江蘇[14]。誠(chéng)然，采取單一化供給方式能夠借助公權(quán)力保障其供給公平，但若是過(guò)于強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的整齊劃一，失去了靈活性，那么面對(duì)龐大的農(nóng)村公共體育需求時(shí)候，將很難兼顧農(nóng)民的真實(shí)需求?！耙詳?shù)量代替質(zhì)量”的評(píng)價(jià)方式凸顯出公共體育服務(wù)利用效率不高，容易導(dǎo)致農(nóng)村公共體育服務(wù)的低端供給甚至無(wú)效供給增多，效能始終無(wú)法得到質(zhì)的提升。

第二是“無(wú)形”資源利用方面。農(nóng)村公共體育服務(wù)的利用不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施等“有形”資源的利用，還應(yīng)包含公共體育文化、精神、素養(yǎng)等“無(wú)形”資源的利用，無(wú)形資源的利用效率更具根本性意義。但是現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)文化根深蒂固，對(duì)農(nóng)民的生活生產(chǎn)方式有著巨大影響，普遍存在體育意識(shí)薄弱等問(wèn)題，而農(nóng)民的文化素養(yǎng)制約著他們對(duì)體育的文化認(rèn)知[15]。農(nóng)村地區(qū)體育“無(wú)形”資源的利用效率不高將導(dǎo)致：雖然配備了體育基礎(chǔ)設(shè)施，但缺乏有效的組織引導(dǎo)，資源的浪費(fèi)現(xiàn)象始終存在，嚴(yán)重制約了農(nóng)村公共體育服務(wù)供給效能提升。

2.5 農(nóng)村公共體育服務(wù)管理要素結(jié)合不足

管理要素是為實(shí)現(xiàn)特定目的而進(jìn)行決策、計(jì)劃、組織、指導(dǎo)、實(shí)施、控制的過(guò)程。農(nóng)村公共體育服務(wù)的管理要素可劃分為結(jié)構(gòu)要素、運(yùn)行要素與制度要素。

第一是結(jié)構(gòu)要素結(jié)合不足。農(nóng)村公共體育服務(wù)管理組織系統(tǒng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)文體站為管理部門(mén)，以村委會(huì)為依托，是自上而下的單一化管理模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)文體站與村委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置容易“同構(gòu)”于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有關(guān)部門(mén)。盡管社會(huì)組織、企業(yè)逐步成為服務(wù)供給的重要力量，但社會(huì)組織登記準(zhǔn)入制度較為嚴(yán)苛，尤其是草根型社會(huì)組織很難獲得合法身份，無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有作用。同時(shí)企業(yè)受限于利益最大化的思維習(xí)慣，對(duì)公益性較強(qiáng)的公共體育服務(wù)領(lǐng)域的參與性還有待提升。數(shù)據(jù)顯示：2016年我國(guó)農(nóng)村公共體育事業(yè)政府部門(mén)投入資金占86.8%，社會(huì)力量(企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人)投入僅占13.2%[16]。

第二是運(yùn)行要素結(jié)合不足?，F(xiàn)階段農(nóng)村公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制契合了社會(huì)管理體系，依據(jù)職務(wù)的階梯順序和固定章程確定權(quán)力范圍，金字塔狀的等級(jí)制度牢固且有序。該運(yùn)行機(jī)制下，農(nóng)村公共體育服務(wù)的起點(diǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，終點(diǎn)為農(nóng)民，但這一過(guò)程中多元主體和農(nóng)民的參與度均不足，例如，農(nóng)村體育指導(dǎo)員僅有126 065人，不及城市的十分之一。受限于規(guī)章程序和行政指令，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村委會(huì)相關(guān)工作人員的首要任務(wù)是滿(mǎn)足規(guī)章程序和行政指令，而不是滿(mǎn)足農(nóng)民需求。由此甚至引發(fā)農(nóng)民體育需求、體育權(quán)利訴求和農(nóng)村社區(qū)體育工作之間的沖突。

第三是制度要素結(jié)合不足?，F(xiàn)階段農(nóng)村公共體育服務(wù)管理中政府擁有絕對(duì)的權(quán)威。“農(nóng)村體育健身工程”建設(shè)過(guò)程中，體育場(chǎng)地選址布局、活動(dòng)舉辦、器材數(shù)量種類(lèi)、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)籌措使用等方面都是由相關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行全程監(jiān)督和項(xiàng)目考核。農(nóng)民、外部媒體以及社會(huì)組織等社會(huì)監(jiān)督評(píng)估主體很難參與其中，垂直化監(jiān)督評(píng)估制度容易引發(fā)利益固化、路徑依賴(lài)、路徑鎖定等問(wèn)題[17]?？梢钥闯?，在這一過(guò)程中法治保障、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)管制度的多重制度保障缺失，制度要素有機(jī)結(jié)合不足。

3 農(nóng)村公共體育服務(wù)效能提升的實(shí)現(xiàn)路徑

未來(lái)農(nóng)村公共體育服務(wù)將在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中扮演重要角色，其效能是衡量公共體育服務(wù)結(jié)果的尺度，追求效能提升不僅是農(nóng)村公共體育服務(wù)工作的起點(diǎn)，也是其生命所在。

3.1 推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展，提升自我造血能力

以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為依托，加快推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展，保障全體農(nóng)民都能公平可及地獲取大致均等的基本公共體育服務(wù)。

第一是政府應(yīng)將提升農(nóng)村公共體育服務(wù)供給、增加農(nóng)民參與度等納入體育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，形成“保基本、兜底線(xiàn)、補(bǔ)短板”的最低配置機(jī)制，注重供給平衡。應(yīng)加強(qiáng)法律和財(cái)政體制約束，注重不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的農(nóng)村幫扶問(wèn)題。增加對(duì)欠發(fā)地農(nóng)村地區(qū)公共體育服務(wù)的資金投入，在加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)適度增加體育彩票公益金等專(zhuān)項(xiàng)資金的提取比例。政府應(yīng)利用調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、擴(kuò)規(guī)模等多種方式推動(dòng)不同人群的公共體育服務(wù)均等化，在加快構(gòu)建農(nóng)村公共體育服務(wù)需求傳導(dǎo)機(jī)制的同時(shí)注重要提升老年人、女性、兒童、殘障等相對(duì)弱勢(shì)群體的供給水平。

第二是加快農(nóng)村公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。標(biāo)準(zhǔn)化是一個(gè)涵蓋了標(biāo)準(zhǔn)擬定、公布、實(shí)踐的系統(tǒng)性活動(dòng)[18]，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不僅有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共體育服務(wù)均等化，亦是供給主體多元化的保障。應(yīng)在遵循客觀性、適應(yīng)性、全面性和一致性的基本原則下，構(gòu)建農(nóng)村公共體育服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，如服務(wù)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等，有助于農(nóng)村公共體育服務(wù)均等化發(fā)展和供給效能提升。

第三是不斷探索“體育+”“+體育”，提升農(nóng)村公共體育服務(wù)自我造血能力。產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基石，也是鄉(xiāng)村振興的總要求。加快體育和旅游、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，以新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)為載體帶動(dòng)農(nóng)村公共體育服務(wù)發(fā)展，補(bǔ)齊短板。例如嵩皇體育小鎮(zhèn)、德清莫干山“裸心”體育小鎮(zhèn)、紹興柯橋酷玩小鎮(zhèn)等體育特色小鎮(zhèn)借助平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，充分放大了“體育扶貧”的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，激活了農(nóng)村體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。推動(dòng)農(nóng)村公共體育服務(wù)發(fā)展均等化，不能僅依靠政府“輸血”，而要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，挖掘農(nóng)村當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)資源，加強(qiáng)自我造血能力。

3.2 堅(jiān)持以農(nóng)民為中心，強(qiáng)化需求的牽引力

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，農(nóng)村公共體育服務(wù)效能提升既應(yīng)問(wèn)需于民，也應(yīng)問(wèn)效于民，從以下兩方面著手強(qiáng)化需求的牽引力。

第一是參與力，農(nóng)民個(gè)體能力提升。在靜態(tài)上表現(xiàn)為農(nóng)民的價(jià)值觀、體育觀、體育知識(shí)與技能，在動(dòng)態(tài)上表現(xiàn)為農(nóng)民的參與是否間接提升了決策效能。首先，在農(nóng)村公共體育服務(wù)決策中推廣聽(tīng)證機(jī)制，建立農(nóng)民提案制度，列席者代表農(nóng)民群體對(duì)公共體育事務(wù)進(jìn)行表達(dá)主張，反映真實(shí)需求。其次，以農(nóng)民素質(zhì)教育作為決策參與能力提升的關(guān)鍵。借助宣傳教育手段加強(qiáng)農(nóng)民現(xiàn)代公民意識(shí)與民主法治意識(shí)的培養(yǎng)，促進(jìn)參與意識(shí)覺(jué)醒。定期開(kāi)展相關(guān)培訓(xùn)，發(fā)布體育信息，在實(shí)踐中不斷強(qiáng)化參與表達(dá)技能。最后，拓寬農(nóng)民社會(huì)學(xué)習(xí)空間，搭建線(xiàn)上線(xiàn)下交互式溝通平臺(tái)，利用這種交互認(rèn)識(shí)為農(nóng)村公共體育服務(wù)決策提供支持，以此提升農(nóng)村公共體育服務(wù)中的農(nóng)民參與力。

第二是回應(yīng)力，管理部門(mén)的組織能力建設(shè)。在靜態(tài)上表現(xiàn)為決策資源的整合能力和決策組織的規(guī)范程度，在動(dòng)態(tài)上表現(xiàn)為組織是否提升了決策效能。行政部門(mén)在供給中要避免“代替性決策”，加快構(gòu)建有效的參與框架，創(chuàng)造條件、鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民介入項(xiàng)目決策、內(nèi)容方式及監(jiān)督評(píng)估，通過(guò)民意調(diào)查、政務(wù)熱線(xiàn)、意見(jiàn)信箱等拓寬表達(dá)渠道。引導(dǎo)村委會(huì)、村民合作組織在合法范圍內(nèi)參與決策。管理部門(mén)主動(dòng)將資金投入使用、體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)、體育活動(dòng)安排、監(jiān)測(cè)評(píng)評(píng)估考核等信息公開(kāi)化、透明化。管理部門(mén)利用現(xiàn)代信息技術(shù)和新媒介，整合分散體育資源，多維度采集農(nóng)民需求信息，從而建立多元化、立體化、整合化的溝通渠道。依據(jù)不同農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件及資源稟賦等，分區(qū)域、分階段差別化推進(jìn)，以此提升農(nóng)村公共體育服務(wù)中的管理部門(mén)回應(yīng)力。

3.3 增強(qiáng)資源整合能力，發(fā)揮政府調(diào)節(jié)與市場(chǎng)機(jī)制作用

在鞏固拓展農(nóng)村體育發(fā)展成果同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接過(guò)程中，應(yīng)不斷增強(qiáng)資源整合能力，充分發(fā)揮政府調(diào)節(jié)與市場(chǎng)機(jī)制作用。

第一是行政資源整合，發(fā)揮政府調(diào)節(jié)作用。首先，提升財(cái)政保障能力。各級(jí)行政主體在明確體育事權(quán)配置的基礎(chǔ)上，理順相互關(guān)系。貫徹《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》等制度。合理劃分中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政主體的事權(quán)、財(cái)權(quán)責(zé)任，完善規(guī)范公共體育財(cái)政體制。其次，提高財(cái)政支持比重。落實(shí)《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022)》相關(guān)要求，加快公共財(cái)政向“三農(nóng)”傾斜力度，健全鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)體系。最后，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。建立規(guī)模適度、穩(wěn)定可靠的轉(zhuǎn)移支付基金，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，改善非均等化資金的占用比例，改用“因素計(jì)算方法”以降低馬太效應(yīng)。加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)稅收返還比例，提高農(nóng)村地區(qū)財(cái)政支持水平，以此優(yōu)化橫向轉(zhuǎn)移支付。實(shí)施差異化的農(nóng)村公共體育服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)撥款制度，因地制宜配套資金方案。

第二是社會(huì)資源整合，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。首先，加強(qiáng)農(nóng)村公共體育服務(wù)的人力資源保障。加強(qiáng)落實(shí)惠農(nóng)政策，拓寬農(nóng)民的創(chuàng)收增收渠道，優(yōu)化農(nóng)村生活環(huán)境，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，留住農(nóng)村體育專(zhuān)業(yè)人才。在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立大學(xué)生實(shí)踐基地，鼓勵(lì)支持體育專(zhuān)業(yè)學(xué)生展開(kāi)教育實(shí)習(xí)與就業(yè)，充實(shí)人力資源。健全社會(huì)體育指導(dǎo)員的激勵(lì)保障機(jī)制，通過(guò)定期工作考核，從農(nóng)村專(zhuān)項(xiàng)體育資金中抽取部分資金對(duì)優(yōu)秀指導(dǎo)員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，適當(dāng)增加專(zhuān)業(yè)崗位設(shè)置，配套完善的崗位工資體系和管理制度。其次，適度引入市場(chǎng)機(jī)制，合理優(yōu)化配置，形成社會(huì)力量積極參與的格局。實(shí)踐過(guò)程中，利用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制來(lái)為農(nóng)民提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，間接培育了承接主體。同時(shí)，通過(guò)引入價(jià)格機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為當(dāng)?shù)毓搀w育服務(wù)注入了新的活力和強(qiáng)大動(dòng)力。例如，江西贛南地區(qū)擁有“紅色旅游”優(yōu)勢(shì)資源，大力發(fā)展紅色體育旅游、客家體育文化旅游等特色項(xiàng)目。

3.4 加快資源合理配置，提升有形與無(wú)形資源的利用率

鄉(xiāng)村振興要注重加快資源合理配置，特別是提升有形和無(wú)形資源的利用率，從而保障公共體育服務(wù)效能提升。

第一是提升“有形”資源利用效率。首先，加大農(nóng)村公共體育設(shè)施的社會(huì)開(kāi)放力度。貫徹落實(shí)《體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理辦法》，體育場(chǎng)館在保障專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練比賽等任務(wù)的前提下積極創(chuàng)造條件開(kāi)放，并通過(guò)引入現(xiàn)代企業(yè)制度激發(fā)活力。其次，積極整合當(dāng)?shù)刭Y源以實(shí)現(xiàn)資源共享。提升我國(guó)學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施開(kāi)放力度，體育社團(tuán)以較低的租金使用學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施開(kāi)展活動(dòng)，政府給予政策優(yōu)惠支持相關(guān)體育社會(huì)組織、企業(yè)參與供給，從而充分整合現(xiàn)有資源。最后，改變傳統(tǒng)農(nóng)村體育設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理理念，避免政府投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理的“包辦式”模式。適度引入市場(chǎng)機(jī)制，以公開(kāi)招標(biāo)方式向社會(huì)擇優(yōu)選取專(zhuān)業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理公司，負(fù)責(zé)對(duì)體育設(shè)施進(jìn)行維護(hù)、保養(yǎng)等后續(xù)管理服務(wù)。發(fā)揮運(yùn)營(yíng)管理公司在資金、人才、經(jīng)驗(yàn)等高端要素方面的優(yōu)勢(shì)，減少體育設(shè)施因年久失修造成的器械損壞問(wèn)題，提升農(nóng)村公共體育服務(wù)資源的利用效率。

第二是提升“無(wú)形”資源利用效率。發(fā)展農(nóng)村體育文化能夠增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)體育的認(rèn)同感、歸屬感，培養(yǎng)正確的體育思維方式與價(jià)值取向，促進(jìn)農(nóng)民積極參與并享受公共體育服務(wù)。首先，農(nóng)村地區(qū)要加大對(duì)體育文化的宣傳與教育力度，借助微博、公眾號(hào)等手段豐富宣傳教育方式，學(xué)校開(kāi)齊開(kāi)足體育課，保障學(xué)生每天一小時(shí)校園體育鍛煉時(shí)間。其次，農(nóng)村要積極開(kāi)展鄉(xiāng)村體育文化活動(dòng)。一方面，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)體育項(xiàng)目，學(xué)校積極引入抖空竹、跳竹竿、抽陀螺、滾鐵環(huán)等傳統(tǒng)體育項(xiàng)目，讓學(xué)生更好地繼承發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)體育文化，而此類(lèi)項(xiàng)目也應(yīng)隨時(shí)代的變遷加以創(chuàng)新、轉(zhuǎn)化，賦予其新的時(shí)代內(nèi)涵。另一方面，根據(jù)農(nóng)民的偏好引入特色公共體育服務(wù)，例如布依族的跳把式、朝鮮族的秋千、瑤族的頂桿等，打造具有民族地域特色的公共體育服務(wù)，激發(fā)農(nóng)村公共體育服務(wù)新活力，營(yíng)造出濃厚的體育文化氛圍，這也是促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的重要舉措，是鄉(xiāng)村振興的總要求。

3.5 破除體制機(jī)制阻礙，實(shí)現(xiàn)管理要素有機(jī)結(jié)合

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要不斷加強(qiáng)創(chuàng)新，破除體制機(jī)制阻礙，實(shí)現(xiàn)管理要素有機(jī)結(jié)合是農(nóng)村公共體育服務(wù)效能提升不可或缺的環(huán)節(jié)。

第一是推進(jìn)結(jié)構(gòu)要素有機(jī)結(jié)合。農(nóng)村公共體育服務(wù)強(qiáng)調(diào)參與主體間的平等協(xié)商、互動(dòng)合作。首先，政府主導(dǎo)有別于政府主管，是通過(guò)規(guī)劃、監(jiān)督、評(píng)估等手段明確其頂層引導(dǎo)的職能地位。公共體育服務(wù)作為一種純公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性，其性質(zhì)決定了在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村中采取免費(fèi)供給的方式更為合適，大規(guī)模財(cái)政壓力只有政府能夠承擔(dān)。政府通過(guò)定義規(guī)則邊界、設(shè)計(jì)反饋機(jī)制，與其他主體搭建密切伙伴關(guān)系，確保不同機(jī)制的一致性與互通性。其次，對(duì)于農(nóng)村純公共體育服務(wù)，例如體育場(chǎng)地設(shè)施、體育活動(dòng)組織、宣傳體育文化知識(shí)等社會(huì)效益高、需求人數(shù)多、偏好差異小、利潤(rùn)較低的項(xiàng)目，適當(dāng)交由體育社會(huì)組織承擔(dān)，與政府供給形成較好補(bǔ)充。最后，對(duì)于農(nóng)村準(zhǔn)公共體育服務(wù)和農(nóng)村私人體育服務(wù)，例如體育健身俱樂(lè)部經(jīng)營(yíng)管理、體育旅游等經(jīng)濟(jì)效益高、消費(fèi)水平高、利潤(rùn)較高、門(mén)檻較高的項(xiàng)目，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)、合同委托、特許經(jīng)營(yíng)等多種方式，吸納企業(yè)參與，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性與活力。

第二是推進(jìn)運(yùn)行要素有機(jī)結(jié)合。農(nóng)村公共體育服務(wù)要加快構(gòu)建協(xié)同參與格局，創(chuàng)新多元主體合作機(jī)制。首先，在“自上而下”的維度中，發(fā)揮政府導(dǎo)向作用，當(dāng)?shù)卣?lián)合多部門(mén)制定農(nóng)村公共體育服務(wù)整體發(fā)展規(guī)劃、政策制度、資源調(diào)配等。其次，在“自下而上”的維度中，暢通農(nóng)村公共體育服務(wù)信息溝通渠道，形成以需求為導(dǎo)向的項(xiàng)目選擇、參與方式、監(jiān)督考核等自治議題。最后，在“橫向”的維度中，村民委員會(huì)、農(nóng)村體育社會(huì)組織、農(nóng)民等參與主體要切實(shí)依據(jù)公共體育服務(wù)開(kāi)展情況及時(shí)進(jìn)行信息交流，對(duì)于產(chǎn)生的問(wèn)題及時(shí)調(diào)整修正。農(nóng)村公共體育服務(wù)運(yùn)行過(guò)程中這3種方式獨(dú)立存在，但相互交叉、上下互動(dòng)、融合運(yùn)行，發(fā)揮基層政府的引領(lǐng)協(xié)調(diào)作用，發(fā)揮體育社會(huì)組織和企業(yè)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)運(yùn)行要素有機(jī)結(jié)合。

三是推進(jìn)制度要素有機(jī)結(jié)合。農(nóng)村公共體育服務(wù)管理要素的有機(jī)結(jié)合離不開(kāi)制度要素的保障。首先，推動(dòng)法治保障制度完善。加快推進(jìn)《體育法》修訂工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要充分利用基層地方立法權(quán)，積極構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的地方性法規(guī)規(guī)章。堅(jiān)持法規(guī)規(guī)章切口小、聚焦準(zhǔn)，在突出農(nóng)村地區(qū)特色的同時(shí)確保可操作性與實(shí)用性。增設(shè)如《農(nóng)村公共體育服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》《農(nóng)村公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》等一系列專(zhuān)項(xiàng)制度規(guī)范，適度提升此類(lèi)制度規(guī)章的“剛性要求”，將部分“暫行辦法”上升至“條例”“法律”高度，保障其權(quán)威性。其次，通過(guò)激勵(lì)制度激發(fā)各類(lèi)主體活力。簡(jiǎn)化社會(huì)組織準(zhǔn)入程序，拓寬準(zhǔn)入渠道，以“備案制”“直接登記制”使更多體育社會(huì)組織獲得合法身份。加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度，讓社會(huì)組織和企業(yè)在參與中提升自我能力。最后，健全監(jiān)督評(píng)價(jià)制度提升服務(wù)公信力。要加強(qiáng)服務(wù)的前、中、后期監(jiān)督，明確行政主體、農(nóng)民、媒體等不同監(jiān)督主體的法律地位、責(zé)任、權(quán)限，構(gòu)建完善的第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)服務(wù)效能進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。同時(shí)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)科技優(yōu)勢(shì)，積極構(gòu)建反映服務(wù)動(dòng)態(tài)效果的大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等開(kāi)放共享體系，運(yùn)用大數(shù)據(jù)將傳統(tǒng)的被動(dòng)式和碎片式監(jiān)督評(píng)估轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)推送、精準(zhǔn)化監(jiān)督評(píng)估。

4 結(jié)論

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，我國(guó)農(nóng)村公共體育服務(wù)正處于全面升級(jí)的窗口期，在追求發(fā)展速度的同時(shí)更要注重發(fā)展方向與質(zhì)量，其效能提升是亟待突破的重點(diǎn)。農(nóng)村公共體育服務(wù)的3大轉(zhuǎn)變趨勢(shì)映射出農(nóng)民對(duì)體育夢(mèng)的執(zhí)著追求和對(duì)高品質(zhì)生活的美好向往。然而，農(nóng)村公共體育服務(wù)面臨著效能提升的一系列現(xiàn)實(shí)阻滯，本研究提出了公共體育服務(wù)效能提升的實(shí)現(xiàn)路徑，但未來(lái)仍需在復(fù)雜的農(nóng)村公共體育服務(wù)發(fā)展實(shí)踐環(huán)境中接受檢驗(yàn)，并不斷完善和細(xì)化，最終推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村公共體育服務(wù)從量變到質(zhì)變的飛躍。