“碳達(dá)峰、碳中和”背景下江門村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造策略研究

符 冰

（江門職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 江門 529000）

黨的十九大提出要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，要為居民營造更高效活躍的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，更便捷舒適的居住環(huán)境，更公平包容的社會(huì)環(huán)境，更綠色健康的自然環(huán)境。2021年，廣東省提出力爭在全國率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，并在“十四五”規(guī)劃中提出珠三角地區(qū)整體先行達(dá)峰。進(jìn)入21世紀(jì)以來，珠三角各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都面臨著土地、環(huán)境、資源等多方面的制約，且新增建設(shè)用地指標(biāo)有限，導(dǎo)致現(xiàn)有土地的開發(fā)和利用受到了阻礙。在這樣的大環(huán)境大背景下，各地區(qū)都把眼光瞄向布局散、產(chǎn)出低、污染重的村級(jí)工業(yè)園，以期通過對(duì)村級(jí)工業(yè)園區(qū)的升級(jí)改造，釋放產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，促進(jìn)鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。因此，研究探討如何進(jìn)行村級(jí)工業(yè)園的升級(jí)改造，顯得尤有意義。結(jié)合江門實(shí)際，文章對(duì)該論題進(jìn)行了研究探討。

1 江門村級(jí)工業(yè)園的現(xiàn)狀和發(fā)展困境

村級(jí)工業(yè)園是指在村集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)土地上，現(xiàn)狀或歷史上主要是工業(yè)、倉儲(chǔ)物流等用途的工業(yè)集中區(qū)塊。江門市村級(jí)工業(yè)園共有151個(gè)，主要分布在蓬江區(qū)、江海區(qū)、新會(huì)區(qū)和鶴山市等地區(qū)，總用地面積約7040公頃，在空間分布上少數(shù)連片多數(shù)分散，現(xiàn)有企業(yè)5000余家，規(guī)下企業(yè)數(shù)量占84%。改革開放以來，村級(jí)工業(yè)園為村集體帶來收益，其產(chǎn)生的收入和利稅是各鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵支撐，為江門經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，土地資源制約日漸突出，這些村級(jí)工業(yè)園已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求，亟待升級(jí)改造。

（1）效率低?，F(xiàn)有的村級(jí)工業(yè)園以五金、燈飾、塑料制品、玻璃制品等高能耗、高排放、低效益、低附加值的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，新興高增長行業(yè)占比不高；園區(qū)規(guī)上企業(yè)少，大型企業(yè)不多，產(chǎn)業(yè)平臺(tái)不大。企業(yè)產(chǎn)值普遍較低，以加工配套為主，創(chuàng)新能力低下，自主品牌少。整體而言，江門村級(jí)工業(yè)園仍為最原始的工業(yè)區(qū)形態(tài)，園區(qū)內(nèi)的企業(yè)整體處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端，科技含量低，畝產(chǎn)利稅貢獻(xiàn)低。據(jù)2020年《江門調(diào)研》數(shù)據(jù)，蓬江區(qū)村級(jí)工業(yè)園占該區(qū)工業(yè)用地面14%，只貢獻(xiàn)3.3%的稅收；鶴山市村級(jí)工業(yè)園占該市工業(yè)用地面積7.7%，只貢獻(xiàn)1.1%的稅收。

（2）散亂污。由于改革開放初期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式比較粗放、土地利用相對(duì)隨意，導(dǎo)致村級(jí)工業(yè)園普遍存在用地權(quán)屬分散、單一權(quán)屬地塊規(guī)模小、利益關(guān)系復(fù)雜、公共配套設(shè)施缺乏、生產(chǎn)生活設(shè)施混雜、無證無照經(jīng)營、廠房陳舊低矮簡陋、違規(guī)搭建嚴(yán)重等亂象。園內(nèi)企業(yè)大部分規(guī)模不大，產(chǎn)業(yè)類型和生產(chǎn)工藝大多已無法符合環(huán)保要求，環(huán)保和消防問題令人堪憂，存在環(huán)保手續(xù)不全、環(huán)評(píng)和消防未經(jīng)審批或?qū)徟患案?、住宿倉儲(chǔ)生產(chǎn)“三合一”等問題。這些村級(jí)工業(yè)園成了“臟亂差”代名詞，成了農(nóng)村人居環(huán)境整治重點(diǎn)。園內(nèi)低端高能耗的企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)卮髿狻⑺?、土等造成了不同程度的污染，給周邊村落居民帶來廢氣、廢水、固體廢棄物和噪音等嚴(yán)重干擾。此前，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組督察江門環(huán)保問題時(shí)，就劍指某些村級(jí)工業(yè)園。2020年《江門調(diào)研》數(shù)據(jù)中指出，江海區(qū)在開展消防安全抽查中發(fā)現(xiàn)存在消防安全隱患的村級(jí)工業(yè)園占比高達(dá)92.6%。

（3）升級(jí)難。一是土地歷史問題多。部分村級(jí)工業(yè)園土地涉及多個(gè)權(quán)屬人，產(chǎn)權(quán)分散復(fù)雜，且普遍存在土地利用規(guī)劃空缺或控制性詳細(xì)規(guī)劃不符合的問題。如蓬江區(qū)，除了環(huán)市街范圍內(nèi)的工業(yè)園基本達(dá)到土規(guī)和控規(guī)全覆蓋外，其他各鎮(zhèn)街大部分工業(yè)園的土地規(guī)模已于前期挖潛，荷塘鎮(zhèn)、杜阮鎮(zhèn)部分工業(yè)園所在片區(qū)未有控規(guī)。二是主體改造意愿不強(qiáng)。村級(jí)工業(yè)園“工改工”項(xiàng)目相對(duì)于“工改商”“工改商住”項(xiàng)目，短期收益不明顯。部分村集體著眼于眼前利益，追求土地價(jià)值最大化，更傾向?qū)⒐I(yè)園升級(jí)改造為房地產(chǎn)項(xiàng)目。同時(shí)，改造項(xiàng)目多涉及村民利益、集體利益、企業(yè)利益等，多方利益訴求造成談判時(shí)間長、成本高，有關(guān)補(bǔ)償收益方案難以達(dá)成共識(shí)。三是相關(guān)政策指引不夠清晰。雖然省、市出臺(tái)了不少鼓勵(lì)老舊村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造的政策，但是相關(guān)政策專業(yè)性強(qiáng)、流程復(fù)雜，對(duì)基層的指引不夠清晰明確，導(dǎo)致基層推進(jìn)工作較為困難。四是社會(huì)資本積極性不高。村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造土地開發(fā)成本偏高，投資方要承擔(dān)土地租金、土地整理、代建等成本，而升級(jí)改造后的土地、地上建筑所有權(quán)仍歸村集體所有。在保證村集體現(xiàn)有利益不減少的前提下，僅僅以出租物業(yè)作為收益的投資回報(bào)周期較長。過長的投資回報(bào)期導(dǎo)致社會(huì)資本參與村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造的積極性降低。

2 江門村級(jí)工業(yè)園發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)

江門作為粵港澳大灣區(qū)重要節(jié)點(diǎn)城市，“雙區(qū)驅(qū)動(dòng)”和橫琴、前海兩個(gè)合作區(qū)建設(shè)，無疑為江門高質(zhì)量發(fā)展提供了新一輪歷史機(jī)遇。江門應(yīng)充分利用自身優(yōu)勢(shì)和資源稟賦，搶抓這一機(jī)遇，以村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造為小切口，加快落后產(chǎn)能的淘汰，釋放產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，吸引優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資源，實(shí)現(xiàn)江門產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)和城鄉(xiāng)綠色可持續(xù)發(fā)展。

（1）土地資源優(yōu)勢(shì)。江門市土地面積約占大灣區(qū)群總面積1/6，可利用的建設(shè)用地空間較大，土地開發(fā)強(qiáng)度較低，是大灣區(qū)內(nèi)唯一具備可大規(guī)模連片開發(fā)土地的城市。2021年，省政府批準(zhǔn)建設(shè)包括江門大型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在內(nèi)的7個(gè)大型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，江門大型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃總面積1 395 km2，是全省新一輪布局面積最大的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。江門必須堅(jiān)持工業(yè)立市的發(fā)展理念不動(dòng)搖，嚴(yán)守工業(yè)用地紅線，盤活低效村級(jí)工業(yè)用地，為全省新一輪大型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)布局釋放用地空間。

（2）區(qū)域位置優(yōu)勢(shì)。江門是粵港澳大灣區(qū)深港澳經(jīng)濟(jì)圈和廣佛經(jīng)濟(jì)圈這兩個(gè)核心向粵西乃至大西南輻射的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)城市。目前，江門已經(jīng)形成了體系完備，以公路、水路運(yùn)輸為主導(dǎo)的對(duì)外綜合交通運(yùn)輸體系?！耙粯屑~、兩中心、三通道”（珠江西岸綜合交通樞紐；珠西客運(yùn)中心、珠西物流中心；對(duì)接港珠澳大橋、深中通道、珠三角樞紐機(jī)場(chǎng)）格局基本形成。隨著中江高速和江鶴高速擴(kuò)建，南沙港鐵路客運(yùn)化改造，深茂鐵路江門段、中開高速公路、黃茅?？绾Ｍǖ赖募涌旖ㄔO(shè)，江門與粵港澳大灣區(qū)兩大經(jīng)濟(jì)圈的互聯(lián)互通將更加便利，為江門承接粵港澳大灣區(qū)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)向珠江口西岸和江門轉(zhuǎn)移集聚創(chuàng)造了有利條件。

（3）營商環(huán)境優(yōu)勢(shì)。近年來，江門大力優(yōu)化營商環(huán)境，硬件和軟件都得到提升，是全省第一批開通粵港澳銀政直通車服務(wù)試點(diǎn)的城市，同時(shí)也是全國率先實(shí)現(xiàn)在港澳離岸遠(yuǎn)程辦理商事登記、外資備案登記的城市。香港澳門同胞通過“智能灣區(qū)通”系統(tǒng)，遠(yuǎn)程身份認(rèn)證就能開辦企業(yè)。江門還相繼出臺(tái)了“實(shí)體經(jīng)濟(jì)十條”“民營經(jīng)濟(jì)十二條”“招商引資激勵(lì)政策十二條”“人才強(qiáng)市十四條”等政策，推動(dòng)了江門營商環(huán)境不斷優(yōu)化。

3 江門村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造策略

基于上述對(duì)村級(jí)工業(yè)園存在困境及發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)分析，對(duì)江門村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造提出策略如下：

（1）規(guī)劃統(tǒng)籌。一是做好調(diào)查，提前做好規(guī)劃布局。加大力度推動(dòng)各鎮(zhèn)村深入開展村級(jí)工業(yè)園區(qū)土地利用情況調(diào)查，進(jìn)一步摸清轄區(qū)內(nèi)村級(jí)工業(yè)園的具體位置、四至范圍、面積、土規(guī)、控規(guī)、土地利用現(xiàn)狀、主要產(chǎn)業(yè)類型等基礎(chǔ)情況，完善村級(jí)工業(yè)園數(shù)據(jù)庫，為“一園一策”制定適宜的升級(jí)改造方案奠定基礎(chǔ)。二是啟動(dòng)《江門市村級(jí)工業(yè)園改造總體規(guī)劃》，由市政府組織編制。此規(guī)劃的編制目標(biāo)要求圍繞空間集聚、產(chǎn)業(yè)集群兩大主線，構(gòu)建“四個(gè)一”成果體系，包括一本能系統(tǒng)反應(yīng)權(quán)屬、建設(shè)、效能的舊改立體臺(tái)賬；一張落實(shí)邊界的產(chǎn)業(yè)空間藍(lán)圖；一套村改項(xiàng)目從產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄、空間建設(shè)、建筑形態(tài)、設(shè)施配套等多維度指引；一個(gè)全市近期村改實(shí)施計(jì)劃。

（2）建立機(jī)制。一要完善政策配套。學(xué)習(xí)借鑒佛山、東莞等先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法，制定和完善村級(jí)工業(yè)園搬遷補(bǔ)償、土地整合等的配套政策和操作指引。如，允許規(guī)模較大的“工改工”項(xiàng)目建設(shè)一定比例的住宅，作為人才房定向銷售給園區(qū)企業(yè)核心人員；允許“工改工”項(xiàng)目封頂后進(jìn)行預(yù)售，降低改造合作方財(cái)務(wù)成本等。二要加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)。在涉及財(cái)政、稅務(wù)、環(huán)保、自然資源、發(fā)展改革、工業(yè)和信息、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等方面出臺(tái)關(guān)于綜合評(píng)估論證和編制方案的相關(guān)工作指引或操作細(xì)則。特別是在稅務(wù)方面給予相關(guān)指導(dǎo)。村級(jí)工業(yè)園改造工作多樣式、納稅主體較多，涉及稅種多，稅費(fèi)測(cè)算較為復(fù)雜。稅務(wù)部門要提前介入，協(xié)助項(xiàng)目各個(gè)納稅主體厘清納稅義務(wù)，確保用足用好稅費(fèi)優(yōu)惠政策，切實(shí)降低改造成本。三要優(yōu)化審批程序。對(duì)村級(jí)工業(yè)園區(qū)改造給予綠色通道，實(shí)行“一會(huì)制”審批，縮短審批時(shí)間，提高審批效率，簡化資料，降低成本。

（3）尊重歷史。妥善處理村級(jí)工業(yè)園土地歷史遺留問題。對(duì)于符合改造條件的違法用地、違章建筑和因歷史原因未能確權(quán)辦證的資產(chǎn)用地，可在作出處理決定后，按照現(xiàn)狀建設(shè)用地分類和現(xiàn)行政策完善手續(xù)。對(duì)符合土地利用規(guī)劃、有土地使用證的工業(yè)園直接納入改造范圍；對(duì)不符合相關(guān)規(guī)劃、有重大安全隱患的違章建筑堅(jiān)決予以拆除。同時(shí)在權(quán)屬清晰、程序合法的前提下，連片整合分布散、規(guī)模小的村級(jí)工業(yè)園。探索開展國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地相互之間的靈活土地置換。

（4）產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向。對(duì)村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造方向要以產(chǎn)業(yè)功能為主，主要滿足中小微企業(yè)需求，作為大型產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的補(bǔ)充。比如考慮大型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)頭部企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條上的上下游配套企業(yè)入駐，使這些中小微配套企業(yè)降低非生產(chǎn)性成本，通過連片改造，形成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集聚群。前期重視人的集聚，產(chǎn)業(yè)類型優(yōu)先選擇勞動(dòng)密集型，有人才有消費(fèi)，這對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)也是有益補(bǔ)充。后期注重單位產(chǎn)出和科技含量，集約使用土地，發(fā)揮“土地空間+產(chǎn)業(yè)政策”疊加優(yōu)勢(shì)。要圍繞國家級(jí)、省級(jí)和市級(jí)大園區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位，對(duì)鎮(zhèn)村級(jí)工業(yè)園做好系統(tǒng)安排和具體補(bǔ)充，盤活低效用地，拓展優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，以“騰籠換鳥”的方式，瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)、缺失環(huán)節(jié)開展精準(zhǔn)招商，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)集群和戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)加速崛起，推動(dòng)江門經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（5）利益共享。對(duì)村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造建立“畝產(chǎn)稅收論英雄”的評(píng)價(jià)體系，覆蓋開發(fā)建設(shè)運(yùn)營全流程，從前端開始把控園區(qū)擬入駐企業(yè)的質(zhì)量及真實(shí)性，“嚴(yán)防死守”產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目申報(bào)門檻；后端從產(chǎn)業(yè)監(jiān)管入手，對(duì)園區(qū)產(chǎn)出效率實(shí)行全周期、網(wǎng)格化管理。堅(jiān)持以民為本，尊重村民的意愿和呼聲，實(shí)現(xiàn)村級(jí)工業(yè)園改造的共商共建共享。充分考慮村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造投資方的利益，從建設(shè)規(guī)劃指標(biāo)、產(chǎn)權(quán)分割轉(zhuǎn)讓、財(cái)稅優(yōu)惠政策、招商運(yùn)營服務(wù)等方面提供支持。一是收益保障。通過減免稅收、財(cái)政補(bǔ)助等方式，以保障廠房業(yè)主、企業(yè)經(jīng)營者、村集體和村民等利益相關(guān)者不因升級(jí)改造而減少收益。二是政策激勵(lì)?！耙元?jiǎng)代補(bǔ)”，對(duì)建設(shè)成效好的鎮(zhèn)村予以稅收返還、環(huán)評(píng)、用地指標(biāo)、貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)等政策激勵(lì)，提高鎮(zhèn)村對(duì)村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造的積極性。如借鑒佛山、東莞經(jīng)驗(yàn)，對(duì)產(chǎn)業(yè)提升類“工改工”項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后五年內(nèi)入駐企業(yè)形成的稅收市留成部分，全額補(bǔ)助返還給改造主體等。三是倒逼促改。對(duì)怠于升級(jí)改造的“散亂差”工業(yè)園及企業(yè)，定期或不定期開展環(huán)保整治、無牌無證整治、“兩違”整治、安全整治等專項(xiàng)整治或聯(lián)合行動(dòng)，以打促改。

（6）多方融資。多渠道籌措財(cái)政資金、社會(huì)資本、村集體資金，實(shí)現(xiàn)升級(jí)改造資金來源和籌資方式多樣化。積極引入國企、私企、產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營商、專業(yè)開發(fā)公司等市場(chǎng)主體參與村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造。鼓勵(lì)村集體以土地作價(jià)入股和自行出資等多種方式進(jìn)行村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造。同時(shí)鼓勵(lì)投資行業(yè)和銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮融資擔(dān)保作用支持社會(huì)資本和村集體參與村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造。

以江門市蓬江區(qū)荷塘鎮(zhèn)康溪村工業(yè)園升級(jí)改造為例：康溪村工業(yè)園是江門市首個(gè)動(dòng)工的村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造試點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目引入對(duì)村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造經(jīng)驗(yàn)較為豐富的浙江萬洋眾創(chuàng)投資集團(tuán)有限公司進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，共分四期改造，計(jì)劃總投資50億元，建筑面積140×104m2。一期已開展改造面積約9.6 hm2，總建筑面積24.6×104m2，總投資約10億元。2021年底已實(shí)現(xiàn)一期改造項(xiàng)目定制廠房全部封頂和招商，共進(jìn)駐49家企業(yè)，其中規(guī)上企業(yè)32家。二期占地1.63 hm2，總建筑面積45×104m2，現(xiàn)已施工建設(shè)中，項(xiàng)目總投資15億元，意向進(jìn)駐企業(yè)超60家。改造后康溪工業(yè)園的容積率由原來的1.0提高到3.5，相當(dāng)于就地再造三個(gè)工業(yè)園。升級(jí)改造后，一、二期預(yù)計(jì)年產(chǎn)值超35億元，稅收超1億。在完成廠房不動(dòng)產(chǎn)登記后，將由萬洋公司租賃10年，首三年年租金為480萬元，從第四年起按每三年5%增幅增長，而改造前整個(gè)園區(qū)年租金僅70多萬元。萬洋公司對(duì)園區(qū)及入駐企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營和精細(xì)化管理，園區(qū)檔次和管理服務(wù)水平以及園區(qū)周邊環(huán)境都得以極大提升。顯然，康溪村工業(yè)園升級(jí)改造項(xiàng)目完成后，將極大地改善康溪村生態(tài)環(huán)境，有效實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用和加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，為鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村民群眾帶來實(shí)惠。

4 結(jié)束語

2022年5月，廣東省第十三次黨代會(huì)提出，持續(xù)強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)，著力打造美麗中國的廣東樣板。積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰、峰碳中和，深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，持續(xù)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)與保護(hù)，讓廣東大地青山常在、秀水長青、空氣常新。村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的重要抓手，將進(jìn)一步提升土地節(jié)約集約利用水平，有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型，是減排降碳的重要舉措之一。文章從“碳達(dá)峰、碳中和”的背景出發(fā)，分析研究了江門村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造的困境和比較優(yōu)勢(shì)，提出有針對(duì)性的升級(jí)改造策略，為相關(guān)研究和政府的決策提供思路。